ITU协调职能的国际法分析

袁杰+李云飞

摘要无线电频率和轨道位置是有限而重要的空间资源，国际电信联盟（ITU）主要采用名义分配和先占先得的两种分配方式履行其协调职能。面对各国对这一空间资源的抢夺，坚持在公平和激励原则下和平利用空间频率轨道资源具有重要意义。中国快速发展的航天能力也要求更好地扮演在国际电联的游戏规则制定者和参与者的角色。

关键词协调职能 空间资源 平等 激励

一、ITU协调职能概述

（一）频率轨道资源供需矛盾突出

人类的生活已经离不开空间应用，通信、遥感、侦察和导航等卫星进行的各种业务在经济发展、民生改善、国防安全保障上发挥着重要作用。空间技术的发展和卫星应用的大量增加，而空间频率可有效利用的范围很少，环绕地球的轨道位置本身也是有限的，据初步统计，目前人类发射到外层空间的航天器已达3万余颗，而且不包括大量占据轨道资源的空间碎片。因此，空间频率资源、轨道资源呈现日益紧张的态势，供需矛盾显现。

（二）ITU协调职能

正是考虑到可用频率资源的匮乏性和防止无线电的有害干扰，1934年国际电信联盟正式成立。国际电信联盟是当前在无线电频谱和卫星轨道资源的管理方面发挥着至关重要作用的国际组织。其组织文件《国际电信联盟公约》第4条规定国际电联的协调者的角色担当：确保所有无线电通信业务，包括使用对地静止卫星轨道的业务合理地、公平地、有效地和经济地使用无线电频谱。无线电通信部门的主要任务包括了对频谱的频带划分和频率指配，以及卫星轨道位置和其它参数进行分配和登记，“以避免不同国家间的无线电电台出现有害干扰”。《国际电信联盟组织法》同样也有类似表述。

二、ITU协调职能的执行方式分析

一般来讲，国际组织是基于特定目的而设立的。在成员国授予其职权后便旋即开展工作。国际电联在履行其空间频率轨道资源协调职能上主要有先验的分配方式和后验的分配方式两种。

（一）先验的分配方式

先验的分配方式通常适用于ka频段和卫星通信应用方面，是预设性的将频率轨道位置分配给各个国家，而不论其是否有实际需要或航天能力来开发此种资源。依据《外空条约》规定不得据为己有原则，受领某一频率轨道位置的国家是不能主张对该轨道位置或者频率的主权；并且根据2003年WRC大会第2号《关于各国以平等权利公平地使用空间无线电通信业务的对地静止卫星轨道和频段》的决议，即便国家对该频轨位置在无线电通信局进行了空间无线电通信业务的频率指配及其使用的登记，也并不能为其提供任何永久性的优先权，也不应对其他国家建立空间系统造成障碍。

（二）后验的分配方式

后验的分配方式则适用于C频段和Ku频段的频率轨道资源分配。主要程序规则是：第一步是卫星网络或卫星系统资料的提前公开。在对卫星系统频率资源进行指定分配前，向ITU无线电通信局组织递交申请卫星网络的一般性说明。第二步是卫星频率协调，与有关争议国家组织沟通协调。第三步是频率指配的通知和登记，主管机构最后进行相应频率的指配以及登记工作。

ITU的频率协调程序从实质意义上讲是古老的“先占”分配方式的又一体现，谁率先在频率登记总表进行了频率指配的登记，谁就获得了该频率的使用权。登记后的国家使用权受到保护，如果某国认为其他国家的卫星组网建设可能对其现有的或规划的卫星系统建设产生干扰，有权在知道该频率信息后的4个月内，告知公布资料的相应国家并将此意见寄送给无线电通信局，双方也随之开展磋商谈判，直至双方能够保证相互的卫星系统之间不会产生有害干扰。

三、ITU协调职能与执行方式的法律争议

国际电信联盟负有职责合理地、公平地、有效地和经济地指配空间频谱。但众所周知，当前世界各国的航天能力不一，并非每个国家都能够具备卫星通信的能力，不同国家在卫星应用能力上也存在差异。无论先验的分配方式还是后验的分配方式都无法有效的履行国际电联的协调职能，与外空領域的国际条约和国际电联的部分规则存在着冲突。

（一）《外空条约》

《外层空间条约》又名《外空条约》，1967年生效。截至2017年6月1日，共有106个缔约国，中国于1984交存了加入书。该条约是国际空间法的基础，规定了从事航天活动所应遵守的基本准则。空间频率轨道资源属于外空资源的范畴，国家、国际组织、非政府组织探索利用开发空间资源的活动理应遵守外层空间法的规定，尤其是《外空条约》的基本原则。

自由探索和利用外空原则是开展或准备开展外空资源开发活动的主体最为经常引用的原则，据以作为其行为合法化的重要国际法依据。但从来都没有绝对的自由，问题的关键在于如何理解自由的内涵、边界和限制。外空资源开发，包括空间频率轨道资源的分配利用，属于自由探索和利用外空的内涵。但它的边界源于自由本身的边界，即“为所有国家谋福利”、“是全人类共同的事情”。此外，不得据为己有原则，也对探索和利用外空的自由设定了法律上的限制。

《外空条约》第二条指出外层空间不得由国家通过提出主权主张、使用或占领，或以任何其他方式据为己有。对于该原则的解释，存在着重大争议。第一，国家可否将外空资源据为己有？第二，私人实体可否将外空资源据为己有？对据为己有的含义、主体、对象和途径的理解是回答问题的关键。一般认为，国家、私人实体是第二条不得据为己有原则规制的主体，都要受其约束。可见，空间频率轨道资源原则上不为任何国家所有，国家将此据为己有的行为无疑违反了《外空条约》。

此外《外空条约》也规定各国开展空间活动应当为所有国家谋福利这一原则，但实际上很难有国家能够遵守这一原则。有学者认为全人类谋福利的概念仅仅是道德义务而不具有任何法律强制力。但这一规定毕竟意味着某种限制，任何空间活动都不能只为国家的单一利益，根本上仍需考虑全人类的利益，是为“人类的使者”。然而大多数人还是赞同空间国家没有与非空间国家合作和分享利益的义务，保证此种利益的分享是国家的自愿决定。在资源的分配上，航天强国并没有法律义务或者无法律约束去与发展中国家分享获得的利益和资源。

因此，尽管从政治外交角度考虑开展空间频率轨道资源国际合作开发具有重要意义，但这仍然取决于国家的自由意志，虽然它不能以任何途径或任何行为表明对该种资源据为己有的“企图”，不过凭借航天能力的压倒性优势，形成轨道位置事实性的占据已成趋势。

（二）ITU相关规则

国际电联的法律规则包括《国际电信联盟组织法》、《国际电信联盟公约》和一系列行政规则。如第一部分所阐述，《国际电信联盟公约》规定国际电联须合理地、公平地、有效地和经济地分配使用无线电频谱。《国际电联组织法》中同时也强调了无线电频率和任何相关的轨道必须按照《无线电规则》的规定合理、有效和经济地使用，以使各国或国家集团可以在照顾发展中国家的特殊需要和某些国家地理位置的特殊需要的同时公平的使用这些轨道和数据。可见，“合理，公平，有效，经济地”是国际电联在分配空间频率轨道资源必须坚守的基本理念。

此外，WRC-03通过的第2号决议《关于各国以平等权利公平地使用空间无线电通信业务的对地静止卫星轨道和频段》指出各国在使用空间频率轨道资源方面都是平等的，所有国家不论其经济和社会发展程度如何，都有权利公平合理的享有空间轨道和频率资源。

但是，航天产业在世界发展极为不平衡，如何协调“合理有效、经济地利用”与“对发展中国家和地理位置国家的特别考虑”两者之间的关系，公平性和激励机制是我们在主张合理协调分配体系必须考虑的两个因素。人类的航天事业才仅仅走过一个甲子的历程，航天器已然飞出了太阳系，很大程度上归功于宽松的国际法治环境，国家受外空资源的潜在利益考量的驱动，得以快速发展空间科学和开展深空探测，在一定程度上促进了人类的整体进步。由此可见，在资源分配机制上需防止走在航天强列的国家“心灰意冷”，信心和激励是支持这些国家积极有为的飞出地球的关键。另一方面，发展中国家的空间频率轨道资源的开发空间应予以一定的留存或着额外补偿，毕竟各国在使用频率轨道资源方面具有平等权利。

四、结论与建议

美国是卫星网络资料申报最多的国家，也是世界上操作卫星最多的国家，欧洲也紧随其后。1976年，巴西、哥倫比亚等8个赤道国家发表《波哥大宣言》，声明其国家领土主权包括地球静止轨道位置。虽然空气空间与外层空间的界限未能达成国际共识，这一宣言为国际社会所拒绝，但是他们的主权要求，体现了发展中国家对频率轨道资源的诉求。新一轮的空间资源争夺战正在打响。

总体来看，我国在国际电联登记有效的卫星频率和轨道资源无论是申报资源还是在轨卫星系统，比起美、俄、法国、英国等其他航天强国来说，空间资源的储备量和卫星系统的应用都处在起步阶段。中国国土辽阔，但上空可用的空间频率轨道资源都被其他国家率先抢注，正在全力发展的风云气象系统、北斗卫星导航定位系统、高分卫星遥测系统都面临空间资源匮乏的挑战。空间越来越拥挤，中国未来自由进入太空将受到影响。在从航天大国向航天强国迈进的过程中，如何确保自己进入空间的能力，而不是发射个“瞎子”卫星，开发利用好空间频率轨道资源无疑至关重要。因此，在国际电信联盟的舞台上，中国理应更多的发声，参与制定更加合理的分配机制；另一方面，在航天强国与发展中国家之间，做好平衡者的角色也将受益颇多。本文建议整体应对上实施国际层面的谈判战略和国内层面的鼓励战略。

首先，国际层面采取谈判战略，积极主动参与ITU相关规则的平台谈判，延缓发达国家对空间频率轨道资源的抢注现状。在现有条件下，引导相关规则的解释或制定朝着不利于向发达国家空间频率轨道资源分配的方向发展，例如，主张有限制的分配法则，强调考虑平等权利。为我国建立空间频率轨道资源开发机制和实践赢取足够的时间。此外，可以在外交上采取谨慎长议的策略，先达成空间频率轨道资源分配原则的国际社会广泛一致再进行具体规则制定。

其次，国内层面采取发展鼓励战略。构建积极开发的空间频率轨道资源战略，争取尽快将空间频率轨道资源的开发纳入到我国航天长期发展规划中，所需的基础研究和技术研发，人员机构设置等，也都必须落实到国内法规政策的制定上，明确国内申报与应用程序和责任机制。

总之，如何缓解频率轨道资源的有限性，保障中国未来自由进入空间的能力，是摆在我们面前不得不解决的问题。国际电信联盟在这一方面承担着重要角色。因此，从战略、法律政策的角度研究ITU的空间频率轨道资源协调分配体系是保障中国航天事业可持续发展的必然要求。