东京都市圈发展经验对京津冀协同发展的启示

◎付婷婷

区域间的发展总是同时处于竞争与合作关系当中，是否参与协同发展是政府、企业和居民等区域主体的行为偏好与选择，并特别体现在地方政府的战略、规划和政策之中。一旦都市圈内的各区域统一了对协同发展所能带来收益的正确认识，就达成了参与协同的意愿。都市圈的共识在形成过程中，一方面来自基于地理临近性的相似历史文化，另一方面来自当前国内、国际政治经济形势的外部压力，如经济增长任务、环境治理压力以及首都安全保障等问题让都市圈成为“命运共同体”，使得各区域主动寻求协同。而在都市圈内凝聚协同共识要设定总体定位，形成互惠偏好[1]。

日本东京都市圈的发展经验

1.以总体定位凝聚共识

东京都市圈的定位是“有序发展”，圈内各区域共同优化首都功能。广义的东京都市圈包括一都七县——东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县、山梨县、木县、茨城县和群马县，土地面积虽然仅占日本全国土地面积的9.6%，但2014年的地区生产总值为197万亿日元，占全国总量的38.3%，2016年该地区人口数达到4396万人，约为总人口的34.6%[2]。二战后随着日本经济的快速发展，东京呈现出一极集中状态，“城市病”日渐严重，如交通堵塞造成上下班通勤时间过长，人口密度过高导致人均住房面积远低于国际水平，工业粗放发展造成环境公害频发，城市无序蔓延导致周边绿地蚕食，以及居民生活与企业生产的负担日益增加。此外，东京还易受到火灾地震的侵袭。城市病和自然灾害等外在压力使得人们认识到东京自身的承载能力即将达到极限。因此，圈内各区域对东京都市圈的总体定位形成了共识，并由法律形式予以确认（《首都圈整备法》第一条“目的”）：谋求首都圈作为经济、政治与文化中心的有序发展。

在2014年的九都县市首脑大会中，“加强首都功能”的提案受到关注，该提案来自东京周边的千叶县，这充分体现了都市圈内各区域的互惠共赢和团结一致。“突出首都圈，淡化各县市”的思想建立在东京都政治、经济和文化各方面优势和东京都利益能够惠及周边县市的基础之上。要素集聚的东京拥有健全的制度和发达的设施，使得资源和利益容易在区域间有效传递。周边城市能够从互惠共识出发，乐于共同提升首都竞争力，并承接首都辐射。

2.以互补策略形成规则

都市圈各区域均应发挥资源禀赋的比较优势，利用好自身区位。在产业链之间对不同的产业类型进行水平分工；在产业链内部对产品价值链的不同环节进行垂直分工，通过区域间的互补策略提高生产效率，避免产业同构和盲目竞争。

日本的《首都圈整备计划法》对圈内的东京、关东北部、近郊、内陆西部、关东东部和岛屿地区按照互补性的原则进行了空间功能分工。东京是国家中枢但人口过密，2015年东京都的人口密度为全国最高，达到6168.7人/km2，而全国平均水平为340.8人/km2，要进一步充实其国际金融功能、总部经济功能；神奈川等四县是近郊地带，有高密度通勤圈但老龄化严重，2016年近郊四县中65岁以上的人口占比高达25.5%[2]，需要平衡配置教育、文化和居住设施；关东北部是工商业集聚地，要开展与圈外的联系交流，并利用自然优势发展水电、林业和畜牧业；关东东部是机场、港口和研发的集聚地，要利用交通体系推动工业发展；内陆西部根据地形要发挥联系日本中部和日本海地区的作用，推进富士山等自然遗产与环境保护事业的发展；岛屿地要利用自然资源成为东京的度假娱乐地区。

3.以精细管理推行政策

在都市圈层面，由于地理空间、行为主体以及竞争态势等多方面的复杂性，只有通过精细化行政管理才能够有效降低协同成本，明确各方责任，克服因推诿扯皮和效率低下造成的协同困难。

日本在对都市圈协同发展的管理过程中，形成了一套从法律、规划到报告、评估的系统范式，从事前、事中和事后三个方面全程确保协同的科学性。《多极分散型国土形成促进法》意在改变东京的单极集中，在全国层面形成了推动国家政治改革的契机；《首都圈整备法》则针对都市圈进行了立法规定，并先后五次、每次间隔约十年对“首都圈整备计划”进行调整，基本保持了连贯性和衔接性。东京都市圈经历了一个不断实践、摸索和调整的过程，力求当自身发展条件（如老龄化、奥运会）和国际社会形势（如石油危机、全球化）变动时，能够及时适应现实要求，报告和评价则在其中发挥了重要的指南和反馈作用。

4.以地方磋商和中央引领形成保障

日本《首都圈整备法》第二十二条明确规定，首都圈整备计划的制定过程要求国土交通省广泛听取相关各县的意见和建议。“九都县市首脑会议”是东京都市圈内各区域进行磋商的重要会议，亦被称为“首都圈峰会”，该会议有专门负责规划的部局长会议，也下设特定主题的委员会，针对主题进行区域协同的磋商探讨。

都市圈甚至首都圈往往是一个国家的增长极，关乎着全国的经济社会发展，必然是中央政府的战略关切和调控目标。对于中国和日本等东亚国家来说，强有力的中央政府恰与协同发展目标的全局性相契合，使得以协同方式实现都市圈的跨越式发展成为可能。东京都市圈的区域间磋商并没有超越国家政策意志，日本中央政府始终把握着东京都市圈的发展全局。以千叶县为例，其城市规划遵循局部服从全体导向，对国家层面的《国土形成规划》《国土利用规划》和都市圈层面的《首都圈广域地方规划》《首都圈整备规划》等上位规划进行整合，制定千叶县的《国土利用规划》《千叶县都市整备基本方针》和一系列专项规划，并在市町村层面开展相应规划。“国家（法律+国土规划）-区域（首都圈规划）-地方（县-城市）-县乡镇”这条主线十分明确，中央的引领作用是都市圈规划顺利制定和实施的重要保障。

对京津冀协同发展的启示

1.通过立法形式确认总体定位

2014年2月，习近平主席在听取京津冀协同发展工作汇报时提出的七点要求，成为深化改革新时代令人瞩目的国家任务和区域战略，由此引发了讨论京津冀都市圈的热潮。以协同促发展，无疑已经成为三地共识。

东京都市圈通过法律形式确认了总体定位，为各地协同行为提供了基本依据。对于京津冀而言，形成科学合理的总体定位并以法律法规的形式颁布，是协同发展的先导步骤。特别是在现有体制下，政府的准确定位和强力推动可以带来跨越式的发展机遇。2015年制定的《京津冀协同发展规划纲要》提出了建设世界级城市群的目标，应当在此基础上颁布《京津冀协同发展法》，以法律形式明确总体定位既能作为各级规划的法律依据，又能对圈内各区域的定位提出要求。

■ 君山秋弄 张善明/摄

2.在疏解中与雄安新区互惠互补

党的十九大报告指出，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。首都人口密集及交通拥堵等日益严重的大城市病，已成为京津冀协同发展和建设世界级城市群必须解决的重要问题。在区域经济层面，《京津冀协同发展规划纲要》已经对京津冀完成了顶层设计，而雄安新区正处于京保石发展轴的核心位置，未来将是京津冀的新枢纽，同时还将是国家南北平衡的一个新支点。在创新层面，创新驱动是雄安新区发展最根本的推动力，雄安首先要做的是吸引创新资源，集聚一批具有高技术性质的研发机构和企业，打造创新驱动发展的新引擎。

3.在行政体制改革中建立精细管理体系

都市圈应当形成完整的精细化行政管理体系。一是通过都市圈层面的立法，规范各个区域主体的协同行为，加强社会各界监督，让都市圈内的区域协同有法可依；二是制定明晰的都市圈发展规划，明确各个区域的基本定位和发展任务，让区域主体有的放矢地参与协同，形成制度性的集体行动；三是通过追踪报告更新都市圈协同发展的现状，以公开透明的方式确保各区域主体的知情权，不断巩固协同关系，逐步落实协同任务；四是设定明确的考察标准和衡量指标来评估协同进度，建立反馈机制和问责机制，不断与总体目标进行比对并及时调整和优化，保证规划的衔接和连贯。这种从法律到评估的“标准化”精细作业，是一种务实的行政管理方式，是协同从思想意识到协议文本，再到实际操作的必要过程。

4.坚持中央的引导和调控

京津冀协同发展是新形势下党中央国务院的重大战略部署，要进一步解放思想，优化中央政府和地方政府的执政理念，克服地方主义和短期行为，打破一亩三分地的思维定势，努力冲破不合时宜的旧观念束缚。加强政府治理与市场治理的结合。通过顶层设计和中央调控更好地发挥政府作用，以强大的执政能力从国家战略上谋划协同发展，破除制约市场发展的行政藩篱与体制壁垒。

[1]刘秉镰, 孙哲. 京津冀区域协同的路径与雄安新区改革. 南开学报（哲学社会科学版）, 2017，（4）:12-21.

[2]日本总务省统计局. 2018，日本统计年鉴.http://www.stat.go.jp/data/