重构中小城镇发展动力的理性思考

◎胡小武

中小城镇是城镇化体系的“末端神经系统”，联系着周边农村地区，也是我国新型城镇化进程中行政等级最小的城镇空间。它主要指镇区常住人口少于2万人，全域常住总人口少于5万人的建制镇。相比较于中大型城镇、重点镇、特大镇和超大镇而言，中心城镇受腹地小、人口少、资源禀赋弱和创新机制欠缺等短板制约，发展相对滞后。中小城镇作为城镇化发展系统中的“城镇末梢”，一边连接着乡村，成为乡村在城镇或就近城镇化的主要载体；一边连接着中心城市或大城市，成为大城市资源辐射的“承载空间”。在地域发展层面，2万多个中小城镇将是中国新型城镇化在土地、产业、人口、生态和稳定等可持续发展进程中的重要力量。中小城镇的发展滞后，严重影响了新型城镇化的战略进程。

面临的问题与困境

1.产业空心化

小城镇产业空心化源自产业转型升级滞后。特别是中西部地区的中小城镇，产业转型能力较弱，留在镇里或村里的基本都是一些传统型的小工厂、小家庭作坊型的企业，这些传统工厂很难制造出有竞争力的产品，只能陷入低水平重复或勉强维持的境地。在区位条件相对较差、地处农村区域的中小城镇，超过2/3以上的年工业产值低于2000万元。这与东部沿海发达的重点镇、特大镇的年工业产值超过十亿元、百亿元以上相比较，差距巨大。当前，中西部地区特别是贫困地区的中小城镇，大多逐渐陷入了产业空心化的相对贫困境地。

2.人口空巢化

2016年全国城镇化水平为57.35%，其中东部沿海发达地区城镇化水平较高，中西部地区特别是贫困地区，城镇化水平不到40%，城镇化水平呈现分布不均衡的基本特点。以江苏为例，截至2016年底，江苏城镇化率达到了67.72%，南京、苏州、无锡和常州等地市平均超过75%，苏北、苏中地区平均不到60%。从过去20年的人口增长变迁来看，截至2016年底，上海常住外来人口超过800万人，苏州超过300万人，无锡超过200万人，南京超过150万人。因同处长三角或江苏地区，文化、习俗、交通和人脉等便利因素使这些发达的大城市“虹吸”了苏北、苏中包括苏南农村、城镇的大量就业人口。根据各地调查数据来看，整体上我国中小城镇的人口外流比例超过40%以上，有的村落人口外流比例最高超过70%，留下来的都是部分守家的老人、小孩或者少数在镇里谋生的人口。中西部地区因产业空心化导致的中小城镇人口空心化现象尤为突出。

3.文化空洞化

城镇化的重要一环是构建城镇空间的城市文化生活体系。城镇文化空洞化主要表现为城镇集中区的公共文化设施欠缺，镇区的文化中心、文化站、图书阅览室、时尚餐厅、咖啡厅、艺术馆、博物馆和展览馆等几乎所有现代文化设施都严重缺乏。据统计，全国非县市城关型的镇拥有独立镇属图书馆的不到50个，只有少数重点镇或特大镇建有镇属的美术馆、博物馆或青少年活动中心。全国范围内的众多中小城镇中，各种文化、艺术和体育公共设施的制度性缺乏，导致城镇居民包括辖区内的农民很难享有现代文化艺术生活，基本被排除在城市文化生活体系之外。

重构发展动力的路径与对策

中小城镇需要谋求发展，首先需要因地制宜制定科学合理的发展战略与发展规划。从全国各地调查案例来看，中小城镇需要加快摆脱困境，重构发展动力，在新型城镇化战略中发挥“就近就地城镇化”的重要功能，成为进一步提升城镇化水平的重要场域。

1.适度加快中小城镇的撤并步伐

目前在全国2万余个辖区总人口少于5万人的中小城镇中，大部分的人口外流比例超过40%以上，实际镇域常住人口大多在2万-3万人以下，非农业人口居住不超过5000人。因此，为了优化人口与空间布局，可以适度加快对中、东部地区常住人口不足3万人的乡、镇的撤并步伐。力争三年之内将镇辖区内常住人口不足2万人的乡和不足3万人的镇，加快按照相邻性和便利性条件开展与相邻乡或镇的合并，最后组成常住人口超过5万，总户籍人口超过8万左右的城镇。城镇撤并之后，大力发展城镇工业与服务业，推动城镇居住超过2万人以上的地区成为一个个中、大型的镇区空间。未来再利用新型城镇化、城乡一体化的制度创新，推动产业、就业、居住、文化和公共服务的较高水平的投入与建设，基本实现较为发达的城镇化生活水平。

2.优化选择规划特色小镇的中小城镇的范围

■赤日苍穹 樊甲山/摄

特色小镇是关乎新型城镇化、乡村复兴以及中小城镇振兴的重要发展战略。住房和城乡建设部（简称住建部）、国家发改委、财政部发布通知指出，通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。把在全国范围内培育特色小镇作为引导中小城镇优化发展的一种政策倡导。目前，特色小镇发展已经进入了快车道。自2016年7月住建部提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇以来，特色小镇成为乡村城镇化的重要政策推手。截至2017年7月27日，已经有403个特色小镇进入了住建部发布的特色小镇名单，另外，从江苏发改委2017年发布的第一批25个以“三生融合”为核心的“3*1”平方公里的特色小镇培育名单来看，空间落点于中小城镇的寥寥无几，大多还是在产业较为发达的重点镇或特大镇。无论是住建部的建制镇的特色小镇，还是江苏、浙江的非建制的特色小镇，从不同版本的特色小镇培育名单的人口规模来看，几乎都是全国重点镇和特大镇，只有极少数的中小城镇入围。因此，要建构中小城镇的发展动力，需要在同等条件下，优化选择相关的中小城镇布局规划特色小镇，夯实特色小镇的产业、居住和生态环境基础，以“输血”和“造血”并举的方式，提升中小城镇的发展动能与发展机会。

3.以电商带动中小城镇产业发展

我国大部分地区拥有较好的工农业的生产条件与环境，但大部分中小城镇的产业发展滞后，产业就业带动力弱，其主要原因是没有建立好农副产品、工业产品的生产及销售模式。在电商发达时期，可以以江苏徐州市睢宁县沙集镇为样本，学习其信息化带动工业化、农村产业化的模式，打造“农户+网络+公司”的电商产业链模式，推动依托电商平台拉动镇域农业、加工制造、服务和物流等产业群，最终为中小城镇的产业能力再生提供一种创新机制。沙集镇因电商闻名而成为阿里巴巴在杭州第七届世界网商大会的“最佳网商沃土奖”入选城镇，也因此吸引了大量外出务工人员回流、回乡创业，为城镇可持续发展夯实了人力资源基础。我国越来越多地区的交通条件、物流服务水平和工农业生产条件都得到了较大改善，所以应该从省、市、县、镇等层面，为中小城镇的电商带动产业发展进行各种规划与培训，并以扶持政策为切入点，培育电商引领中小城镇产业发展的样本，并逐渐推广至全国。

4.以精准扶贫推动中小城镇重大项目落点

截至目前，我国贫困县还有500多个，其中不少中小城镇都处在贫困县中。因此，针对一些区位条件较好、具有发展禀赋的中小城镇，可以加快布局扶贫开发重大项目，如高铁、高速公路、省级公路、河流改造、生态治理和农业产业化项目等，通过土地征收、房屋拆迁、产业重振和劳务增长等途径，帮助贫困问题较为突出的中小城镇获得发展机会。从各地经验来看，依托精准扶贫的战略机遇和有利的扶贫开发政策，强化推进基础设施、环境治理及重点项目的嵌入，以初始发展的撬动力为支撑，不失为一条推动中小城镇进入较快发展轨道的可行路径。

5.加快推进镇域公共文化服务标准的政策设计

文化是地区发展的重要原动力和宜居生活的基础支撑。要在《公共文化服务保障法》的框架下，在以县级行政单位为主体对象的公共文化建设标准基础上，深化对建制镇的公共文化政策创新与资源投入。可以以建制镇为单位发布相应的公共文化设施，如图书馆、文化馆、体育馆、青少年活动中心、老年活动中心和妇女儿童活动中心的“三馆三中心”的省级标准，并通过加大资金与资源投入，推动包括中小城镇的公共文化设施建设，这些措施既有助于中小城镇的居民公共文化福利水平提升，更有助于推进城镇空间人口与产业的增长，为中小城镇的城镇化动力提供有利的公共文化配套。同时将中、小学教育和医疗等设施进一步提档优化，中小城镇的“就近城镇化”带动能力将获得很大提升。还可通过农地流转、农屋流转及宅基地政府赎买等政策创新，提高中小城镇在发展规模生产、建构宜居生活、促进生态美化等方面的改善能力。