公共安全事件处理中地方政府政策供给的法律问题探究

肖义+植文斌

摘要公共安全事故的发生，严重威胁人民群众的生命健康和财产安全，地方政府应对和处理公共安全事件应健全政策供给机制，并完善法律责任追究制度。近年来地方政府在处理公共安全事件中的作用日益凸显，但也存在应急预案及物资储备等方面的政策供给不足、问责机制不科学、法律制度不完善等多方面问题。本文认为针对公共安全事件处理中地方政府政策供给以及相关法律责任的研究，具有现实的紧迫性。

关键词公共安全事件 政策供给 法律问题

公共安全事故的发生，严重威胁人民群众的生命健康和财产安全。公共安全事件可以分为自然灾害性事件和人为行为类事故，前者诸如雾霾、地震、山体滑坡、洪水等自然灾难，后者例如恐爆事件、高速公路连环车祸等人为灾难，每件事故的发生都带来了触目惊心的人身伤亡和财产损失。尽管地方政府在当前处理公共安全事件中的作用日益凸显，但也应看到应对和处理公共安全事件过程中地方政府相关工作存在的不足。因此，本文着眼于公共安全事件处理中地方政府的政策供给以及相关法律问题进行分析，并给予相应建议和措施。

一、公共安全事件处理中地方政府政策与职能缺位

责任是衡量执政的良心标尺。公共安全事件涉及到人民群众生命健康和财产安全，其工作处理与责任追究，体现了地方政府执政者的职能素养和政策水平。在当前公共安全事件的处理中，反映出地方政府职能缺位主要表现为四个方面：

（一）突发事件瞒报、漏报

多数地方政府在面对辖区内发生的重大公共安全事件时，寄希望于事件“大事化小，小事化了”，尽力通过多种方法隐瞒事件发生的情况和造成的人员伤亡情况，淡化事件的严重程度，甚至于有些地方政府担心事情暴露，甚至出现上下级政府之间相互隐瞒，实行新闻封锁。尽管《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第六十三条有明确规定，地方各级人民政府及有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；在公共安全事故发生之后出现有迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息或报送虚假信息造成后果的，依法处分直接负责的主管人员。在实际工作中，部分地方政府仍无视法律及处罚，对突发事件瞒报、谎报。

（二）淡化处理、减轻责任

有些地方政府在面临一般性公共安全事件时，第一时间不是调动资源参与抢险救灾去尽全力弥补和挽救事件造成的人员伤亡和财产损失，而是寄希望于上级政府有关部门的注意，通过上级主管部门来化解由该事件引起的后果，这无疑是希望减轻自身部门的责任，从而增加了上级部门的工作负担。

（三）政策制定不科学，预警机制欠完备，亦即政府职能出现了“错位”

地方政府在处理公共危机时，领导班子认识不到位的现象比较常见。在突发公共安全事件发生之时，地方政府都会在第一时间奔赴现场指挥营救工作，但救灾和营救工作受到部门领导的工作能力和认识水平的影响，一旦出现官僚作风和教条主义思想，那么势必会导致政府的各项措施难以达到科学的救灾抢险目的，甚至贻误时机，加剧矛盾。在重大安全事故发生之前，政府缺乏相应的危机意识，对可能发生的安全事故没有更长远的预见意识，政策制定之中缺乏对安全事故科学有效的预警机制，面对突发重大事故之时往往手忙脚乱，耽误了抢救的最佳时机。

（四）责任追究不到住

在发生重大安全事故之后，地方政府通常都会通过召开新闻发布会的形式向媒体和市民公布事件发生的原因、人员伤亡情况，后续安置工作等，但却对当地政府在政策支持和监管方面的责任缺位鲜有提及。当前我国法律及政策方面关于发生重大安全事故之后的政府责任认定方面缺乏详实的规定，使得公共安全事故发生之后相关责任人员处罚不足，追责不力，难以起到惩戒和警醒作用，进而导致类似的悲剧和事件持续上演。

二、公共安全事件处理中地方政府的法律责任规定不完善

根据我国《宪法》以及《地方各级人大及地方政府人民组织法》的规定，保证人民生命财产安全、维护社会秩序是各级人民政府及所属部门的法定职责，应对重大安全责任事故是其必不可少的一项工作任务。根据《突发事件应对法》的规定，突发公共安全事件的主管行政领导机关是国务院和县级以上地方各级人民政府。有关公共安全事件应对管理体制，《突发事件应对法》中第四条规定，在突发事件应对过程中，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，该条明确规定由中央部门统一领导，处理应急事件的主体是事件发生所在地的地方政府。可见，公共安全事件处理的责任主体主要是在地方政府。目前，我国在处理应对公共安全事件时，根据灾种、主管部门进行分别管理的模式。例如，关于洪水自然灾难，我国《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》都针对这一自然灾难应对作出明确规定，负责防汛日常工作的主管部门为国务院水行政主管部门、各地区城建主管部门成立的防汛指挥部。

雖然我国法律针对重大公共安全事件的处理出台了相应的法律法规，但是我们也应看到法律制度实施过程中存在的不足。《突发事件应对法》等相关法律法规对公共安全事件发生后采取的应对办法和组织方式等问题，作了比较具体的规定，但是关于事件的责任划分以及责任追究等方面并没有明确规定。《突发事件应对法》只是从宏观上对公共安全事件进行定性以及应对方案、应急机制等方面做出规定，对应对和处理突发公共安全事件的实际指导作用不是很明显。同时，我国关于公共安全相关的法律法规基本上都是从宏观角度规定政府职能和职责等，针对公共安全事件具体处理的可操作性不强，而且涉及的各部门主体之间权责不清，导致现实中执法人员依法执法存在疑难。权责不明确使得“九龙治水”，各部门之间相互推卸责任踢皮球。例如食品安全问题，按照《食品安全法》、《农业法》等相关法律的规定，食品监管的主体有多达10个部门，每个部门独立监管食品安全链条上的某一个环节，而众多部门在面临重大食品安全事件时，常常互相推卸责任。随着城市化的不断发展，公共安全事故不仅仅限于自然灾难，城市发展中公共安全事故不确定性增大，形式多样化。面对纷繁复杂的公共安全威胁，应不断完善应对法案、规范处理措施、健全科学有效的法律责任机制，才能有效预防和治理公共安全隐患。

三、完善公共安全事件中地方政府的政策支持和法律问责机制

（一）增强地方政府对公共安全事件处理的政策支持

1.地方政府树立科学的公共危机预防意识

对于公共安全事件，尤其是一些突发重大的事件，预防永远大于治理，将安全隐患防范于未然，避免当危机突发时的措手不及，造成重大人员财物的损失。因此，地方政府树立防范意识是首要的要求，只有在思想上认识到防范的重要性，才能为公共安全事件提供更多的预防性政策和制度供给。这要求我们地方政府在日常工作之中，不要忽视事物发展的细微趋势，不要忽视种种征兆和危险信号。在安全事故发生之前，就应有敏锐地洞察力，及时发现问题，迅速防范。

2.健全公共安全事件应对的法律规范体系及政策机制

我国关于应对公共安全事件相关的法律法规出台时间较晚，在2003年SARS事件之后，我国才出台了《突发公共卫生事件应急条例》，明确应急预警等相关的工作内容。随后我国公共安全事件被曝光的数量越来越多，立法部门迅速把握了公共安全立法动态，关于公共安全事件应对的法律法规不断出台，不断完善，有关突发公共安全事件应对应急方案整体框架也逐步形成。除了国家立法机关的立法活动以外，各个地方政府也相继出台了针对辖区内的公共安全事件应对、处理方面的法律规范和规定。

健全公共安全事件应对和处理的法律规范体系，需要各地方政府根据本地区的特点和管辖职责，制定各地的公共安全应对细则和政策。因为我国地域广阔，每个省市都有自己独特的自然条件、地理环境等差异，《突发事件应对法》为公共安全事件的應对提供了框架性的法律依据，各级地方政府可在全国性的法律前提下，制定适合本地区的细则，明确地方政府各个部门之间的权责，以及突发事件的应急预警预案、追责制度、民间力量的组织、信息披露机制等相关方面的法律问题。此外，地方政府可根据当地频发的自然灾难、突发事件类型，制定行业应急防治条例。例如北方可以制定关于雾霾、风沙等自然灾难的防灾减灾办法，南方可以制定关于洪涝、台风等自然灾难的防灾减灾办法。

（二）完善公共安全事件法律问责机制

健全法律问责机制，能进一步促使政府工作人员认识到严重的法律后果以及明确的责任追究，这才能使公共安全事故责任落实到位，预防类似事件再次发生。目前我国在公共安全事故政府问责方面的相关法律法规并不健全，主要是因为我国在公共安全事故方面的法律都是以灾种分类，各自独立的，没有形成统一完整的体系，缺乏专门的规定公共安全事件追责机制的法律规范。另外，我国在公共安全事故政府问责领域内仅有针对重大安全事故的规定和条例，缺乏详实明确的处罚规定，难以保障现实工作需要。公共安全事故问责机制的实现，首先需要完善相应的问责机制法律体系。对涉及公共安全事故的政府问责事项，国家法律规范之中应作出明确规定，包括对政府责任的界定、问责程序的具体流程、问责手段与方式、救济制度等内容。如果条件成熟，可以制定专门的“公共安全事故政府问责法案”，作为公共安全事件追责机制的总领性的法律文件，其他单—法律作为补充性法律条文，作出更为具体的相关规定，使问责制度有法可依，使现行的行政问责机制更趋完善。