全面二孩政策下山西省学前教育发展的成效、困境与突围——基于山西省学前教育二期三年行动计划实施效果的调查

洪秀敏，张明珠

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

为实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的“基本普及学前教育”的发展任务，自2011年起，各地区“以县为单位”编制并实施学前教育三年行动计划。一期行动计划的实施，有力地推动了我国学前教育事业的改革与发展，但历史的欠账难以在三年内完全解决。为此，2014年11月3日，国家启动了第二期学前教育三年行动计划。作为中部崛起计划的重要对象，山西省学前教育发展过程中取得的成效和存在的不足，既能客观反映山西省学前教育发展存在的矛盾，又能在一定程度上反映中部地区学前教育发展的总体水平。一期行动计划实施后，山西省的入园难问题得到有效缓解。但从整体上看，学前教育结构还不够合理，公益性和普惠性教育资源比例不高，“无证园”还未得到彻底清理，幼儿园教育还存在“小学化”“成人化”等倾向。[1]为着力解决这些问题，山西省按照“扩总量、调结构、建机制、提质量”的总体要求[2]，实施了二期学前教育三年行动计划(2014—2016)，努力破解学前教育领域的难题。

2016年1月1日，全面二孩政策正式实施。该政策是继单独二孩政策之后，我国人口和生育政策的又一次重大调整，已经对我国的学前教育发展提出巨大挑战。因此，2017年4月17日，教育部发布了《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，从整体上部署了三期行动计划。2017年5月，教育部在浙江安吉召开第三期学前教育行动计划部署会时，进一步强调了全面二孩政策的实施对学前教育发展带来的挑战，并提出了一系列应对举措。山西省紧跟政策步伐，从省级层面制定了三期三年行动计划。为此，研究调查山西省二期行动计划的实施成效、不足以及对三期行动计划的需求等问题，以便厘清山西省学前教育发展的现状，为“以县为单位”制定三期行动计划提供理论依据和实证支持。研究以内部利益相关者——园长和教师作为调查对象，两者是三年行动计划的执行者、参与者和受益者，虽因不同的角色和立场在三年行动计划中产生了不同的利益[3]，但都是二期行动计划的直接内部利益相关者(stakeholder)[4]。调查他们对本省二期行动计划实施效果的评价与建议，既能体现三期行动计划制定与实施过程的民主性，也有利于为其提供科学、客观的参考依据。

一、研究设计

研究采用问卷法对山西省幼儿园园长和教师进行大样本调查。2016年11月至2017年3月，以山西省幼儿园园长和教师为对象，共发放问卷1181份。其中公办园 564人(47.76%)，公办性质园165人(13.97%)，民办园452人(38.27%)；城市597人(50.55%)，城镇431人(36.49%)，农村153人(12.96%)。问卷为自编的“国家‘学前教育二期三年行动计划’(2014—2016年)实施效果调查问卷”，除背景信息外，共包括资源总量、资源结构调整、质量监管、投入机制、教师队伍建设、弱势群体等6个维度，共90个项目，主要调查园长和教师对二期行动计划的评价和对三期行动计划的需求。资源总量是指城乡各类学前教育资源，资源结构指公办和民办幼儿园资源结构及布局情况，质量监管旨在调查政府在监管幼儿园质量方面的举措，投入机制包括财政投入总量及各项投入的情况，教师队伍建设包括教师福利待遇、教师评优与职称、教师培训及师资规模与稳定性四个子维度，弱势群体扶助主要是指对非户籍儿童、随迁子女、家庭贫困子女及残疾儿童等的资助情况。这六个维度是山西省学前教育发展的重点，其实施效果可以反映山西省二期行动计划的成效及学前教育发展的现状。此外，问卷设置两道开放题，旨在了解园长和教师对二期行动计划最满意的方面以及对三期行动计划的期待和需求。问卷采用Likert5点量表，由“5～非常符合”到“1～不了解”，得分越高，表示符合程度和需求程度越高。

对该问卷进行因素分析，KM0值为0.972，Bartle球形检验的x2值为 64209.384(自由度为 4005)，达到0.05显著性水平。该问卷六个因素的内部一致性Cronbachα系数分别为0.715、0.726、0.883、0.875、0.927、0.822，整体问卷的Cronbachα系数为0.970，表明问卷具有良好的信效度。研究数据采用SPSS 20.0进行统计分析。

二、研究结果与分析

(一)二期三年行动计划取得的成效

如表1所示，二期三年行动计划实施成效主要体现在学前教育资源总量增加，纠正“小学化”、治理乱收费，硬件投入与弱势群体资助力度加大等方面。

表1 对“二期三年行动计划”(2014—2016年)的总体评价(单位：%)

1.资源总量迅速增加，入园率明显提高。山西省通过实施“学前教育推进工程”，进一步扩大了学前教育资源。[1]70%以上的园长和教师认为当地幼儿园数量增加，学位能满足当地幼儿入园的需求。幼儿入园率情况能够较好地反映学前教育事业的发展程度和满足社会对于学前教育的需求程度。[5]调查显示，81.97%的园长和教师认为入园率明显提高，79.34%的园长和教师认为入园难问题在一期基础上得到了妥善解决。由此可知，山西省二期行动计划在扩总量方面取得了较好的成绩。随着全面二孩政策的实施，学前教育即将面临新的形势和挑战，山西省也不例外。全面二孩政策落地后，山西省卫生计生工作会通过对人口的监测及调查，预计山西省每年新增人口将达50万。[6]单独二孩政策释放的人口红利以及全面二孩政策带来的大量新生儿，使得山西省学前教育资源总量仍然面临较大的压力。因此，如何在二期行动计划的基础上保存量、增总量，成为三期行动计划的重点。

2.“小学化”、乱收费得到有效治理，质量监管取得了突破性进展。山西省一期行动计划结束时，“小学化”、乱收费现象依然存在。为此二期行动计划期间加强了对幼儿园收费的监管，并及时向社会公布幼儿园信息，接受社会监督。由此，治理乱收费工作取得了79.34%的园长和教师的认可。同时，山西省教育厅严格落实《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》，坚持小学一年级“零起点”教学，严禁幼儿园提前教授小学教育内容，治理“小学化”工作也取得了83.91%的园长和教师的认可。两项工作的实施离不开政府从宏观层面对幼儿园的督导检查，这一工作也赢得了80.27%园长和教师的一致好评。

3.硬件投入和弱势群体支持力度明显增加。为保证幼儿园的办园水平达到《幼儿园工作规程》的标准，山西省通过中央专项资金和政府补贴等多种方式加大对幼儿园的财政投入，尤其在硬件投入方面取得了80.44%园长和教师的认可。同时加大对家庭经济困难儿童的资助力度，这也得到了75.62%的园长和教师们的认可。除资金支持外，还通过相关政策为随迁子女开通绿色通道，简化入园手续，从而增加了随迁子女入园机会(符合度77.99%)，并对解决农村留守儿童问题产生了积极影响。

(二)二期三年行动计划实施存在的问题

1.“无证园”仍未得到彻底清理。一期行动计划结束时，山西省“无证园”尚未得到彻底清理，因此二期行动计划继续加大了对民办园的督导检查，尤其是对“无证园”的监管与治理。但结果显示仍有30.57%的人对“无证园”治理工作不认可，且远远低于对治理“小学化”和乱收费的认可度(80%左右)。这表明彻底清理“无证园”的目标没有实现，农村园长和教师对此感受最为显著(P<0.05)。“无证园”作为学前教育发展的痼疾，其存在与当前我国公办学前教育资源严重短缺、外来务工人员与城市低收入家庭对学前教育的需求日益增长密切相关，[7]但其存在质量低下、安全隐患突出等弊端，无法保障幼儿在园安全，因此需要彻底治理。

2.师幼比难达标准，大班额依然存在。师幼比和班额是影响幼儿园保教质量的重要因素，对于保障儿童实现更好的发展起着关键作用。[8]一项针对山西省幼儿园的研究表明，师幼比对幼儿园教育环境总体质量、物质环境质量、人际互动质量有显著影响[9]，OECD国家也越来越将师幼比作为学前教育发展的重要衡量指标。同时，为保证保教质量，《幼儿园工作规程》对班额作出了明确规定。但调查显示，20%以上的园长和教师认为二期行动计划未能妥善解决幼儿园低师幼比和大班额问题。其中，农村幼儿园的大班额问题更加严重(P<0.001)。全面二孩政策使适龄人口增多，导致幼儿园不仅面临学位紧缺的压力，更面临师资短缺的压力。因此，建立健全师资培养机制和补充机制成为应对“二孩潮”的关键，也是解决师幼比偏高和班额过大问题的主要突破口。

表2 不同地区园长教师在质量监管维度方差分析摘要表(N=1181)

注：*P<0.05，**P<0.01，***P<0.001；A代表城市，B代表城镇，C代表农村。

3.残疾儿童入园机会仍然较少。残疾儿童的入园问题依然棘手，50.38%的园长和教师反映残疾儿童入园机会并没有得到明显增加，这表明幼儿园接收残疾儿童入园仍然存在困难，全纳教育尚未提上日程。普通幼儿园接收残疾儿童入园应该成为特殊教育和学前教育共同的工作任务[10]1。尽管二期行动计划加大了对残疾儿童等弱势群体的资助力度，但在入园机会上依然没有得到明显改进，因此三期行动计划应进一步重视和解决这一问题。

4.优化学前教育资源结构的目标尚未实现，公益普惠资源供不应求。二期行动计划之初，山西省学前教育资源结构仍不合理，公益普惠资源较少。为此，山西省明确提出要大力发展公益普惠性学前教育资源，重点发展公办园、普惠性民办园和小区配套园。但数据显示，超过一半(51.98%)的园长和教师并不认为公办园和普惠性民办园明显增加。究其原因，政府在发展公办园和认定普惠性民办园、支持民办园提供普惠性服务等方面力度不够，未能获得利益相关者的认可，难以满足老百姓对公益普惠学前教育资源的需求，也未实现优化学前教育资源结构布局的目标。全面二孩新政的深入实施，以及“营利性幼儿园”的出现，使得山西省普惠性学前教育资源短缺的矛盾在一定时期、一定区域还可能凸显出来。[11]24现实的紧迫要求山西省在发展学前教育时应继续锁定公益普惠的目标，提高学前教育对公众的服务能力。

5.生均补助不到位，软件投入相对不足。政府的财政投入是发展学前教育的重要资金来源，二期行动计划中山西省明确提出要加大对学前教育的财政投入。但结果显示，42.43%的园长和教师反映政府的财政投入并没有明显增加，另有超过40%的园长和教师反映幼儿园生均补助也没有明显增加，这两种情况在农村表现得更为明显(P<0.01)。这表明学前教育财政投入保障制度尚不完善，尤其是没有明确的生均拨款标准或公用经费标准，导致利益相关者的认可度较低。此外，园长和教师对软件投入的认可度(64.60%)远低于对硬件投入的认可度(80.44%)，进一步反映出软硬件投入不均衡的现实。在幼儿园日益重视内涵发展和保教质量提升的背景下，园长和教师对三期行动计划最迫切的需求中也提出了要加大软件投入(需求度93.90%)。

6.教师福利待遇偏低，评优与职称制度不完善，民办园教师培训机会缺乏。

调查表明，在教师队伍建设维度中，教师福利待遇子维度的认可度整体较低。如表3所示，31.67%的园长和教师反映教师地位待遇在二期三年行动计划中并没有得到切实保障，更有高达51.56%的园长和教师认为工资水平并未得到明显提高(公办性质园对此感受更为明显，P<0.001)，依然有22.95%的园长和教师认为编制问题得不到落实。另外，评优与职称子维度的认可度在教师队伍建设维度中最低，这一状况不容忽视。调查发现，58.68%的园长和教师认为，与在编教师相比，非在编教师仍然享受不到同等的职称评定机会，对此的不满超过了对工资水平的不满；与此同时，超过一半(50.46%)的园长和教师对幼儿园教师职称依附于中小学教师职称这一职称制度表示不满。

园长和教师对教师培训子维度的认可度(73.67%)在教师队伍建设中最高，可见山西省在教师培训方面取得了较为显著的成效。但对民办园教师培训的认可度(64.95%)比对整体教师队伍培训的认可度低了近10个百分点，这从侧面说明过去三年内山西省在加强教师培训的过程中忽视了对民办园教师的培训。此外，相关研究显示，民办园教师培训或进修的费用并没有达到完全公费，甚至还存在一部分不予报销的情况。[12]民办园占我国幼儿园总数的三分之二[13]，在学前教育发展过程中发挥着重要作用。因此，三期行动计划应在培训机会、培训资金等方面向民办园倾斜，使民办园教师获得与公办园教师同等的培训与专业发展机会。

表3 对“教师队伍建设”的评价(单位：%)

表4 不同办园体制园长教师在教师队伍建设维度方差分析摘要表(N=1181)

注：*P<0.05，**P<0.01，***P<0.001；X代表公办园，Y代表公办性质园，Z代表民办园。

三、对策思考与建议

山西省学前教育发展面临的困境不仅是山西省三期行动计划予以解决的重点，也是该省两会委员们关注的焦点。《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中明确指出了三期行动计划的重点任务以及具体举措，这为山西省制定三期行动计划提供了框架和指导。为破解山西省学前教育发展的困境，本研究在综合园长和教师对三期行动计划的需求和建议后，结合两会代表的提案，提出如下建议：

(一)加强办园行为督导评估，尤其是对农村地区的督导。2017年5月16日，国务院教育督导委员会办公室印发了《幼儿园办园行为督导评估办法》，旨在开展幼儿园督导评估，督促和引导幼儿园规范办园。为此，山西省应在国家顶层设计的基础上，明确自身在发展学前教育中的主导责任，根据本省省情，加紧制定本省《幼儿园办园行为督导评估实施方案》，并督促县级教育督导部门遵循属地原则负责具体实施。在督导评估过程中，发现幼儿园有质量问题，应通过与幼儿园进行质量沟通与对话，找出质量问题的原因，而不是简单地降级降类处理，真正做到将工作重心转向督导评估后的质量提升。[14]具体来说，面对山西省尤其是农村“无证园”依然存在的事实，政府必须彻底清理，但不能采取“一刀切”的政策，[15]应该进行分类处理：对于具备基本条件，政府扶持一把就能达到审批条件的，可以转变为合格的幼儿园；对于整改后仍未达到标准，甚至危害幼儿安全健康的，则必须依法予以取缔。[16]面对师幼比较低和班额较大的现状，山西省的督导评估应着力在两个方面：一是严格按照国家规定的师幼比和《幼儿园工作规程》中规定的班额进行监管，对不符合标准的幼儿园进行限期整改，达标后允许其继续运行；二是重点解决农村幼儿园在师幼比和班额方面的困难。通过制定学前教育专业免费师范生政策，定向培养农村幼儿园教师；通过逐年返还学费等形式鼓励师范生到农村幼儿园任教；通过委培、自主定向等形式，吸引更多具备条件的毕业生充实到农村学前教师队伍中来，使农村幼儿园师幼比配备达到标准。[17]同时，保证每个乡镇都有一所乡镇中心幼儿园，避免大班额问题。

(二)增加残疾儿童入园机会，努力实现全纳教育。残疾儿童的全纳教育是国际全纳教育中的一项重要议题，但目前我国残疾人教育仍旧被排除在主流教育群体之外。因此，迫切需要政府制定政策，有效地监控残疾儿童全纳教育的全面实施，以保障残疾儿童平等的教育机会，实现教育起点公平。为此，山西省三期三年行动计划明确指出要增加残疾儿童受教育机会，各县(市、区)在编制三年行动计划时也应紧跟国家和省级部门的要求。当然，全纳教育的实施离不开社会公众对全纳教育理念的了解与支持，因此，政府与幼儿园应共同努力，向社会公众传播全纳教育理念。同时，社区作为重要的社会组织，应积极协助全纳教育的传播与实践工作。[18]

(三)实施学前教育供给侧结构改革，完善资源结构布局。从全国范围来说，2016年和2017年，每年平均新生人口增长300万。[19]面对社会对学前教育的巨大需求，不仅仅是对有园上的需求，更重要的是对就近入园、入普惠性幼儿园、入优质幼儿园的需求，三期行动计划应该如何回应成为各省市应该思考的问题。为实现三期行动计划的“双普目标”，教育应该转变自身发展思路，从更加注重“需求侧拉动”转向更加注重“供给侧推动”，使学前教育资源结构更合理。[20]一要始终将增加公办园作为扩大资源的主要工作，解决入公办园难的问题；二要利用现有学前教育资源，开展普惠性民办幼儿园的认定和扶持，通过政府购买公共服务等方式，为普惠性民办幼儿园提供经费支持，化解入民办园贵的问题。[21]同时，有研究者提出市场机制将可能在创新和扩大教育服务多样化供给方面发挥更大作用，因此可以通过消除社会资本进入教育领域“玻璃门”的方式，调动社会力量参与和支持教育的积极性，鼓励社会力量兴办幼儿园并支持其提供普惠服务。[22]三要推动城镇新建住宅小区配套幼儿园建设，做好全面二孩政策背景下新增适龄人口预算，并根据适龄人口空间分布特点，优先规划并建设一批布局合理的幼儿园，缓解城镇化进程中县城幼儿园容量过小与幼儿入园需求过大的矛盾。[23][24]

(四)落实生均补助，加强软件投入，完善投入机制建设。无论是质量提升，还是教师队伍建设，都离不开政府的财政投入。因此三期行动计划应从省级政府层面，继续加大对学前教育的财政投入，按照权责一致的原则，明确划分各级政府在财政投入中承担的比例，对经济发展落后、边远贫困地区给予特殊支持。针对生均补助落实不到位的情况，建议从制度层面入手，参照义务教育、高等教育，以市为单位制定生均公用经费标准，保证幼儿园生均补助落到实处。推动各地研究制定公办幼儿园生均拨款标准和企事业单位、集体办园、普惠性民办园补助标准，解决幼儿园日常运转和教师基本待遇保障问题。坚持软硬件协调发展的原则，不仅要继续保证看得见的“钢筋水泥”建设，更要保证看不见的“人力资源”建设，如增加对园长和教师培训的投入。

(五)提高教师福利待遇，完善职称与编制制度，增加民办园教师培训机会。为解决教师工资待遇较低的问题，应加快完善教师待遇保障机制，通过生均财政拨款、专项补助等方式，依法将幼儿园教职工全员纳入社保体系，解决待遇偏低问题。[25]实施岗位工资制，教师基本工资只与教师是否在岗挂钩，编制、职称等作为教师晋升工资的参考，从而缩小在编与非在编教师的工资差距，稳定教师队伍。必须进一步消除职称晋升中公办与民办教师之间、在编与编外教师之间的不平等。[13]为此，研究者提出创新教师编制的管理办法，通过系统的制度设计逐步淡化编制概念，采取更加灵活开放的教师聘用机制，切实解决公办园非在编教师、农村集体办幼儿园教师的待遇问题。[26]加紧制定单独的幼儿园教师职称体系，使幼儿园教师职称不再附属于中小学教师职称。最后，为提高民办园教师专业发展，应按比例分配民办园教师参与国培、省培等培训项目的人数，使民办教师有平等的专业发展机会。

[1] 山西省教育厅.关于印发《山西省第二期学前教育行动计划》的通知[EB/0L].http：//www.zgjsks.com/html/2015/shishi＿0515/118426，html.

[2] 续梅.学前教育“三年行动计划”新闻发布会介绍材料[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htlfiles/moe/s7861/201402/164590，html.

[3] 洪秀敏，马群.学前教育三年行动计划实施效果调查——基于内部利益相关者评价的视角[J].教育学报，2015，(1).

[4] R Edward Freeman， David L Reed. Stockholders and Stakeholders：A New Perspective on Corporate Governance[J]. California Management Review (S008-1256)，1983，(3).

[5] 田景正，周芳芳.我国地方学前教育的现有基础与发展定位——基于对12个省市学前教育三年行动计划文本的分析[J].学前教育研究，2012，(8).

[6] 中国新闻网.山西迎接全面二孩落地 预计每年新增50万人[EB/OL].http://www.chinanews.com/sh/2016/01-15/7718371，shtml.

[7] 周晓唯，白芸.规范我国学前教育市场无证办园行为的经济学分析[J].学前教育研究，2012，(3).

[8] OECD. Starting Strong II：Early Childhood Education and Care[R]. Paris：OECD Publishing，2006.

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[10] 孙政.幼儿园融合教育：利益相关者的诉求[D].重庆：重庆师范大学，2015.

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[13] 王默，洪秀敏，庞丽娟.聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议[J].教师教育研究，2015，(3).

[14] 郭良菁.超越“质量话语”应是我们的政策抉择吗——我们的质量评价可以从《超越早期教育保育质量》中吸取什么[J].学前教育研究，2009，(2).

[15] 孙美红，庞丽娟.扩大我国学前教育资源的思考——基于“无证办园”现状及治理的分析[J].教育发展研究，2013，(6).

[16] 人民日报.《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》日前由四部委印发——让家门口的幼儿园“物美价廉”[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb＿xwfb/s5147/201705/t20170518＿305101，html.

[17] 高庆春.农村幼儿园教师队伍建设的策略研究[J].教育探索，2015，(12).

[18] 王凯，韩梅，郭晨涛.加拿大全纳教师培育的经验及其启示[J].中国轻工教育，2017，(1).

[19] 中国教育部.为中国学前教育发展而立法[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2017nztzl/2017_zt01/17zt01_mtkjy/201703/t20170315_299668，html.

[20] 刘云生.供给侧结构性改革：教育怎么办？[J].教育发展研究，2016，(3).

[21] 教育部.教育部基础教育司负责人就《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》答记者问[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2017-05-16/doc-ifyfekhi7885095，shtml.

[22] 山西省教育厅.山西省教育厅关于切实解决幼儿教育“入园难、入园贵、无证园乱”有关问题的通知[EB/OL].http：//www.sxedu.gov.cn/index/actinfo＿show.Asp？actid=5966.

[23] 山西新闻网.同步建校配保安，人大代表为加快发展教育事业“支招”[EB/OL].http：//www.sxrb.com/sxxww/zthj/2017/sxlh/rdjj/6578771，shtml.

[24] 2017年全国两会教育改革提案，今年两会关于教育话题汇总[EB/OL].http：//www.shidapx.com/JiaoYuXinWen/682391，html.

[25] 人民日报.《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》日前由四部委印发[EB/OL].http：//info.edu.hc360.com/2017/05/190902760253-all，shtml.

[26] 朱永新委员：学前教育困局究竟怎么破[EB/OL].http：//lianghui.people.com.cn/2017/n1/2017/0302/c410899-29119754，html.