1978—2017年中国科技人才政策变迁研究

刘忠艳，赵永乐，王 斌

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715)

0 引言

科技人才政策是政府在特定时空背景下为促进科技人才发展，提升科技人才驱动经济、科技、文化等发展的效能而采取的行为准则和制度措施，涉及科技人才的培养、引进、使用和管理等在内的法律法规、规划计划、办法等制度措施。改革开放至今，中国科技人才政策不断得到调适、创新和完善，取得良好政策绩效，如“十二五”末中国科技人力资源总量超过7100万，研究与发展人员全时当量由“十一五”末的255万人年上升到371万人年，跃居世界第1位[1]。刘波等通过对近30年的科技人才政策回溯，分析了拨乱反正与恢复、体系初步确立、完善发展三个阶段科技人才政策的主要内容[2]；杜红亮等以海外科技人才政策为研究对象，系统分析新中国成立以来海外科技人才政策的演变行径[3]；盛亚等选取浙江省“九五”到“十二五”期间的科技人才政策为研究样本，指出科技人才政策连续性、稳定性有待完善[4]；李哲研究指出当前科技人才政策重点在于实行科技人员分类评价，构建以能力和贡献为导向的评价和激励机制[5]。

学者从不同视角对科技人才政策变迁展开了探讨并取得一定成绩，但对各阶段的政策传递、政策靶向的逻辑关联以及倒逼政策创新的情境因素缺乏深入透析。面对经济发展新旧动能转化的现实情形，不得不深入思考现有科技人才政策体系是否能够持续有效促进科技人才成长?是否能够满足创新驱动发展战略深入实施对人才驱动发展的期待和需求?是否需要推进政策体系变革和创新来驱动科技人才创新创造创业发展?基于此，本文采用政策文献计量和内容分析法，回溯1978—2017年国家层面科技人才政策内容演变的历史场域和路径依赖，全面认知各阶段科技人才政策所反映的结构性和规律性的整体“世界”，形塑政策演进逻辑所潜藏的可择方案，剖析政策演进过程中政策设计及其内容供给存在的偏狭，探寻科技人才政策创新完善的着力点和突破口[6]。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

借鉴学界既有研究成果，本研究以1978—2017年国家层面颁布的科技人才政策为研究对象，分析科技人才政策改革开放至今的政策发展脉络，总结其演变的基本模式。为了能够准确获取研究所需的政策文本，在政策收集过程中从中央政府及相关部门官方网站、学术文献搜索引擎、专家咨询等多渠道收集研究所需的政策文本。首先，从科技部人才中心网政策数据库(http://www.italents.cn/policy/)中通过“语义检索”窗口检索到1978—2014“科技人才”为主题的政策文献1733件，经过整理分析剔除与中央层面、研究时间范围、科技人才主题高不相关的政策文献得到533份；其次，通过国务院、人社部、教育部、中国人才网等中央政府及相关部委的官方网站以及科技部人才中心官方微信平台以“科技人才”为主题词进行政策文本的查询和补充，检索到2015—2017与科技人才高度相关的政策文本数为104件；最后，从《科技人才政策法规选编(中央卷)》相关学术研究文献以及咨询人才研究专家后对收集到的政策数据进行补充完善。遵循如上政策文本数据收集思路，收集到截止时间为2017年4月15日涉及科技人才的法律法规、规划、计划、意见、通知、办法、条例等文本类型的政策文本信息783条。由于部分政策文本中涉及科技人才的内容多以倡导性为主，尚未深入对科技人才发展做出实质性的指导和说明，故此整理分析政策文本过程中再次剔除此类数据信息，经过层层筛选,最后遴选出与科技人才高度相关的625条信息作为研究分析的依据样本,构建科技人才政策文献数据库，展开政策计量分析。

1.2 分析框架

本研究借鉴Mcdonnell等人的权威、能力建设、激励、系统变革和劝诫5种类型的政策工具思想，来展开政策文本工具分析[7]。其中，权威工具是政策制定及颁布主体强制性、命令性的规定，要求政策目标人群和政策执行者必须服从的政策；能力建设工具是政策颁布主体采取相关制度措施向政策目标人群提供各种教育培训机会、平台，提升其能力的政策；激励工具是政策发文主体采取物质、精神、项目等多元化激励措施，鼓励和推动政策目标人群而做出的具体安排；系统变革工具是政策制定者通过组织结构变革向目标人群和执行者重新分配资源和确定权责，以适应目标人群的发展需要；劝解工具是指向政策目标对象和执行者传递某种价值观和信念，目标对象和执行者可采取的优先决策和行动反应。

在确定政策工具的基础上进一步结合科技人才成才和发展内在规律，展开对科技人才政策要素维度的针对性分析，根据政策文本中所表述的各类措施和行动路径，将科技人才政策要素维度划分为：科技人才培育、科技人才流动和引进、科技人才激励、科技人才评价、科技人才投入、科技人才管理和服务、科技人才创业、科技人才保障、科技创新文化与环境建设等九个方面，各政策要素维度内涵见表1。

表1 科技人才政策体系要素维度及内涵

1.3 信效度检验

为了保证内容分析的可靠性，突破研究者的主观偏差，在政策分析过程中采用分组交叉的三角验证方法进行政策文本测量结果的信度检验，安排三名研究人员在政策分析过程中遵循文本编码处理的分析思路，根据三者政策编码的分析结果来检验各编码研究人员在编码阶段对分析结果的一致性，继而判断分析结果的信度。基于此，本研究采用Viney的研究方法来检验政策分析的信度问题[8]。先将编码一致性系数α设置为α=3×C /(n1+n2+n3)。其中，C表示三位政策内容分析的研究人员在编码过程中完全一致的编码数量，n1、n2、n3分别表示三位内容编码人员各自的编码数量。当α∈[0.8,0.9]表示信度结果可以接受，当α>0.9表示研究结果具有较高的信度。通过分析得出，本研究对科技人才政策的分类编码结果信度值为0．83，表明研究得出的编码结果为可信。政策文本的内容效度检验主要依托政策收集路径和样本最终确立予以判定。研究所需的政策样本收集的渠道结合了政府官网、政策文献数据库、电讯以及相关专家咨询等多轮确认、查缺补漏的基础上形成的，以便保证样本的完整性。

此外，研究选取的政策样本为分析单元，是在通过层层筛选、分析、过滤的基础上提取与科技人才高度相关的政策文本作为分析对象，以便更好地解释政策真实意图和内涵，尽可能确保研究的效度。

2 实证分析

2.1 科技人才政策的数量变化及阶段分析

在上述政策文献采集的基础上，采用关键历史事件、标志性政策文件出台为时间节点展开对科技人才政策演进脉络进行划分，依托“科技体制改革、科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”标志性事件进行确定，将科技人才政策发展历程划分为恢复调适(1978—1984年)、初步确立(1985—1994年)、积极推进(1995—2001年)、深入推进(2002—2011年)、全面创新治理(2012至今)五个阶段，主要反映了中国推进科技体制改革、科教兴国、人才强国、创新驱动发展的阶段性改革历程。总体来看，政策发文规模整体呈现递增态势(见图1)。

图1 1978—2017年国家层面科技人才政策文献分布图谱

2.2 政策发文主体分析

统计数据发现，改革开放以来近100余家中央机构参与了科技人才政策的制定(见表2)，这些部门构成了科技人才政策体系的核心发文主体结构体系。其中，科技部是科技人才政策的单独发文数量和联合发文数量最多的机构。科技人才政策内容涉及到了科技人才引进、培育、使用、激励、评价、投入、保障等方面，形成以国务院、科技部、人社部、教育部等为高发文量的主体结构，政策发文主体之间的合作网络和协作结构得到不断优化。

表2 1978—2017年不同部门发布科技人才政策文本数量统计情况

2.3 政策工具分析

通过政策工具分析可以发现在五个阶段，科技政策表现出的工具类型及其使用频率各不相同。总体而言，能力建设政策工具一直是各阶段高度关注的焦点并呈现逐步上升趋势，这与持续强化科技人才创新能力提升，继而推动国家科教兴国、人才强国、创新驱动发展等战略背景和政策意图高度相关。在恢复调适阶段，由于受到一定历史条件和经济水平的限制，中国政府不得不采取权威类政策工具和劝诫类政策工具增强科技人才队伍建设力度，故而劝诫政策工具在该阶段起到了主导作用。激励政策工具的应用频次总体呈现逐步上升趋势，尤其在实施科教兴国战略后，采取多元化激励推进科技人才创新创造创业能力提升、科技成果转移、知识收益等政策措施逐渐增多，增长幅度远远高于1995年前的激励力度，在推动科技人才队伍发展的制度杠杆作用日益凸显。总体来看，改革开放以来科技人才政策工具由权威、劝诫为主导逐步向能力、激励、系统变革类工具演进，第五阶段的激励政策工具得到显著性增强(见图2)。

图2 不同时间段各类科技人才政策工具使用变化

2.4 政策要素分析

本文在政策工具分析的基础上，从625件科技人才政策中深入分析政策要素维度发现，各政策要素大部分是在综合性政策文本中体现，尤其是科技人才培育、引进、评价、激励，科技人才管理和服务、科技创新文化与环境建设方面。专项激励性政策、人才流动和引进政策主要是由专项人才计划、科技成果转化等专项政策予以体现。其中，扶持科技人才培养、激励、评价要素维度在政策体系中出现频次最高且所占比重较大，涉及科技人才创新能力培养、精神激励、物质激励、能力导向、价值导向等多元要素。尤其在科技人才引进方面，近十年来中央层面所采取的政策措施及其政策力度逐步向全球化高端科技人才延揽，为实现“聚天下英才而用之”目的，发挥人才制度竞争优势起到了积极作用。另外，中央层面还出台了围绕科技人才创新成果向现实生产力转化的相关政策，如在科技成果转化、科技人才跨单位流动、成果处置收益等方面进行了一系列制度创新。此外，其他政策要素不属于上述范围的在科技人才政策体系中的占比为12%(见图3)。

图3 科技人才政策要素维度占比情况

3 科技人才政策演变的阶段分析及现存问题

3.1 科技人才政策体系的演进特征

总体来看，科技人才政策日趋符合国家战略发展需求，有力彰显了科技人才在推进经济社会发展中的效能和作用。科技人才政策的战略背景、典型政策、人才定位、目标人群、重大人才计划或工程五个方面的聚焦点在时空演进过程中彰显出鲜明的情境特征，这与政策出台的特定历史背景和经济社会发展条件存在一定贴近度。具体而言：①指导科技人才发展的战略体系日趋完善，由初期在改革开放战略指导下开展的科技体制改革逐步向科技强国、人才强国、创新驱动发展战略递进和完善，当前形成多重国家战略叠加的机遇期；②政策体系由对宏观科技管理关注逐步向微观专项科技人才发展的政策细化领域迈进；③政策关照的目标人群日趋丰富和细化，由前期注重科研机构人员、专业技术人员、科技管理人员逐步向科技领军人才、科学研究人员、战略性新兴产业专业技术人才、工程设计人员、技术开发人员、科技服务人员、科技管理人员、科技创业人员等在内的科技人才延展；人才定位由早期注重政治身份逐步转向经济效应、创新效应的功能转变；重大科技人才扶持项目表现出政出多门、多元激励、注重高端的趋势化特征。伴随各阶段科技人才政策的传递、创新、扩散，政策体系得以深入革新和完善(见表3)。

表3 1978—2017年五个阶段科技人才政策的关切点

注：—表示政策实施的起始时间；上述五个演进阶段的政策聚焦点是根据阶段标志性政策事件整理而得。

3.2 科技人才政策演变的阶段性评判

(1)1978—1984年：恢复调适阶段的政策要点。十年“文革”对科技人才的错误研判，造成科技人才资源的巨大浪费和严重流失，给全国社会经济、科技事业带来重创。该阶段政策要点在于纠正“文革”期间有关科技人才的错误认知和判定，扫清“文革”遗留下的破坏科技人才发展的瓶颈因素，正视科技人才在国家经济社会事业发展中的重要性。政策工具类型主要是以能力建设和劝诫工具为主。在政策要素层面，侧重于科技人才的评价、激励和培育三个维度。在评价要素方面，恢复科学技术人员的职称评定制度，建立技术岗位责任制。在培育要素维度，恢复高考、研究生招生培养以及留学人员出国交流学习等科技人才培养制度；在激励维度方面，出台《中华人民共和国科技进步奖励条例》，设立了国家技术发明奖和国家科学技术进步奖。该阶段全国产生了国家技术发明奖904项[9]。由于科技人才制度体系尚处于探索期，相关政策措施还不规范、政策覆盖面较窄、激励力度不高，政策执行性、落地性、健全性还有待增强。

(2)1985—1994年：初步确立阶段的政策要点。为深入推进改革开放事业的建设和发展，以能力建设依旧是该阶段的重要政策工具。在政策要素维度层面，培育、激励、流动要素占据要素体系的40%。在培育层面，形成以重大项目为抓手的培育体系，如国家自然科学基金、“863”计划、国家杰出青年科学基金计划、百人计划，还设立博士后制度和博士后流动站，形成系统化的科技人才培育递进链；在激励要素层面，设立国家级的国家科学技术进步奖和中国工程院院士学术荣誉制度；在流动要素层面，出台《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》《关于促进科技人员合理流动的通知》，打破了职务终身制，鼓励采用调动、兼职、借调等多种方式解决科技人才在科研事业单位与企业之间配置失衡的难题。为促进科技人才国际化发展，成立中国国际人才交流协会及基金会和中国留学服务中心。在科技创新和环境建设领域，出台《中华人民共和国科学技术进步法》。这一段科技人才政策体系得到进一步扩充，截至1994年底，全国产生国家科学技术进步奖5684项，产生首批14名“百人计划”科技人才，96位中国工程院院士[10]。

(3)1995—2001年：积极推进阶段的政策要点。伴随改革开放战略的深入推进，科技人才资源配置分散、科技与经济脱节问题突出。该阶段的政策工具主要是以能力建设、劝诫和激励为主。在政策要素层面，也侧重在培育、激励、投入、创新环境营造方面。在培育层面，形成多部门多扶持项目措施相互交融的扶持网络格局，颁布《国家基础科学人才培养基金实施管理暂行办法》，设立国家百千万人才培育工程、春晖计划、长江学者奖励计划、跨世纪优秀人才培养计划；在激励要素维度，设置国家最高科学技术奖，出台《国家科学技术奖励条例》《中华人民共和国促进科技成果转化法》。截至2001年，研究与试验发展人员全时当量95.65万人年，研究与试验发展经费支出1042.49亿元，4名高端科技人才获得国家最高科技奖；跨世纪优秀人才培养计划资助127名科技人才[11]；“973”计划资助项目105项，涉及“973”计划首席科学家135人[12]。

(4)2002—2011年：深入推进阶段的政策要点。步入21世纪，中国面临着激烈的国际人才争夺，高端科技人才匮乏、自主创新能力不高问题突出。为此，该阶段的科技人才政策的重要着力点将人才队伍建设上升到国家战略层面，提升经济社会重大发展领域的科技人才内生供给体系,增进全球高端科技人才的吸引力。在政策工具层面，能力建设和激励工具是主要工具措施。在要素体系层面，培育、引进要素所占比重较大。在培育层面，更加注重经济社会发展的重点领域、重大专项、前沿技术等领域的科技人才培育，尤其重视创新精神和创新能力的塑造，推出创新人才推进计划、新世纪百千万人才培育工程、长江学者奖励扶持计划；在引进方面，注重国际高科技人才的吸引，实施海外高层次人才引进计划。截至2011年年底，全国集聚海外高层次人才引进计划人才1510人，其中，创新人才1161人，约占总人数的77%；创业人才349人，约占总人数的23%[13]。相较于上一阶段，该阶段研究与试验发展人员全时当量达到288.3万人年，研究与试验发展经费支出达到8687亿元，技术市场成交额增长6倍，达到4763.56亿元，发明专利申请授权数增长10倍有余，达到172113项[14]。

(5)2012—2017年：全面创新治理阶段的政策要点。中国经济进入新常态，面临产能过剩、结构失衡、创新能力不强、重大领域科技创新人才匮乏等突出问题，该阶段成为中国经济新旧发展动力的转换关键期，经济发展动力要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，科技人才成为关键要素。该阶段政策工具主要是以系统变革、激励、能力建设为主。其中，系统变革工具主要通过深化改革破解科技人才发展及其效能转化的体制机制及其政策障碍，以及廓清政府和市场在科技人才资源配置中的职能和边界进行系统设计和安排。《关于进一步加强党管人才工作的意见》阐明健全党管人才领导体制和工作格局的要求，成立了由中共中央组织部、科技部、人社部等20家成员单位在内的中央人才工作协调小组，为提高人才工作科学化水平提供组织保障和协作联动空间。在政策要素层面，科技人才创业、科技成果转化要素所占比重较高。《关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》《促进科技成果转移转化行动方案》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，从成果转化、股权收益、税收激励、资金管理、创业扶持等层面对科技人才创新创业发展营造了良好的政策空间。相较于前四个阶段，该阶段取得的成绩较为突出，截至2016年年底，已分12批引进6000余名“千人计划”高层次创新创业人才；扶持“万人计划”专家1702名。全年研究与试验发展(R&D)经费支出15500亿元，有效专利628.5万件，技术合同成交金额11407亿元[15]。

3.3 当前科技人才政策体系存在的问题

(1)从纵向时间维度看，改革开放以来伴随经济、科技事业的深入发展，国家层面投入到科技人才开发领域的资源逐步增多，促进科技人才发展的政策工具呈现出多元化特征，但总体来看，政策工具中主要以能力建设工具为主导。尽管激励和系统变革工具在2012年后所占比重有所提升，但其在整个政策工具体系的运用比重还有待提升。

(2)激励要素维度的结构性矛盾较为突出。结合上文阶段性分析，科技人才激励要素维度的政策表现出人才激励项目多部门同质化，受众层次的高端化、高龄化，以及受惠地区倾向先发地区，过度偏重“帽子头衔层次”叠加造成科技激励资源的相对集中，可能会影响青年、潜在、后备、欠发达地区科技人才的培育和发展，这将不利于科技人才整体队伍的衔接、传递及结构优化和协调发展。

(3)科技人才创新创造发展离不开相关市场环境的依托和支撑，然而科技创新文化与环境建设的政策要素在整个科技人才政策要素体系中所占比重相对较少，尤其涉及与科技人才创新创业发展及其成果转化高度相关的技术服务、技术交易平台方面的专业化服务市场的扶持政策较为短缺，培育和引导涉及科技人才创新创业发展的专业化市场发展的政策还有待于拓展其普惠面和受众面。

(4)在科技人才流动和引进要素维度，市场在科技人才资源配置中决定性作用的有效发挥遭受诸多掣肘，在区域创新型、创业型科技人才引进中忽略地区发展的“情境特质”和用人主体人才需求，导致区域科技创新创业人才争夺的项目同质化问题严重，以及人才争夺内耗和无序竞争问题，产生了一定负面效应。

(5)在科技人才培育、使用以及管理服务要素维度，科技人才供给跟不上社会经济发展新形势和用人单位的人才需求，导致科技人才供需不匹配、配置不合理、结构性失调、创新效能较低。其中，面向科技人才供给的相关教育主体的科技人才培育制度的僵化是导致科技人才创新能力供给质量不高、创造性不强、创新效率低下的主要诱因之一。另外，科技人才产权保护、劳资纠纷保障公共服务体系的缺位，科技人才维权诉讼保障机制还存在真空环节，还有待于健全完善。

4 结语

今后亟需从供需两侧推进科技人才政策体系的创新完善，通过科技人才政策体系的制度创新来化解科技人才的无效供给，增进科技人才的有效供给和溢出效应。一是调整科技人才政策的激励扶持的结构力度，在现有科技人才激励措施倾向应用领域的基础上，加大对基础性研究领域科技人才的激励和扶持力度，确保科研人才能够有动力和有条件自觉进行研究周期长和探索性强的基础性科研项目，提高自主创新研发的内生动力[16]。此外，在突出政策激励措施推动高精尖科技人才引领作用发挥的同时，仍需补足“后代际”“后发地区”科技人才培育开发的短板，让更多青年科技人才以及欠发达地区科技人才能够拥有更多脱颖而出的发展机会和平台。二是借助高等教育改革和人才发展体制机制改革契机，推进科技人才培育制度的创新和完善，强化科技人才创新意识、创造实践能力培育。三是在政府新型决策智库建设的背景下推进用人主体、科技人才参与科技人才政策设计的话语体系构建，展开必要性、实质性的重大科技人才政策的需求调研和论证，促使企业真正成为集聚和用好用活科技人才的重要载体。四是采取立法手段构建科技人才法治制度体系，逐步完善科技人才财产、专利、知识产权保障制度，适时出台单项科技人才法律法规，推进立法进程，加大执法力度，补足科技人才合法权益法制保护薄弱和执行缺位的真空。

[1]科技部.科技部关于印发《“十三五”国家科技人才发展规划》的通知(全文)[EB/OL].http://www.bjkw.gov.cn/art/2017/4/19/art_193_38814.html.

[2]刘波，李萌，李晓轩.30年来我国科技人才政策回顾[J].中国科技论坛，2008(11)：3-7.

[3]杜红亮，任昱仰.新中国成立以来中国海外科技人才政策演变历史探析[J].中国科技论坛，2012(3):18-23.

[4]盛亚，于卓灵.科技人才政策的阶段性特征——基于浙江省“九五”到“十二五”的政策文本分析[J].科技进步与对策，2015(6):125-131.

[5]李哲.科技创新政策的热点及思考[J].科学学研究，2017(2):177-182.

[6]SCHOT J.Confronting the second deep transition through the historical imagination[J].Technology and culture,2016,57(2)：445.

[7]MCDONNELL L M,ELMORE R F.Getting the job done：alternative policy instruments[J].Educational evaluation and policy analysis,1987,9(2)：133-152.

[8]VINEY L L.The assessment of psychological states through content analysis of verbal communications[J].Psyc-hological bulletin,1983,94(3):542-563.

[9]中国科学院.1979—1984年全国获国家技术发明奖情况[EB/OL].http://www.cas.cn/ky/kjjl/gjjsfmj/.html.

[10]中国工程院.1994年院士增选名单[EB/OL].http://www.cae.cn/cae/jsp/queryAByYear.jsp?year=1994.html.

[11]教育部关于公布《跨世纪优秀人才培养计划》2001/2002年入选人员名单的通知[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/public-files/business/htmlfiles/moe/moe_26/200204/366.html.

[12]教育部.973计划项目年度分布情况(1998—2001)[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/was5/web/search?channelid=255182.html.

[13]千人计划网.国家“千人计划”大事记(2008年至今)[EB/OL].http://1000plan.org/qrjh/article/16778.html.

[14]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴(2011)[EB/OL].http://data.stats.gov.cn/easyquery.html.

[15]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj./zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[16]刘安长，孙晓放.新形势下财政政策在供需两侧的调控路径[J].经济纵横，2016(5)：99-104.