从“购买”到“共治”：政府向社会组织购买居家养老服务模式创新研究 *——基于老龄社会治理的视角

陈 静，赵新光

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071002)

一、老龄社会治理路径：政府向社会组织购买居家养老服务

人口老龄化问题在世界各国以不同的速度和规模蔓延，2015年根据国际助老会发布的《2015全球老龄事业观察指数》指出，全球60岁及以上人口约9.01亿，占世界人口总数的12.3%，预计到2030年这一指数将达到16.5%。另外，在全球范围内，60岁以上的人口数已经超过5岁以下儿童数，预计到2050年，将会超过15岁以下儿童人口数[1]。我国的人口老龄化与世界其他国家以及全球平均水平相比较，问题更为严重，根据民政部《2016年社会服务发展统计公报》的数据显示，2016年我国65岁及以上老年人口为15003万人，占全国总人口的10.8%，60岁及以上老年人口为23086万人，占全国总人口的比例为16.7%，远远高于世界平均水平[2]。我国人口老龄化的根源主要由两方面组成：一方面，我国人口总体基数大，随着社会发展和科技进步，人们生活水平的提高和医疗条件的改善，在出生人口数量不变的基础上，减少了未达到60岁死亡的概率，延长了人口平均寿命，尤其是60岁以上老年人的寿命，如表1所示：

表1 我国人口平均寿命(国家统计局数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

另一方面，老年人口占全国人口总数的比重变大，人口年龄分布结构的变化，主要是由严格的计划生育政策和人们对待生活态度的转变导致，我国20世纪执行计划生育政策导致现在出现“一二四”家庭结构，同时伴随着生活环境的改变，人们生育子女的数量在普遍下降，如表2。

表2 我国人口出生率(国家统计局数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

老龄社会治理是指以法律为基础，政府、市场和社会组织等多元主体，通过对话、竞争、妥协、合作和集体行动一系列程序，公共参与老龄社会事务管理，以期达到共同利益的最终目标。社会治理不意味着政府的退出或管理力度的弱化，而是提高政府的工作效率，实现“小政府，大社会”的共同治理局面。政府部门以财政支出的方式，向有能力提供居家养老服务的机构或企业，购买社会老年人需要的生活照料、康复护理和精神慰藉等服务，以满足社会养老需求。政府依然是居家养老服务的提供者，但已不再是服务的直接生产者，改为市场中有资历的社会组织提供。减少了政府部门的职能，但并不弱化其功能。

20世纪末，政府向社会组织购买养老服务的理念和制度被引入中国。2001年，开始由民政部组织并在全国各地实施社区老年福利服务，各地区结合自身养老服务发展实际情况，开始在养老服务工作中探索实施政府购买制度。地方性的政府向社会组织购买养老服务取得了一定的成效，为全国性的政府向社会组织购买养老服务模式的推进提供了理论和实践基础。

推行政府向社会组织购买养老服务的地区以上海、北京、浙江和广东等地区为主，国内较早对政府向社会组织购买养老服务模式进行探索的是上海市，1999年，上海浦东新区就开始探索政府购买的新型公共服务提供模式[3]。2001年，上海市普陀区以区、街道两级民政部门为主体，组织成立了专门承接政府购买养老服务职能的民办非企业单位，推进政府向社会组织购买养老服务。2003年，鼓楼区政府通过向有能力承担养老服务的民营养老院以委托和服务机构补贴购买的方式，将养老服务委托给了民办非企业组织。建立了较为科学的评估机制，由社区居委会监督，社区老年人协会督导和第三方社会评估机构组成[4]。2003年，宁波海曙区在政府大力支持下成立星光敬老协会，专门承接居家养老服务项目，以此开展政府向社会组织购买居家养老服务[3]。2007年，苏州市沧浪区首次提出虚拟养老院，以虚拟养老院为依托，组织实施政府购买居家养老服务。2009年，兰州城关区也在居家养老的基础上，探索满足老年人多元化养老需求的政府购买养老服务模式[5]。2010年，杭州市江干区政府以公开竞标的方式，开展各类政府向社会组织购买养老服务项目，江干区政府出台配套服务标准和评估办法，制定考核机制，依托社会组织对服务质量进行监督[4]。2010年，浙江省绍兴诸暨市民政局正式委托中康吉服务有限公司，对暨阳街道15个社区开展了“政府资助补贴、公司运作管理、连锁经营服务”式的社会化居家养老服务[6]。2013年，合肥市政府购买居家养老服务正式启动，以“政府出资，社会承接和市场运作”的方式，实现养老服务的社会需求[7]。

通过近几年国内地方政府向社会组织购买养老服的不断发展，政府向社会组织购买养老服务模式也在不断的完善。在养老服务的供给上，由开始的政府统包统揽服务向政府购买服务转型，由实施政府转向服务政府。在养老服务生产组织上，从开始向准社会组织的非竞争购买，其后经历了向社会组织的非竞争购买、向市场组织的非竞争购买，发展到现阶段的向各类组织的竞争性购买。服务主体也由开始的依靠政府成立的准社会组织、独立于政府存在的社会组织、具有一定营利性质的市场组织，到各类相关的社会服务机构。购买程序由开始的政府成立承接单位购买，经历向特定服务机构购买、根据政府偏好选择承接机构，到现阶段公开竞标承接机构。总体来看，国内政府向社会组织购买养老服务在结合市场经济发展的背景下，运用市场经济体制的优势，引入良性竞争机制，将养老服务推向市场化和社会化。

二、国内外政府向社会组织购买居家养老模式研究分析

在人口年龄结构趋于老龄化的背景下，家庭养老基础弱化和人们养老意识淡化，给社会老年人养老工作增加了一定的难度，各国社会养老事业都面临着巨大的挑战。居家养老服务是我国社会化养老服务体系的核心支撑,政府向社会组织购买居家养老服务随之产生，它是指政府部门为了履行服务的社会职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现政府财政效力的最大化的行为[8]。政府购买居家养老服务概念提出后，在一定区域范围内进行了试点，取得很好的效果，大量学者对其模式进行了研究。总结学者对政府向社会组织购买居家养老服务的研究主要集中在三个方面：一是政府向社会组织购买居家养老服务模式对比分析。例如张国平结合南京鼓楼区、宁波海曙区和苏州沧浪区的三种不同模式政府向社会组织购买居家养老服务进行对比研究；李长远将我国现有的政府向社会组织购买居家养老服务试点归纳为三种模式：依附性非竞争(形式性)购买模式、独立性非竞争(委托性)购买模式和独立性竞争(契约化)购买模式，对比三种模式并总结各自利弊；胡宏伟等人直接对比国内外政府向社会组织购买居家养老服务模式，对当前国内试点模式提出借鉴意见。二是对政府向社会组织购买居家养老服务模式参与主体要素分析。例如张旭升、张孝廷以服务投递者参与政府向社会组织购买居家养老服务的动机为研发点，提出政策建议；胡春燕、李蕙娟以政府向社会组织购买居家养老服务参与主体问责关系为出发点，指导模式的构建；刘红芹、刘强则是主要研究政府在该模式中的角色担当，如何进行制度安排规范各主体间的责任关系。三是关于政府向社会组织购买居家养老服务质量评估分析。例如钱海燕、沈飞、吉鹏、李放分别选用DEA模型评价地方政府购买服务的财政支出效率和服务绩效；包国宪则以政府向社会组织购买居家养老服务的效率和消费者满意度为出发点，构建了绩效评估模式；黄佳豪引入第三评价机构，通过第三方独立机构对整个购买服务过程独立、客观评估，对各参与主体提出建议。

(一)国外政府向社会组织购买居家养老服务模式研究分析

国外政府向社会组织购买居家养老服务发展较早，可以追溯到20世纪50年代，比较有代表的性的当属英国、美国和日本三个国家，具体信息参见表3。

表3 国外政府向社会组织购买居家养老服务模式对比

国外政府向社会组织购买养老服务发展要早过国内，可以追溯到20世纪50年代末期，比较有代表的性的当属英国、美国和日本三个国家。

英国是最早提出居家养老服务的国家，20世纪50年代末期，实施国家福利型居家养老服务模式，1989年英国政府以社会福利白皮书的形式，提出由社区代理机构为老年人在家中提供服务，称之为老年人社区照顾。该模式主要由政府和非政府组织组成，地方政府拨付服务款项，非政府组织提供居家养老服务，以此实现老年人的居家养老。英国的居家养老服务是一种国家福利的形式开展实施的。

日本的政府购买居家养老服务借助于保险的一种模式，地方政府公立的服务机构、非营利性服务组织和营利性服务组织共同参与其中，由政府支付所有项目经费，社会服务组织通过排出访问护理员的形式，为老年人提供居家养老服务。日本政府向社会组织购买居家养老服务侧重于老年人的护理和预防护理，建立综合型护理预防责任体系。

美国的养老服务模式与其自身的政治体制有很大的关联，实行多元参与型居家养老模式，养老服务机构包括政府公立服务机构、非营利性以及营利性服务机构，项目经费由政府和慈善机构共同负责。根据老年人的自身情况，选择提供对应的居家养老服务形式。

国外政府向社会组织购买居家养老服务模式发展比较成熟，在购买过程中形成良性竞争机制，服务供给可以满足老年人的共性与个性需求，配套有合适的服务质量评估体系。根据国家的经济发展状况，政府财政有能力满足本国老年人养老项目的经费支出，政府投入力度较大，各方面的制度、政策规定较为完善。

(二)国内政府向社会组织购买居家养老服务模式研究分析

国内政府向社会组织购买居家养老服务成功试点较多，例如波海曙区、南京鼓楼区、苏州沧浪区、上海普陀区、上海浦东区、杭州市江干区、合肥市等地区，结合自身地域和生活环境特点，开展政府向社会组织购买居家养老服务各具特色，在全国推广方面没有统一模式。当前，综合多数学者对国内政府向社会组织购买居家养老服务的研究分析，总体模式可以分为三种类型，分别为形式型、委托型和契约型。

1.形式型政府向社会组织购买居家养老服务模式

形式型政府向社会组织购买居家养老服务模式，又称为依附性非竞争政府向社会组织购买居家养老服务模式。由政府、社会组织和社区组成。分别承担政府居家养老服务购买者、生产者和消费者。该模式的特点是社会组织作为生产者，其存在是由政府为了购买居家养老服务项目专门组建的，在人员管理、资金投入和生产项目上，依附于政府部门的政策。政府部门既是购买者又肩负产品设计和管理责任，政府与社会组织间实际为雇佣关系，在服务生产销售过程中，不存在任何的自由竞争，该模式在现实实践中占大多数。

形式型政府向社会组织购买居家养老服务模式，实质上是将社会问题内部化，购买过程形式化。由于政府充当了购买者、生产组织者以及部分监督者的角色，整个过程中缺少自由竞争机制，购买过程趋于形式化。社会组织内部化，与政府购买居家养老服务的初衷相违背，没有形成“小政府，大社会”的公共治理格局，变向增加了政府管理和实施业务。此模式的政府向社会组织购买居家养老服务结形式各主题具体参与结构。

2.委托型政府向社会组织购买居家养老服务模式

委托型政府向社会组织购买居家养老服务模式，也称为独立性非竞争政府向社会组织购买居家养老服务模式，由政府、社会组织、民办养老机构和社区组成。其特点在于承接提供居家养老服务的社会组织先于政府购买服务前存在，在意义上并不是为了满足政府购买服务而专门成立，在人员管理和经营上有其自身的独立性；在提供服务社会组织选择流程上，采取的是非竞争而非公开的竞标，完全根据政府所掌握的社会组织提供服务能力的信息，结合政府自身偏好为选择意向。

委托型服务模式在一定程度实现了政府向社会组织购买居家养老服务的雏形，参与的各主体之间有其自身的独立性。此模式的政府向社会组织购买居家养老服务结形式各主体具体参与结构。形式型与委托型政府购买居家养老服务两种模式，都具有将社会组织内部化、形式化特点，不是真正意义上的多元社会主体共同参与，违背了政府购买服务的内涵与原则。对于引入市场竞争机制，形成了一种规避，偏离了政府购买居家养老服务要引入竞争的意愿。这种没有引起社会组织高度参与和引入市场竞争机制的政府购买居家养老服务，与实现“小政府、大社会”的社会治理意向相违背。

3.契约型政府向社会组织购买居家养老服务模式

契约型政府向社会组织购买居家养老服务模式，是一种独立性竞争购买模式，由政府、社会组织、商业企业和社区组成。该模式主要引入了独立的商业企业作为市场参与的主体，政府部门通过公开竞标的方式，对有意向和能力的商业企业实行集体招投标，择优选择。在契约型政府向社会购买居家养老服务模式中，各主体具体参与结构。

4.我国政府向社会组织购买居家养老服务的模式对比

在我国政府向社会组织购买居家养老服务实践中，契约型政府向社会组织购买居家养老服务模式只有个别案例，大量存在的是前述两种模式，具体信息对比分析见表4。

表4 国内政府向社会组织购买居家养老服务模式对比分析

(三)国外政府购买居家养老服务经验借鉴

1.契约型政府向社会组织购买居家养老服务模式是发展趋势

契约型政府向社会组织购买居家养老服务模式中，政府的角色发生了重大变化，由以前负责具体实施工作的“划桨人”转变为负责出台有关标准和评估办法的“掌舵人”。承接服务的社会组织自身变的更加独立，同时在参与条件上相应的放宽了政策，使得大量商业企业参与其中。在承接服务结构的选择上引进了市场自由竞争机制，优胜劣汰，有效的资源配置和服务质量自我提升动力被合理的运用其中。

政府角色向“简政放权”转变，符合社会管理的发展规律，大量的商业企业进入居家养老服务行业，充分发挥其自身专业特点，为政府购买服务提供多种选择的同时，市场竞争机制引入使服务质量提升的外部动力内部化。政府减少了具体实施工作量，将更多的精力放在了政策出台、标准制定、程序规范以及评估方案的改革上。实现政府“掌舵”社会的发展方向，“划桨者”间产生良性竞争，是广大老年人得到优质养老服务的美好景象。

2.加强非营利性组织的角色定位，确定服务范围

在政府购买居家养老服务模式中，应对于非营利组织的功能性给予高度重视。比如社区组织在政府购买居家养老服务模式中的辅助性功能是第三方组织的重要性的体现。社区组织并不隶属政府部门，而是连接养家服务消费者与政府组织之间的枢纽。在实际社会服务过程中，此类社会组织，既可以是消费者对于服务质量的信息反馈的收集渠道，又可以协助政府组织相关政策的落实实施。

3.合理应用第三方评估体系

国外从事居家养老服务的社会组织结构比较完善，组织结构层次清晰，内部职能分工明确，其审计、监督制度较为完善，能够独立承担第三方评估体系的重责。而我国政府购买居家养老服务起步较晚，无论是承担生产的第三方组织还是承担监督的第三方组织，受到政府部门的制约较强。尚不能完全发挥组织的职能。因此，建立完善的且不受政府职能制约的第三方评估体系至关重要。

三、政府向社会组织购买居家养老服务机制困境与成因

在我国的政府购买社会组织居家养老服务的过程中，虽然取得了一定的成效，但依然存在很多问题，这里主要从参与购买活动的主体进行分析，依次包括服务购买者(政府)、服务提供者(社会组织)、服务消费者(老年人)。

(一)服务购买者

1.政府资金投入不足，购买力低

在我国政府向社会组织购买居家养老服务过程中，政府依然扮演多重角色，涉及政策的制定、作为服务的购买者、参与服务的提供以及服务质量的评估等。结合各地方实践发展来看，政府在资金投入方面，存在投入不足、购买力低等问题。例如截止2012年，宁波市海曙区政府购买居家养老服务的受惠只有600-8000位，占海曙区老年人口总数的1%。受惠老年人较少，严重制约政策的作用发挥[3],资金缺乏是我国社会组织参与居家养老的较大障碍[9]

2.政府向社会组织购买养老服务过程缺乏制度化

政府向社会组织购买居家养老服务过程没有统一政策规定和执行标准，从2006年起，我国有关政府购买居家养老服务的相关文件：行政法规有3部，分别为《关于加快发展养老服务业务意见的通知》、《关于加强和改进社区服务工作的意见》和《关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》，都是由国务院颁布；部门规定4部，分别为《关于加快发展养老服务业务意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《民政部关于印发2011年民政工作要点的通知》和《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，由民政部牵头，其他部委参与颁布；地方规范性文件7部，分别由浙江省、大连市、深圳市、宁波市、天津市、南京市和上海市人民政府或民政部门发布。这些文件对于我国政府购买社会组织养老服务提供了一定政策指导，但对整个购买服务过程，包括承接机构资质、服务项目、服务质量考评等方面，没有统一标准规定。尤其在资金投入方面，各地方只能根据自身的财政精力，规划相应的扶植力度，造成管理、投入、承接机构的选用、考评无制度依据可寻。影响我国政府向社会组织购买居家养老服务的全面推广和深入发展，同时对于各地方政府向社会组织购买居家养老服务工作实施成果缺乏统一评价标准，对比绩效无据可寻，法律规定的缺失还影响各主体间的职责关系不明确。

(二)服务提供者：社会组织

可以提供养老服务的社会组织包括依附于政府存在的准社会组织、具有独立法人资格的民间组织(民办非营利性养老机构、社区服务组织、各种老年人协会)、营利性市场组织与非营利性组织的混合组织(服务中介、劳务公司)、公益性组织等等。另外农村养老服务组织有老年人社会福利院、养老院(老人院、敬老院)、托老院、老年公寓、护养院(护老院)、老年人服务中心等。这些养老服务组织根据指标的不同，可以划分为不同的类别。例如按是否营利可以分为营利性社会组织、半营利性社会组织和非营利性社会组织；按投资主体和运营方式可划分为公办公营社会组织、公办民营社会组织、民办公助社会组织和民办民营社会组织；根据组织登记机关性质的不同，可划分为养老服务企业、民办非企业养老服务组织和事业编养老服务组织；根据服务方式和服务场地性质可划分为机构养老服务组织、社区养老服务组织和居家养老服务组织如表5，社区养老服务组织和居家养老服务组织是机构养老服务组织的延伸和拓展。

表5 养老服务组织根据服务方式和服务场地性质分类

1.社会组织参与养老社会服务的市场竞争机制不完善

我国政府向社会组织购买居家养老服务开启时间较短，市场上能够承接该项职责的非营利组织发展较不成熟，市场竞争机制还不完善，彼此之间不能形成有效的良性竞争。社会组织发展较为缓慢，加之数量少、认可度低、法律不完善、资金匮乏等问题，使得其难以有效承接政府职责的转移[10]。

我国社会组织参与养老服务供给的市场竞争机制不完善。首先，我国政府向社会组织购买居家养老服务开始较晚，在此之前以家庭养老为主和社区养老辅助，人们思想认知上并不认同社会养老，在需求上对于提供养老服务非营利组织的有缺位。其次，社会养老一直是由政府部门负责，并担任“掌舵”与“划桨”的双重角色，非营利组织并没有太多的存在市场。再次，相关专业技术人员缺乏，根据现有的非营利组织服务管理不难发现，提供服务的人员多为下岗工人、附近居民，年龄多在45岁以上的中年人，他们没有专业护理知识和技能，接受培训时间短，在职业技能方面阻碍了非营利组织的发展。

2.政府向社会组织购买居家养老服务存在形式主义

政府向社会组织购买居家养老服务多为形式化，多数以非营利组织内部化的形式出现，这种内部化解决方式，将市场自由竞争机制的作用削减。政府没有实现“简政放权”的治理目的，同时缺乏市场的良性竞争，不能达到提升服务质量和社会共治的效果。

(三)服务消费者

1.养老服务需求差异性

我国是人口数量大国，总人口数占全球的六分之一之多，老年人口按照正常比例也是一个庞大的群体。根据国际统计局数据显示，2015年我国65岁及以上老年人口为14386万人，占全国总人口的10.5%，60岁及以上老年人口占全国总人口的比例为16.14%[2]，远远高于世界平均水平。政府向社会组织购买居家养老服务与老年人之间供需关系具有差异性。

首先，我国现阶段普遍的家庭结构为“四二一”模式，家庭养老能力降低，子女养老意识弱化，使得老年人社会养老需求总量上升。结合社会发展现实，现有的国家财政能力并不能满足国家老年人的养老需求，呈现出总供给不足的现象；其次，随着社会的进步，老年人社会养老已经发生了质的变化，也不再是“衣、食、住、行”满足基本生存的需求，而是从物质需求上升到精神、文化需求的层面，这是社会进步的一种表现，但也给社会养老问题营造了挑战的背景。最后，我国城乡结构差异性大，实践中的政府向社会组织购买居家养老服务地域以城市社区为主，城乡间的经济基础、生活环境以及接受教育程度的不同，导致对养老服务需求的不同，地域、群体差异性对统一规划的养老服务供给具有一定的挑战。

政府向社会组织购买居家养老服务需要面对老年人日益增长、多样化的服务需求对养老机构服务供给回应能力产生挑战，不仅要满足迅速增长的老年人口对养老服务的共性需求，也要满足老年人的个性养老需求。

2.公众缺乏参与养老服务体系监督意识

由于受到经济、社会、政治等一系列因素的影响，老年人对于养老服务体系的构建，缺乏相应的认知能力与监督意识。尤其是农村老年人，对于政府购买社会组织居家养老服务的决策，实施过程均存在参与度过低的现象。甚至有些农村老年人，对于养老的服务提供者更偏向于家庭，缺乏对于社会化养老的认知能力。当然，这跟我国目前养老服务覆盖面积小，不同地区经济发展水平差异有必然的关系。

四、我国政府向社会组织购买居家养老服务的模式创新和路径选择

1.转变思路，从“管控”走向“服务”

根据国家人口年龄结构和经济现状，仅仅依靠政府部门来解决养老问题存在极大的不可能性。财政支持方面，我国还处于社会主义初级阶段，属于发展中国家，经济能力还不足支撑政府财政全面支付养老服务经费；人员管理方面，受我国老年人口总量的挑战，现有的政府人员配置，不能胜任老年人养老管理的要求。在此背景下，社会共治理念引入在一定程度有其自身的合理性和可行性，社会共治的理念下，实施政府向社会组织购买居家养老服务，引入社会组织，转变政府管理思路，将政府从“管控”角色转变为“服务”角色，引导社会组织实施社会养老事业。政府不再是养老服务直接提供者，而是养老服务的规则制定者，实现多元社会主体共同治理养老问题的局面。在职能上，以服务居家养老服务为主，变政府管理为政府服务。

2.加强各要素间合作，实现社会化养老模式

社会化养老模式以提升养老服务质量为切入点，在政府与社会之间增加市场要素，引入社会组织，实现政府、社会组织、社区和家庭共同参与养老服务事业。

政府应加强对社会组织扶植力度，针对社会层面缺少能够直接承接养老服务的社会组织机构的问题，要求政府对养老服务机构实施政策优惠，包括相关机构的设立及发展。政策优惠并不代表降低进入门槛和质量验收标准，而是严格进入和质量验收标准的同时，减化相应的行政审批，税费实行优惠政策。增加社会组织参与养老服务的积极性，提高养老服务的社会参与程度，推动养老服务供给自由市场化，市场化的养老服务供给制度将会产生自由市场环境的自身随带物-竞争机制。竞争机制将对市场的商品供给发挥自我调剂作用，通过物竞天择、优胜劣汰的生存规则，优化各种资源的配置，提高效益的同时，充分发挥各主体的自主性，通过产品差异性满足不同消费者的个性需求。政府要做一个“精明的购买者”[11]，通过大力扶植养老服务的社会组织及企业，促进各自愿团体、养老协会组织以及养老服务供给企业单位的发展，增加养老服务供给途径，提升社会养老的服务质量。

政府应还原基层组织自治属性，我国的公共政策有一种潜在自上而下的规则，基层组织是社会治理的直接负责组织，具体落实依靠社区，居民养老工作也是由社区直接参与解决，但缺少自主能力，工作方式较为被动，依靠上级政府工作政策要求，逐步开展工作，没有根据自身现状寻找合适的工作策略和解决方法。基于这些问题，在地方政府向社会购买养老服务过程中，应该还原基层组织自治属性，因地制宜，因人而异组织实施各地区养老服务项目。制定相关政策，放宽基层组织和社会组织的权限，政策的制定不是为了限制基层和社会组织的工作范围，应该指导其工作方向。充分发挥基层组织的自主能动性和邻里互助养老优良传统。

政府应增加居家养老服务购买力度。家庭养老一直以来都是我国养老模式的重心，家庭是几千年来养老服务的主要提供者，居家养老也是比较符合老年人养老意愿的模式。根据我国现阶段经济发展状况，政府向社会组织购买养老服务中，购买居家养老服务模式最具有全面开展的可能性，居家养老模式中，减少了对服务提供场所、住宿等硬件设施的要求，可将更多的经费和精力投入到服务项目上。同时，政府对居家养老服务的大量投入，进而会引起社会对家庭养老的重视，在支持居家养老的基础上，增进人民的家庭养老观念，确保传统养老文化与模式的传承。

3.融合传统养老文化与现代养老制度，构建新型养老服务体系

我国传统养老文化具有崇老、血缘、义务和继承的特性，提倡以孝为本、尊老敬老，在传统养老文化中“老”不但指与自己有血缘关系的老人，泛指比自己年龄、辈份大的人。传统养老文化在倡导家庭养老的同时，从侧面强调了下一代对所有老年人提供养老的义务，其主要体现在邻里间互助养老。现代化的生活方式打乱了原有的村落和血缘群居方式，城镇化建设产生的社区缺少传统养老文化。对应城镇化建设，国家实施相关养老制度，包括医保、养老保险等养老保障制度，可以对现阶段的老年人提供一定生活帮助，由于经济发展和制度建设等方面的原因，人群中出现大量留守、失独老年人，达到健康老龄化还有一定的距离。鉴于国情和文化现状，可以适当提倡积极老龄化政策，融合传统养老文化中的互助养老与现代养老制度，结合老年人再教育的相关政策，组成老年互助组织，使部分有能力的老年人参与到养老服务提供行列。政府对老年互助组织实行政策优惠和业务指导，执行服务政府的职能，同时对老年互助组织提供的服务进行购买，实现健康老年再就业的基础上，提高老年互助组织工作的积极性，实现社区互助养老，老有所养、老有所乐、老有所为的养老模式。

4.加强政府与社区监督力度，健全第三方评估制度

政府部门在整个购买服务模式中承担总体规划和服务产品购买的角色，对项目整体运行起主导和推进作用，主要参与方式也由以前的“管控”转变为“服务”，政府部门以提供服务为主，但需要肩负整体服务质量监督的责任。对于公共服务来说，效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准[12]，质量是判断公共服务服务是否达到有效供给的重要因素[13]。政府部门可以通过两点加强监督力度：一是加强政府部门内部监督，明确政府部门内部责任范围，分离监督主体和购买主体，财务机构也要行驶自身的财务使用监督权利，通过制定相应的法律规章制度，形成有效的内部监督从而避免监督缺位和越位，内部监督还可以有效的避免“寻租”等腐败现象的产生；二是加强社区监督，社区作为基层单位，是政府购买养老服务项目实施的直接接触者之一，对服务项目、服务性质、服务方式、服务时间以及服务人员技能等服务质量问题最具有话语权。政府与社区监督的侧重点不同，前者是宏观层面，后者则是微观实际层面。两者相互结合监督，对提升政府购买服务质量具有重要意义。

政府部门自身评估制度具有一定的主观性，在整个政府购买养老服务过程中，政府部门即使购买者、政策制定者以及服务质量评估者，这种“运动员兼评委”的多重角色对服务质量的真实性会产生一定的误差，不利于政府购买居家养老服务事业的发展。当前对于政府购买居家养老服务的绩效评估尚不到位，第三方评估能改变传统的政府部门“自买自评”的弊端[14]。引入第三方评估机构，健全第三方质量评估制度，实施独立于政府购买居家养老服务直接参与主体之外的评估组织，减少购买服务过程评估的主观性误差。健全第三方评估制度，首先要明确第三方评估机构的工作职责，只对购买养老服务的绩效结果负责，不承担因评估结果对购买养老服务参与各主体影响的责任；其次，第三方评估机构参与整个购买消费过程，包括政府遴选承接社会组织、购买委托、消费服务以及消费者的信息反馈。最后，第三方评估机构需要根据独立的评估结果，给出合理的解释以及相应的政策建议。

建立第三方评估信息公开机制，及时的信息披露使利益相关者随时了解自身的利益得失，有助于政府部门的政策监管，服务机构工作方式的改进和质量的提升，老年人消费群体自身权益的保护，增强政府向社会组织购买居家养老服务的透明，为实现财政绩效增加内部能动，公开透明的评估报告也有助于腐败和懒政思想的滋生。

5.建立社会治理型政府向社会组织购买居家养老服务模式

基于社会治理理论，需要对政府的职能进行重新定位，政府部门不能再以多重身份参与购买服务的过程，应以政策制定者和服务购买者的身份参与其中。通过鼓励社会组织发展养老服务业务，大力发展社会养老产业，扩展承接养老服务的机构至社会企业。在市场体制下，引入自由竞争机制，通过公开招标的形式对养老服务机构进行遴选。政府部门根据第三方评估机构对各竞标组织的评估结果，选择符合当地养老服务政策规定的社会组织提供服务。具体服务过程如图1。

图1 社会共治视角的政府向社会组织购买居家养老服务模式

政府向社会组织购买居家养老服务模式需要设立相应的服务质量反馈渠道，养老服务提供与消费是同时进行的，养老服务质量应根据消费服务的老年人评价信息进行评估，服务质量反馈渠道不经过提供服务的社会组织和购买服务的政府部门，直接到达第三方评估机构，并作为最后评估的重要参考数据之一。

面对严峻的社会老龄化趋势，仅仅依靠政府部门孤立的提供养老服，数量和质量上都远远不能满足社会老年人的需求。引入市场要素，在养老服务数量上根据市场供需平衡调节机制，吸引社会组织、企事业单位参加养老服务的供给；在养老服务质量，根据良性竞争机制，优胜劣汰，实现资源优化配置和社会效益最大化，既能减少养老工作的财政成本，又能使社会提供的养老服务质量有保障。融合我国传统养老文化和现代养老制度，制定符合中国养老传统和老年人意愿的政府购买养老服务政策；扶植社会组织快速发展，增加养老服务供给主题，提升养老问题社会参与度；发扬互助养老优秀传统，提倡积极老龄化反哺健康老龄化，最终实现各主体共同参与老龄社会治理。

[1]国际助老发布会.2015全球老龄化事业观察指数[EB/OL]. http://www.askci.com/news/finance/2015/10/01/142817tbsn.shtml.

[2]中华人民共和国民政部.2016年社会服务发展统计公报:老龄服务[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

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