完善政府采购和PPP的思考

◎邱泰如

治理一词在《现代汉语词典》中被解释为统治、管理。随着人类社会的进步和政治文明的发展，治理与管理、组织协调之意日渐趋同。立足国情，我国是从推进国家治理体系和治理能力现代化角度来研究治理问题的。党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。其中，政府采购是国家财政的重要组成部分，PPP（Public-Private Partnership的字母缩写，指政府与私人组织之间形成一种伙伴式的合作关系模式）支出中的一部分与财政支出有关。各国际组织认为PPP合作方式的选择要遵循政府采购规则，如在世界银行2017年版《PPP合作条款指南》中指出，订约当局（政府实体）“选择PPP作为基础设施采购方式”。因此，本文对在推进国家治理现代化视角下进一步完善政府采购和PPP的举措进行多方面探析。

参与的多元主体及权责匹配

改变以政府作为唯一治理主体的传统公共行政管理模式，实行治理的“多中心合作”[1]是应对经济社会结构日渐多样化和复杂化的最佳选择。实现参与治理的主体多元化，发挥政府、市场、社会和公民各自优势和激励相容机制的作用，从而达到共治共享。这个命题在政府采购以及PPP模式上都得到了很好的印证。

政府采购当事人包括采购人、供应商和采购代理机构等，其行为涉及到政府监管部门、第三方评估机构和评审专家等。若要发挥各方优势最大化，应在法律法规上完善各方的具体责任，并发挥社会公众和舆论等对政府采购建言和监督的作用。其中要实行政府购买公共服务，这对于转变政府职能和实现参与治理的主体多元化具有积极意义[2]。要界定政府购买公共服务的范围，如美国就界定了公共服务市场化边界[3]，由政府直接提供履职服务的事项不宜列入政府购买范围。但其前期研究、后期评价和法律咨询等政府履职的辅助性事项可实行社会购买。在采购行为发生的过程中，政府购买公共服务的承接主体（社会组织、事业单位法人、企业、机构等）公平有序竞争是前提要素之一。这就需要培育壮大作为承接主体之一的社会组织，并为此建章立制，修订完善各类扶持及监管的条例法规。而过程中所存在的参与主体目标（或效用函数）差异和信息不对称带来的委托-代理模型的矛盾，则需要政府相关部门正确履职和实行监管，并发挥第三方机构评估、公共服务对象评价、社会舆论监督和行业自律等作用，强化政府购买公共服务的绩效评价及其结果应用，以防范可能出现的公共服务政府“购买失灵”。

作为一种新型的现代化政府治理方式，PPP模式也涉及到多元参与主体和利益相关者。世界银行在2017年版《PPP合同条款指南》中指出：政府实体（订约当局）要与社会资本签订长期合同，并与贷方（可能是商业银行、债券投资者或其他融资提供商）签订单独的直接协议。贷款人为社会资本提供资金和资产偿还担保，贷款人还与施工承包商和运营维护承包商达成直接协议，根据PPP合同要求来建立和运营项目。直接协议通常由社会资本保存。PPP项目协议包括包销协议、施工合同、经营和维护协议、土地租赁协议等，而这些协议的签订必然涉及多元签约方。与此同时，要发挥评估专家和第三方机构在PPP项目前期论证和绩效评估中的作用。目前在我国新建的PPP项目的社会资本方或项目公司中，施工企业或由施工企业作为牵头方组成的联合体占据主导地位的不在少数，这类企业或在PPP项目建成后一段时间内转让所持有的PPP项目公司股权，或缺乏PPP项目全生命周期运营维护管理能力。鉴于此，在PPP中应注意合理组合施工承包商、专业投资运营机构、运营维护承包商和金融机构的投资。要实行各种所有制形式的社会资本参与PPP的公平有序竞争，摒除社会资本准入的行政性垄断。要鼓励和支持民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种形式参与投资规模较大的PPP项目。要允许国有企业参与，根据实践结果再作取舍，而不要带先入之见。另外，我国是受大陆法系影响较大的国家，《立法法》第六十五条指出，“行政法规经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人大及其常务委员会制定法律”。鉴于此，可先由国务院制定专门的PPP行政法规（已有PPP条例征求意见稿），合理且明确地规定合作双方的权利、义务和责任。

参与主体关系的互动式协调和依法调节

经济机制的设计涉及到信息和激励问题，要通过各平等参与主体之间的信息交流、利益表达、激励相容和旨在实现组织目标的行为协调的良性互动，达到博弈均衡。法律则是以规定当事人的权利义务为内容的具有普遍约束性的规范，促使当事人履行法律责任。政府采购和PPP在实施过程中也要实行相关各方面关系的良性互动协调和依法调节。

1.政府采购方面

（1）要根据政府采购项目的特点，选择公开征询意见、专家论证或第三方论证的方式，进行充分的市场调查。政府向社会公众提供的公共服务项目，其采购需求应征求社会公众的意见。在必要时，公开征询意见和专业论证方式可并行不悖，还可征求相关供应商的意见，采购人要及时处理并答复潜在投标人对采购需求提出的意见。

（2）要按时在指定的媒体上公告采购需求、招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书、中标和成交结果，做到政府采购的信息及时发布、透明和得到多方面监督。

（3）要加强政府采购当事人之间的互动沟通，实行向财政部门报告制度，以促进协调以及改正和依法处理违法违规行为。

（4）财政部门和其他有关部门要对采购当事人和评审专家进行监督检查，并及时予以通报。

（5）经严格履约验收的结果应公诸于世，并加以应用。既要处理好供应商询问、质疑与投诉事项，也可考虑赋予采购人投诉的正当权利。

2.PPP方面

（1）从提出合作项目建议、可行性研究报告到编制、审核和公布合作项目实施方案，再到拟定和审核项目物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，均需要同级人民政府、财政部门、有关行业主管部门、项目实施机构、潜在社会资本方、受托评审专家（或第三方专业机构）之间的互动沟通和密切配合，同时还须广纳众言，倾听PPP项目的环境影响者、使用者及付费者的诉求和意见。

（2）大陆法系合同虽通常不如同等的英美法系合同那样详细，但都趋向于合同的明确规定。我国PPP项目的合作协议，务必经政府实施机构与其选定的社会资本方或项目公司进行充分的信息交流和协商谈判而达成一致，体现合理分配风险、收益共享和激励相容的特征。PPP法应明确规定合作项目协议应载明的事项，尤其是关键内容和核心条款，以避免权责模糊和日后产生不必要的争议。在项目合作期间不得随意变更合作项目协议内容。不过也要看到，目前我国PPP项目的全生命周期一般要经过五个阶段，由于信息不完全、非对称，加上“由于长期且常见的复杂性，无法在PPP合同中规定对整个项目周期内可能出现的事件的特殊保护措施”，所以，“PPP合同要具有灵活性，以便在确定的合作框架内尽可能地处理出现的变化”（世界银行2017年版《PPP合同条款指南》），但要规范合作项目协议的变更和提前终止。对协议中的可变更条款，应约定可变更的程序、条件、主要依据、周期和范围等。如确需变更的应由PPP协议双方通过协商达成一致，并公示变更事由及内容，经同级人民政府批准签订补充协议。又如调整合作协议中约定的合作项目的收费价格，应符合协议约定的调整程序、周期和条件，并召开由付费者代表、专家、政府有关部门人员等参加的听证会，平衡好付费者合理负担和社会资本方的合理回报。

（3）社会资本方应按约定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设与运营维护方面的信息，政府有关部门要定期进行监测分析和绩效评价，及时反馈给社会资本方，以便及时协调解决好发现的问题，并根据绩效评价结果对价格或者财政补贴进行调整。要采用多种方式解决合作双方争议。其中，凡能通过合作双方协商解决的，应签订补充协议。

PPP合同是由缔约双方根据平等、意思自治和诚信等原则签订的。从这一方面看，PPP合同属民事合同，作为平等合作伙伴的缔约双方都应守信笃行。但同时也要看到，PPP合同约定的内容既要考虑社会资本方的合法权益，也要顾及公共利益的维护，且实行行政特许权是PPP类型之一，加上“PPP合同通常受行政法规的调整，因此，缔约双方需考虑适用于合同关系的行政法原则”（世界银行2017年版《PPP合同条款指南》）。当然，行政法规的调整要做到科学、合理，不侵犯社会资本方合法权益。如果社会资本方认为政府有关部门作出的与合作项目有关的具体行为侵犯其合法权益的，可有陈述、申辩的权利，并可依法提起行政复议或行政诉讼。

技术手段现代化和策略整合性

1.实现技术手段现代化

随着信息技术、信息产品和信息获取处理方法得到指数级增长，“云网端”信息基础设施日臻完善，信息的获得性和独立流动性与日俱增，治理技术手段现代化方兴未艾。这促进了参与治理的多元主体关系的互动式协调、依法调节、治理策略的整合和治理效率的提高。

■梯云步月 魏世航/摄

2010年第四届国际公共采购讨论会就已提出，电子采购是公共采购的必由之路。标准化是电子化政府采购的前提条件和基础。我国要建立规范、透明的云计算服务行业技术、服务和评价等标准，实行并健全财政部已提出的政府采购信息化标准，建立规范、透明的“政采云”服务的制度、技术和管理等标准。为了实现政府采购电子化，需要优化产品分类目录体系，推行技术参数定型以及内部操作流程、需求、评审和通用项目验收等标准化。与此同时，要推进全流程、全方位的政府采购电子信息化。为此，要健全政府采购内网系统（在金财专网上开发）和外网系统（在互联网上开发），实现内外网系统数据（信息）交互对接。要构建集政府采购信息服务、电子交易、工程项目采购（含电子招投评标）和可追溯监管为一体的电子化政府采购平台，并与电商交易平台、公共资源 交易平台、公共信用信息平台、国家数据共享交换平台（各政府部门政务信息系统要接入）进行对接，以促进政府采购信息共享以及更加规范、透明、公正、清廉和高效。目前，我国政府采购电子信息化已见成效，但尚需进一步完善。如“政采云”的设计要顺势而为，并加以完善，以适应政府采购业务的开展和采购人多样化的需求。

2.重视策略的整合性

参与治理的主体多元化、协调的互动式和治理技术手段的现代化，需要实行治理结构的适当分权，以实现治理的因地制宜、民主自治、回应性和效率。与此同时，也要重视治理策略的整合性，以利实现参与治理的各相关方面的优势互补、协调统一、协同效率和整体效益。

政府采购也应重视治理策略整合性。一是落实“放管服”政策措施，以降低制度性交易成本。二是对变更政府采购方式实行一揽子申报和批复；对政府采购进口产品实行集中论证和统一报批。三是对采购需求明确、标准统一且适合省市联动的通用类货物，实行省级统一采购，由各市分别签订合同。四是推行政府采购的电子商城（或电子集市）和“云服务”平台。在其电子商城，可使政府采购的计划备案、竞价、下单采购、收发货和退换货等在网上一站式呈现和操作，因而可显著地提高政府采购的透明度、效率和效益。五是建立健全全国统一开放、竞争有序的电子化政府采购市场和电子化政府采购管理交易平台。

PPP模式是治理策略整合性的一个体现。因此，在PPP项目实施和监管中，也要重视治理策略的整合性。在国际上，PPP监管大体上有地方自主型、中央主导型以及二者结合等三种模式。根据我国国情，应由中央制定全国统一的PPP法律和政策。据此，中央和地方可对各自管辖权内的PPP项目进行决策、审批和监管。在不违反国家PPP法律和政策的前提下，地方可有因地制宜的自主权。中央还可给地方部分PPP项目以专项奖补资金支持。为改变“政出多门”状况，中央和地方两级都可采用PPP工作领导小组和联席会议等形式，加强PPP的组织领导和统筹协调，并制定综合性管理措施。这种组织领导机构要由国务院和县级以上地方人民政府的分管领导负责协调，并由本级财政、发改和有关行业主管部门的分管领导参加。再者，目前已有66个国家和地区设立PPP中心。我国要进一步充实中央和地方两级PPP中心的专业力量，使其更好地发挥在PPP政策引导、技术支持、能力建设和市场推进方面的功能作用。另外，对PPP项目可实行合理的“多评合一”和联合评审，其中，对合作项目实施方案在联合评审时已出具审查意见的事项，不应重复审查。

[1]奥斯特罗姆·帕克斯，惠克特，毛寿龙译.公共服务制度构建. 上海三联书店，2000：19.

[2]邱泰如. 对政府采购公共服务的探讨. 中国政府采购，2015，（2）.

[3]唐纳德·熊特尔. 权利共享——公共治理与私人市场. 北京大学出版社，2001.