从社区建设到社区营造：十八大以来社区治理创新的制度逻辑和话语变迁

吴海红，郭圣莉

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

一、问题：社区治理创新体系下的社区营造

十八大以来，我国（主要指大陆地区，下同）城乡社区掀起了一轮创新社区治理的热潮。在各地方政府主导下，专家学者、社会组织、企业等外部资源大量涌入，带动居民参与社区治理，形成大量社区自组织，改善社区环境、建立议事规程、化解社区矛盾、提升社区资本。与前几轮社区治理的创新行动不同，本轮社区治理改革不再单纯表现为向下输送服务和管理 （物质性或福利性资源提供），改变治理层级或治理的技术性手段，而是由专业人员和社会组织带领居民发掘社区资源，规划解决社区问题，改善社区人与环境的关系，提高居民对社区认同，实现社区治理从目标到主体、方向以及路径的根本变革。以社区营造为名，新一轮社区治理行动引入我国台湾地区社区发展模式，快速铺开并形成具有竞争性的各种营造模式和景观，其发生机制和治理绩效如何？有怎样的模式和特征？背后存在怎样的治理逻辑？置入改革开放以来我国创新社区治理的制度体系以及历史脉络中，其创新意义和机制为何？背后体现出怎样的制度逻辑？对于当前创新基层社会治理的国家行动有何影响？这些问题无疑应该引起研究者重要关切。

自1987年民政部首次提出“社区服务”的概念，我国城市社区经历了“单位制”为主、“街居制”为辅的城市基层管理体制格局，到“两级政府、三级管理”，再到四级网络和网络化发展的“社区制”过程[1]。在社区建设的研究框架下，现有研究突出了社会资本理论、多中心治理、合作治理以及公民治理等理论对社区建设的影响。有学者推断，城市社区治理模式面临由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程[2]。公民自治型社区将改变传统的社区制度的供给与创新模式，形成政府管理与公民自治互动的新的城市社区民主治理体系[3]。但长期以来社区治理实践似乎并没有朝着自治型社区的道路发展，反而在不断强化行政型社区同时进一步扩大国家进行社会管理和控制的制度性网络[4]。社区建设无法持续，突出表现为民众的参与冷漠以及社区福利难以自我提供。社区冲突的根源长期多元化和复杂性[5]，社区“行政化”，社区自治薄弱，条块分割、相关法律体系滞后[6]。在此背景下，本轮社区营造的突出意义可能正在于其突破之前的自治困局，引用外部力量撬动社区内部资源，带动社区参与，并在政府、社会组织、企业以及居民个体之间形成跨域营造联合体，推动社区治理合作体系的形成和发展。上述大陆地区社区营造实践将在何种意义上影响国家和社会的互动边界，生产出怎样的互动过程尚有待于对社区营造运作的长期观察以及一种横向与纵向的比较视角的切入。

二、话语的影响力：文献和理论框架

目前针对社区营造的研究还十分初步，主要集中在经验介绍和两岸比较上。受日本造町运动、英国社区建筑和美国社区设计的影响，台湾地区的社区营造体现为一种“基进（radical）”运动——一种回到土地、回到社区、回到生活的主张[7]。我国大陆与台湾基层社区虽有相似的组织框架和发展过程，但台湾的社会营造理念与基层社区发展方式受公民社会的诉求以及选举政治的决定性影响，呈现出以社区为本位的“自下而上”的合作模式[8]。我国台湾地区跟大陆一样，其所主张的 “自下而上”模式均借“自上而下”的行政干预方式推动，因而其社区建设制度变革呈现出“柔性强制+示范诱致”的特征。台湾地区社区建设自始至终贯穿着官方“改造社会战略”的意志，以半官方“里组织”、社区发展协会和官方力量为主体的“三角形”台湾城市社区治理结构隐含了对 “代理制”治理结构的“反动”[9]，其政治本质是构建一种“新国家认同”[10]。

我国自80年代提倡社区服务起，实际已经着手在对社区进行“营造”。90年代以来的社区建设逐渐演变为一场由政府推动，基层政权、单位和居民广泛参与的运动[11]。但大陆的社区运动始终秉承国家治理的逻辑，社区体现出工具性的职能，强调共同体意义的社区主义难有大的空间。社区自主性的不足，国家上层框架对基层社会的决定性作用贯穿在整个社区运动的发展脉络之中。如何突破国家主导的社区治理创新的框架，真正实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社区多元治理格局，成为制约中国社区治理的刚性瓶颈。目前有关社区治理的研究突出体现为对行政主导的社区实践和社区自治的理想形态的各自执其两端，彼此间既缺乏对话，也缺少从实践到理想的路径设计和经验总结[12]。对于如何发展出具有中国自身特色的横向秩序协调机制以及一种纵横结合的秩序整合新框架——这两条创新社会管理的相互影响的主线也少有建树。

社会治理创新的关键在于如何处理好纵向整合与横向协调机制间的有效衔接,即以何种方式推动公众参与并形成有效的社会协商,在激发社会内在活力的同时来强化纵向秩序的合法性,实现有效的社会整合[13]。大陆目前正面临类似台湾地区90年代的社会转型以及现代化与城市化带来的对传统社区的破坏[14]，社区治理创新在纵向上需要同台湾一样借助于自上而下的力量对自下而上的话语进行扶持和推动，在制度变迁路径上需要结合强制性（自上而下）和诱致性（自下而上）的双重设计。而在横向上则需要借助于一种创新性话语的整合机制，这种机制必须不同于已有的一套行政话语体系的表达，要能够最大程度地结合来自不同立场和观念的各行动主体的需求，激发他们参与的内在动力。

话语的重要性最近被新制度主义的政治学理论所捕捉，成为话语制度学的核心概念。话语不仅仅是改变统治斗争或系统的东西，它还是这样的——斗争因为它、借助于它而存在，话语就是要被夺去的权力[15]。话语在社会变化中的越来越突出的地位与对控制话语的关注是相吻合的：即在话语实践中造就出各种变化，使之成为有关社会变化和文化变化的设计过程的组成部分。话语制度主义不把制度界定为过于静态且遵循外部规则的激励结构、路径依赖或文化框架，而是将其理解为内在于能动者的结构与构造物。话语制度主义通过关注谁在何时何地对谁说了什么，不仅呈现加入话语场中各权力主体互动的关系格局，也分析与政策企业家的决策偏好相关的制度延续和变迁的条件和机制。通过解释行动者的真实偏好、策略及规范取向，话语制度主义不仅关注观念的实质内容，而且重视制度语境下话语的交互过程，因而在深入考察制度变迁的动力机制方面极富潜力[16]。

图1 本研究思路图

社区营造首先是一种社区治理的理念、路径，因其包容性和可持续性逐渐成为一种统合性话语，在许多亚洲国家和地区发展成为一项引人瞩目的城市更新与社区改造运动[17]。社区营造与我国大陆地区官方的社区自治话语存在理念、目标的一致性，与大陆已有的个别分散的社区自治实践存在精神和手法上的某种契合。除了语词的新以及人们所习惯的逐新心理外，社区营造之所以能够迅速影响大陆，在于其回应了大陆地区自90年代以来社会治理和社区建设行动的痛点。社区营造致力于以生活文化为中心的人的改变和人与环境的关系协调，构建一种自下而上、多主体合作的社区治理的行动和话语体系，实现社区整体可持续发展。作为一种外部资源和话语汲取后结合自身需求产生的社区治理的新形态、新话语和新运动，社区营造以文化先行的方略展现出低风险、低门槛以及收益综合持久的姿态。

十八大以来我国关于创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化的政策话语成为新一轮社区运动自上而下的推手和背后的诱因，地方政府结合自身逻辑选择性进行社会创新的行动催生了各地方层面一系列的社区治理创新政策和制度安排。社区营造话语正好提供了自下而上的社会精英以及成长起来的第三部门改革社会的话语冲动和行动决口，通过培力于社区将居民需求打造成项目，以政府购买服务或公益创投的方式进行调动和满足，既提高了居民参与的积极性，也为这一平台上多重主体间的话语互动提供契机和进一步耦合的可能（图1）。

本研究通过长期跟踪社区营造收集了大量的访谈资料和二手文献，包括参加各种社区营造的论坛、会议与社造专家直接交流，参加社区营造的各种工作坊和培训，通过线上线下方式跟政府人员、社区书记、社会组织负责人和社工建立联系，共直接接触社造相关人员上百人，最终深度访谈35人，形成访谈记录几十万字，访谈时间近百小时。本研究也综合了大量社区营造微信公众平台的报道、媒体报道以及包括社区报等社会组织进行社会治理的大量出版物。

三、想象的社区和治理的行动：改革开放以来创新社区治理的制度环境

社区运动在80年代中期的出现，其初始的动机是通过动员的方式，自上而下地促进城市基层组织体制的改革[18]。在此之前，我国城市基层组织实行的是单位—街居制，此后大致经历了以产业化、组织化、行政化为特征的社区服务阶段、以城市管理权下放和整合的行政化改革的社区建设阶段，十八大以来的社区营造可以视为这个基础上的第三个阶段。第一个阶段主要面对的是单位制解体后社会成员无法被满足的福利需求，但其结果是调动了街道和社区人员对于“三产”的热情，引出了对街道和居委会“政企不分”，社区服务商业化的质疑。1991年，民政部首次提出“社区建设”的概念，并在全国范围内进行试点推广，标志着社区运动进入到第二个阶段。社区建设被认为是“较社区服务更为全面、完善和系统的工作内容”，可以具体“发挥和完善基层政权组织职能”，是“政治体制改革的需要”[19]。社区开始凸显作为社会管理单位的功能。2000年，由中办和国办联合下发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中，社区被定义成“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，突出地域性和共同体的社区双重内涵，但主要以社区居委会的管辖范围为地域界限。这一时期先后产生的上海模式（1995 年）、沈阳模式（1999 年）、江汉模式（2000年）、百步亭模式（2002年）等被认为分别代表了我国城市社区中行政主导型、混合型、居民自治型以及企业主导型的社区治理模式[20]。2005年以来，部分地区开始试点“两委一站”、社区党建、居委会直选、“三社联动”、“一核多元”、网格化、智慧社区等，近年则发展出党群中心模式。

社区建设的目的主要是为了配合经济改革对社区组织社区功能进行扩充和强化，建构与市场经济改革的经济基础相吻合的基层社会生活，因此一直围绕建立组织体系、加强基础设施建设、构建社区服务体系框架等工作是带有一定政治色彩的实践活动。20世纪末，随着住房、医疗、教育以及国企等领域市场化改革推进，单位制愈加衰落，从农村流动到城市的人口规模日趋庞大，社区愈发显示出在社会管理和社会福利体系中的重要作用。但无论是社区服务还是社区建设，都忽视了以居民生活为核心的原则,政府对社区居民生活干预过多,对社区资源控制过严导致社区严重的行政化[21]。

十八大的召开标志着改革开放以来的中国社区运动进入到强化居民参与和社区认同、建立社会力量参与社区建设长效机制的创新发展新阶段。十八大报告提出加强和创新社会管理，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，此后三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的深化改革的目标和方向，社会治理第一次代替社会管理进入国家政策话语。2016年3月，根据中共中央建议编制的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《纲要》）进一步丰富了社会治理的内涵，明确了今后加强和创新社会治理的总体目标是加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局。《纲要》对增强社区服务功能、发挥社会组织作用、增强社会自我调节功能、完善公众参与机制等社会治理的重点环节提出了要求。

加强和创新社会治理的顶层设计在地方政府的文件和规划中很快获得回应。地方政府首先和直接面对基层社会治理中的矛盾和冲突，对风险的有效管控和创新的政绩驱动符合地方部门应对中央政府的底线思维和增长思维。而社区几乎是目前地方政府实施基层治理和社会动员的唯一有效行动单位。2014年2月，上海市委市政府启动“创新社会治理，加强基层建设”头号课题，最终结果形成“1+6”文件。其最大的创新点和突破是明确取消街道招商引资的经济职能，将其工作重心转向公共服务和社会治理。改革后的街道统一以“6+2”模式设置党政机构，新成立的社区自治办公室职能定位于指导社区自治和动员社区参与。

2016以来，借助社区营造全国性的话语传播和上海城市更新等的政策需求，一些部门（如2016年新成立的上海公共空间促进中心）、高校学者和社会组织加入到社区营造的讨论和推行之中，个别区甚至全区推行社区营造。尽管如此，社区营造在我国大陆地区的官方定义却产生于另一个都市。2016年，成都市民政局发布《成都市民政局关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》（成民发[2016]33号），将社区营造定义为“通过政府引导、社会力量参与、居民自发带动社区自组织、自治理、自发展，推动居民持续以集体行动协商处理共同生活议题，促进社区成员间建立紧密社会联系和相互信任，努力构建社区幸福生活共同体，在人人参与、人人尽力、人人享有中推动社区全面协调发展”。成都市文件赋予社区营造针对原有治理方式失灵的治疗功能。毋庸讳言，这是我国社区营造推进历程中的重要事件，标志着社区营造获得官方话语的某种突破性承认。2016-2017年，成都市共投入2000万社区营造专项资金，配合成都已经进行了8年之久的成都市公共服务和社会管理专项资金制度，在全市范围大力推行社区营造和社区治理创新。

四、社区营造：一种社区治理的新实践

社区营造是指居住在同一地理范围内的居民，持续以集体的行动来处理其共同面对的社区生活议题，解决问题同时也创造共同的生活福祉，逐渐地居民彼此之间以及居民与生活环境之间建立起紧密的社会联系，此一过程即为社区营造。自20世纪90年代起社区营造在许多亚洲国家和地区发展成为一项引人瞩目的城市更新与社区改造运动，其中又以日本开展得最为持久。依据日本千叶大学宫崎清教授的看法，社区营造的产生，是由于社区崩坏而积极探求解决社区问题的良方，以期创造更好的生活环境[22]。1993年12月，当时台湾地区文建会（2012年改为“文化部”）主委申学庸向台湾地区立法机构提出施政报告时提出“社区总体营造”一词,以“建立社区文化、凝聚社区共识、建构社区生命共同体的概念,来作为一类文化行政的新思维与政策”[23]。

我国台湾地区社区营造自1994年推动起至今逾二十年，其间经历了实验（1994-2001）、推广（2002-2007）、转型 （2008-2015）以及创新发展（2016-现在）阶段。从最初局限于单个文化部扩展为多部门参与，激起地方政府对社区的重视，开启县市政府各局处间以社区营造为焦点的对话与合作，其影响正走向全球[24]。除去台湾地区选举政治的影响因素，台湾社造与90年代大陆地区推行的社区建设拥有大致相同的社会、历史和文化背景。80年代以来台湾和大陆先后经历了社会和政治领域改革，并且都经历着快速现代化带来的乡村的溃败和都市人情感关系的疏离。相较大陆地区社区建设，台湾社区营造话语的特点在于：1.强调自下而上的社区居民参与以及在此基础上社区认同感和归属感的构建，培育社区社会资本，打造深具魅力的地域文化价值。2.通过围绕特定文化生活议题政府、市场和社会的互动,赋力社区和社区居民以集体行动的方式解决共同生活议题，形成以居民自治理为核心的多主体合作机制。3.社区营造的终极目标和行动路径都在于寻求人的改变以及人和生活环境之间的关系改变，真正“以文化人”，突出社区自治理中公民品格的锻造。

十八大以后政策环境的变化极大促发了社区营造在大陆地区的传播，一时成为热潮。社区需求巨大，催生基层政府官员、居委、社工以及社区社会组织加入到社造理念和实践的传播中，线上线下交流活跃。高校专家学者、社会组织以及企业在这轮社区创新行动中成为引领者和身体力行的实践者。结合已有的社区实践，大陆目前的社区营造至少已形成由不同主体方推动的五种模式，分别为政府、学者、社会组织、企业推动型以及社区自我内生型（表1），并各自存有优缺点。政府推动的社区营造往往具有政策和资源的集中优势，视具体路径不同有的存在一定的社会被动问题。社会组织推动型创新性最强，社区活跃度明显，但资源受限，依赖于外部人事环境，需引入一定的造血机制。市场主导模式的资源配置能力强，发展潜力大，但可能存在市场失灵的问题。学者推动型具备人才和理念优势，但在后续陪伴和撤出机制上有困难，需要探索社区自治的持续内在动力；社区内生型依赖于社区居民个体或居委会书记的自发性，具有很大的偶然性[25]。

表1 大陆地区社区营造模式（依发起方为分类）

社区营造从社区资源和需求调查入手，以优势视角发掘和转化在地资源，发掘社区能人，进行社区自组织建设，进而改造社区议事规程，达致社区人与关系改变。实践中社区营造往往一居（村）一品，因此理念和方法各异，极大体现社会创新的价值。依此大致分为四类：（1）公共空间营造结合在地组织扶持；（2）社区参与技术；（3）文化倡导与复兴类；（4）其他类型（表2）。上述分类只代表社区营造所主要使用的手法。事实上，社区营造在实践中正表现出越来越多的兼容性和整体性。

表2 大陆地区社区营造模式（依理念和方法分类）

社区营造迄今已在上海、广州、厦门、杭州、南京等开放型大都市、西部城市成都以及云南、山西等乡村呈快速推进之势，尤以成都发展为最快。由于综合了硬件与软件的综合改造，经由一些地方性文化议题的确立和传播，而将目标指向人的改变以及人与环境的和谐共处，因而与90年代以来城市更新运动相比有很大不同（表3），具有制度创新以及文化启蒙的内涵。人们很容易看到社区营造与20世纪30年代梁漱溟等领导的乡村建设运动之间的精神关联，事实上，一些地方的社区营造正是以“新……运动”的方式来命名。与此同时，社区营造也承继了80年代以来传统文化复兴的某种历史动能。综之，社区营造从本土与外部、政府和民间，以及历史与当下双向汲取了话语动力，其快速传播的背后是一百多年中国社会从逆境中发展的历史传统尤其是改革开放以来快速经济发展所提供的经验、教训。社区营造因之具备了某种新启蒙运动的历史内涵，其意义超过社区治理的工具性领域。

表3 社区营造与城市更新话语比较

五、耦合型制度变迁：多重逻辑下的我国社区治理创新

对于大型制度变迁而言，强制性和诱致性的路径分析常常无法有更大的解释力。不同制度逻辑间的复杂互动是这些变迁的基本特征，因此需要在多重制度逻辑的相互关系中认识它们的各自角色,在行动者群体间互动中解读制度逻辑的作用,关注制度变迁的内生性过程[26]。社区营造作为改革开放以来我国社区治理创新的一个新阶段，其实质是由自身需求加上外部资源汲取后产生的社区治理的一种新形态、新话语和新运动。发生在这个过程中的相关主体方有政府 （包括中央和地方两个不同逻辑的政府行为主体）、社会组织、企业、精英（主要是改革派官员、学者、社造专家、部分社会组织的领导人等）、社区居民等，他们按自身逻辑行动，却在社区营造的话语动员下形成合力，造成社区营造话语的快速传播和行动扩散，因此需要分析各主体方逻辑、话语自身的逻辑以及它们耦合的机制和条件（图2）。

图2 社区营造话语耦合机制

基于问题倒逼的改革意识和“一切经由试验”的策略原则一直是政府面对复杂的深层次改革的中央机制[27]。目前我国城乡社区治理仍然存在社区自治和服务功能不强、基层群众自治活动的内容和载体相对单一、社区治理参与机制不健全等瓶颈问题。2005年6月，中央批准浦东新区成为全国首个综合配套改革试验区；2007年6月，成都和重庆一起成为全国城乡统筹综合配套改革试验区。试验区的设立基于中央政府为解决权威体制下的创新乏力问题，通常由地方政府向中央提出，中央政府批准设立，赋予地方政府先行先试的改革权。试验区为打破制约地方发展的现行体制机制的束缚，探索体制外的资源进入提供政策庇护，因此为地方创新注入极大动力。这正是上海和成都的各项改革展开的重要的体制背景。

现有的央地格局下，地方政府 （特别是领导人）结合自身需求的选择性创新行为直接形塑社区治理改革的深度、成效和特征。成都市文件规定成都市社区营造的基本原则是居民主体、共同参与、过程导向、自下而上、权责对等，主要任务包括激发和转化自组织、培育社区自组织领导人、开展公共素养公民意识教育等9项。作为更大的社会实验的一部分，同时基于饱经灾患的西南大都市的背景，成都在初始制度设计上便结合“还权、赋能、归位”的社会改革目标，通过“培力”于社区，提高社区公民意识来应对社区建设中公共参与缺乏这一历史性难题，社区治理创新取得很大成绩。社会组织发展迅速，社区的治理能力得到很大提升，社区活力被激发，不仅成为国内社区频频参访和学习的对象，一些社区还走出国外成为对外交往中的中国社区名片。相比而言，上海在放手和发动社会组织方面反而略显迟缓。

在学界和民间，随城市化进程而来的农村社区的衰落、城市社区共同体意识的淡薄以及人与人、与环境之间的陌生化已逐渐发展为一种共识，并通过微博、微信公众号等大众信息平台不断放大其传播效应。在此背景下，致力于以人为目标的参与式整合发展，重塑乡村主体性文化价值的社区营造话语很难不获得它的相对优越性。从创新扩散的角度，社区营造以优势视角切入，寻找改变社区的支点，进而影响社区环境和人，其效果具备可观察性；社区营造原则简单、流程清晰，有极强的可复制性和可操作性，初期易学易进入，后期的持续性及对社区需求的把握上则需要很多努力，符合创新扩散在复杂性方面先易后难的条件；社区营造的理念和方法自成一体，但具备很强的兼容性，可以与原有治理话语并存。

社区营造以其理念之新和现实的可操作性、效果的易见性，凸显话语的整合能力和对社区的动员能力。但只有到十八大召开之后的2013年，社区营造才得以结合本土的社区需求和已有实践而传播迅速。一些社区此前的自发行动——如南京翠竹园互助会——在社区营造的名义下获得定名，加速了其在国内的传播效应。获得制度许可后的社区营造，其传播路径表现为多点传播，效应发挥迅速。社会精英在其中的作用关键。跟台湾地区类似，社区营造的第一创新群体是建筑规划师和大学老师。精英们不仅在线上线下热切讨论、传播社区营造，更通过亲身实践推动社区营造。台湾的社造专家在其中起到重要作用。社会组织在这轮发展机遇中反应迅速，以社区治理（营造/促进/指导）中心为名的社会组织纷纷注册成立。2011年以来，成都市社会组织快速增长，目前达11000家，每万人社会组织数达7.7家。其中从事社区营造支持的在100家以上[28]。经过营造催生的社区社会组织以及社区自组织之多无法计数。

社区营造的快速传播背后无疑是社会成长的重要逻辑。改革开放以来，持续的经济和社会改革使社会总体上获得了一定发育，表征为社会创新领域特别是社区建设以及公益领域中话语共识度提高，资源集聚的能力增强，社会组织的能力成长显著。通过参与政府购买服务以及公益创投等方式，社会组织深度介入到为民众提供公共服务的政府改革、社会转型等进程。围绕社区营造出现的政府、企业、社会组织包括精英和居民的协同与合作是此轮社区运动的重要特征，也是社区营造快速推动的重要条件。与此同时，社区营造也为政策企业家、社会组织负责人、社造专家、研究者、社区书记以及居民跨越公私、团体和个人以及认知与行动的多维度多层次协同提供了横向的交往机制，为进一步的行动整合提供了话语支持。当下，一个包括以上多主体参与的社造共同体正借助于微博微信等新媒体手段在线上线下形成，撬动更多的社会资源进入，持续唤醒居民参与到国家治理。从成都的经验看，一个由政府授权、社会组织发育以及创新话语传播的结合横向和纵向的社区治理长效机制基本形成，未来将为社会管理创新的纵向整合和横向协调两个综合机制持续贡献力量。

六、结论：社区营造与国家主导的社区治理创新

制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。社区营造共同体的出现不仅有赖于制度环境从上而下的推进，本身也作为社会力量成长的标识，标志着一向由国家主导的社区治理创新机制可能获得的突破。本文的政策启示在于：

（1）在政府掌握着大部分资源的前提下，通过制度性授权和一定的行政性分权增加居民对于社区事务的决定权和主导权是社区治理创新的主要路径。（2）在居民的自治意识还未充分发育前提下，政府主导的社区治理创新必须首先信任和放手社会组织进入社区，培力社区居民成为社区权利博弈的主体方。社会组织的加入客观上将倒逼社区自治组织提高自治意识和自治能力，更好地为社区居民提供服务和进行社区自治。（3）组织变迁从根本上必须以意识的转变为前提。社区营造快速推进的背后是基于共识的线上线下传播机制，其中面向各群体的培训和学习机制作用重大。各级政府应该加强社区治理创新的培训力度，结合线上和线下，加速将理念转化成创新群体的行动偏好，促成制度性共识的出现。

经历市场主义的社区服务产业化发展、权威主义的城市管理体制改革与基层政权重建之后，改革开放以来的中国社区政策现已进入到以民生、幸福为导向的公共服务社区化时期[29]。社区建设已成为低成本、高效益的治理源泉，以抵消全球化、工业化、市场化、城市化所带来的文化衰落、社会崩溃、政治断裂问题。创新社区治理，最重要的是突破长期以来制约社区治理创新的制度和意识瓶颈，引入更多社会资源，激发社会的创新活力，培育社会创新的土壤。社区营造的发生正应该从这样的道路上理解。

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