政策变迁的常态动力：政策更新的理论分析

李 兵 ，王 晖 ，李志宏

（1.中共北京市委党校社会学教研部，北京 100044；2.财政部 社会保障司，北京100820；3.全国老龄工作委员会办公室政策研究部，北京100011）

一般来讲，大多数政策都经历着从无到有再到成熟的发展历程。当一项政策处于创设阶段时，政策创新是推动政策发展和促进社会经济进步的主要动力。比如，在经济领域，罗斯福新政、凯恩斯的货币政策和财政政策等，分别为美国和英国的经济走出困境提供了创新动力；在社会领域，1601年英国的《济贫法》开创了社会救助制度的先河，德国俾斯麦政府于1883年、1884年和1889年分别出台的《疾病保险法》《工人赔偿法》和《伤残和养老保险法》，标志着现代社保制度的诞生，英国《地方当局社会服务法1970》的颁布表明英国保护公民的最后一张社会安全网建成。此后，这些经济和社会政策被许多国家相继仿行。1992年中国共产党第十四次全国代表大会确立的社会主义市场经济体制是一项成功的和独具特色的政策创新，同时也成为经济和社会发展各个领域政策构建和发展的主要动力源。

而当一项政策创立以后，政策发展就转入到不断丰富和完善的阶段，这时候政策更新便取代政策创新成为政策变迁的常态动力。目前，在中国经济和社会发展的各个领域，主要的政策基本都出台了，例如，经济领域的经济增长政策、金融政策、财政政策和税收政策等，社会领域的卫生政策、教育政策、就业政策和收入再分配政策等，以及实现国家社会经济目标的环境政策、科技政策和国防政策等，可以说，中国在政策领域所取得的成就是非凡的。但相较于中国社会经济飞快发展的速度，新情况、新问题层出不穷的情况，我国许多领域的政策更新速度相对缓慢，内容陈旧、措施不足、针对性不够、可操作性不强、跟不上形势，滞后于社会经济发展要求等问题依然突出。因此，在政策总体框架形成的情况下，如何适时更新政策以适应新的社会经济发展需要，做到科学、综合和及时应对是摆在我们面前的重要课题。为此，笔者尝试把“政策更新”作为一个政策用语，从政策理论的角度进行剖析，以期丰富和深化中国的政策理论研究，拓宽政策实践的思路。

一、理解政策更新

政策更新是指先前的政策被新的政策所代替，它是在一定的时间和空间背景中，针对政策的指导思想、组织架构（政府部门职能、政策执行程序、任务分工、实施工具等）和实质内容（原理、目标、任务和保障措施等），改进和重塑政策的方式。这种方式主要体现在4个方面：其一，或删除、废止原有政策中不适宜的部分；其二，或保留原有政策中继续适用的部分；其三，或修订原有政策中继续使用但滞后的部分内容，使其适应新的需要；其四，或增加原有政策中没有的新内容。至于这4个方面占多大比重，如何组合，要视政策的具体情况而定，没有一致性要求。

政策更新与政策创新不同。政策创新是指针对新问题产生新理解、新思想、新观念、新政治愿景和新的解决问题的策略，并以此为基础形成、实现和传播一个全新的政策[1]；而政策更新不是要针对同一问题提出一个全新的政策来取代原有政策，只是对原有政策的修改、补充和完善。但政策更新被用来替代现有政策通常包含一些创新特征，比如老年人社会服务中信息技术的使用。政策更新和政策维持也不同。政策维持是指维持现行政策不变；而政策更新是要对现行政策进行某些变革，当然也会保留修改原有政策的部分内容。同样，政策更新与政策终止不同。政策终止是指废止原有政策，并没有新政策取而代之；而政策更新只是废止原有政策中的部分内容。总之，政策更新和政策创新、政策维持、政策终止一起都是政策变迁序列的理想类型[2]。比较而言，政策更新重视对原有政策的继承和发展，突出政策的革新性、进步性和前瞻性。

那么，推动政策更新的因素有哪些呢？笔者认为政策更新的基本驱动力是由于政策创设的原有条件可能已经发生变化，原有的政策不适应社会经济发展的新要求，政策制定者可能经历了政策的无效果或意外的后果，抑或可能研发出新的政策意图和解决办法，或者冲击事件或不测事件可能改变机构日常的知觉和认识等[3]。在当代中国政治体制中，政策更新越来越成为政策形成的普遍特征和政策变迁的常态动力，究其原因主要有3个方面[4]。其一，政策空间越来越拥挤。也就是说，近年来政府在特殊政策领域的活动逐渐扩张，很少有全新的活动等待政府介入。其二，与第一个原因相关，现有的政策本身可以创造条件要求政策或项目变化。新政策建议要解决的问题可能是现有政策产生的问题，或不同项目相互作用产生的未预见的不利后果。其三，政策更新预期成为政策变动中更普遍的特征。这是由可持续的经济增长率与现行政策承诺的财经意义之间的关系所导致的，也就是说政策要求的财政支出占国民生产总值的比例越来越高，需要更高的经济增长率来支撑公共政策的财政支出而不减少公民的可支配收入和受益水平。中共“十九大”报告对中国社会主要矛盾做出的新判断，为政策更新提供了强大的理论指导。

因此，与许多成熟国家相似，在中国这样一个政治稳定、经济高速发展、坚持改革开放和社会充满活力的国家，今后政策更新的逻辑基本上是渐进式的，不是突发性、颠覆性或断崖式的。政策更新作为政策变迁的常态动力，更多地表现为间断性平衡，即长期的、渐进性的，其间可能偶尔也会伴随短期的重大政策调整[5]。作为理想型概念，政策更新可以帮助我们描绘实际中的政策变迁，但我们还需要进一步探索政策更新的治理途径、内容和政策工具等重要议题。

二、政策更新的信息来源和政策内容的更新

（一）政策更新的信息来源

政策更新过程包括确定政策更新日程、收集更新信息、安排更新活动、更新政策内容等。在着手更新政策内容之前，政策制定者通常需要从多种渠道获得必要的信息，并对收集到的信息进行加工整理，大致确定一项政策有哪些内容需要更新。政策更新的信息来源大致有以下5个方面。

其一，在政策实施过程中获得更新信息。一是从政策的贯彻落实中获得。在此过程中，政策实施者的客观经验、主观判断和意见建议对于政策更新往往具有至关重要的作用。二是从政策监督检查和评估中获得。政策制定水平的高低和执行的好坏，是否达到预期目标，是否产生了良好的效果或意料外的不利后果需要检验。因此，政策评估的结果和政策评估者所反馈的意见建议对政策更新的影响举足轻重。

其二，从研究中获得更新信息。研究一般可以分为政府调研、学术研究和咨询建议等。政府部门的调研或采取向研究机构委托研究的形式开展，或由政策制定者亲力亲为开展调研活动。学术研究主要为政策更新提供理论视角和思路。咨询建议包括研究机构独立发表的咨询报告和政策建议等。

其三，从社会拥护的情况和程度获得更新信息。政策更新还可以从政策对象、社会大众、社会媒体、社会团体、社会舆论、社会呼声和社会对话中获得信息支持。

其四，借鉴国外相关政策获得更新信息。学习和借鉴国外的政策实现政策更新不是简单机械地复制与模仿，也不是照搬照抄，而是通过与多种类型的发达国家、发展中国家比较，吸取成功经验和失败教训，更重要的是学习他们立足国情更新政策的新理念、新范式和有效办法，探索国外政策更新中普遍适用和带有规律性的逻辑要素，为我所用。

其五，国内政策采风。国家层面的政策更新可以从地方政策和典型做法中汲取养分。政策采风可以采取自上而下的方式，即中央政府主动向各地征集地方政策和经验材料，也可以采取自下而上的方式，各地及时向中央政府报送最新出台的政策和经验材料。

（二）政策内容的更新

收集加工整理的信息为需要更新的政策内容提供了新鲜素材，使得政策更新成为可能。那么，从何种角度入手更新政策内容？为此，笔者尝试使用政策体制概念将需要更新的政策内容结构化[6]。所谓政策体制，是指在既定的历史时期内，一个国家和地区针对某一具体政策领域要解决的问题所确定的政策和战略，它包含4个要素：第一，政府从事政策活动的观念和指导思想；第二，制度安排，包括公共组织安排、权利安排和利益关系等；第三，政策任务；第四，政策范式，即保障政策运行的措施和实施办法。政策体制为分析政策更新提供一个综合的框架。

其一，更新指导思想和政策观念。政府从事政策活动的思想观念属于意识形态范畴，是“广泛享有的和一致的关于政策和改革的观点”[7]。思想观念为政策更新的合法性和合理性提供必要说明，对一个国家和地区的政策更新活动有至关重要的影响，因此，政策更新必须考虑指导思想和政策观念的变迁。落实到中国来说，今后一段时期各项政策更新的指导思想和政策观念都要围绕以下三个层次调整。第一，作为顶层的总体指导思想要调整，围绕“新时代中国特色社会主义思想”展开。第二，作为中间层的某项具体政策的思想观念也需要更新，比如社会政策领域要突出社会公平和社会融合等。第三，作为底层的是某项具体政策的操作观念的更新，比如养老服务政策中的混合经济照料模式、定位于人的原则等。

其二，更新制度安排。制度在塑造政策中起着中心作用，需要从三个方面更新制度安排。第一，更新公共组织。重新确定权力当局中的公共组织安排、组织内在运行机制、组织成员的任务和建立公共组织间的有效联系[8]。例如，现行的养老服务政策存在着政出多门、多头治理、条块分割、各自为政等问题，亟待解决。第二，更新权利安排。需要重新塑造政府和非政府行动者、利益群体、政策受益者以及公共组织与私有组织等之间的关系[9]。制度更新要以建立合作治理机制和伙伴关系为导向，如公共委托机制、共同管理机构和监督机构等。第三，更新利益关系。合理安排中央政府的财政资金支出，照顾到地方、实体机构、社会合作伙伴、受益群体和利益相关者的利益[10]。需要强调的是，更新制度安排一定要考虑到政策的政治从属性，即要考虑政府结构的政治复杂性、政策与政治的关系以及政府的结构和运行机制[11]。

其三，更新任务。任务在政策中处于核心地位，确定政府相对具体的活动范围，是实现政府所确定的目标的一种具体行动表述[12]。相较于政策体制中其他三个要素，政策任务随着社会经济发展变动最大，需要更新的频率和内容也最多。由于每个政策都有其专一性的属性[13]，因此，任务更新重点要把握好以下四个方面：第一，检查任务是否符合自身特质，专一属性是否突出；第二，检查政策是否存在碎片化现象；第三，检查任务是否与大政方针和其他政策有冲突；第四，检查任务与其他政策是否有效衔接。以现有的养老服务政策为例，需要更新的部分主要包括三个方面：一是需要根据新时代中国特色社会主义思想和人口老龄化发展态势，及时调整政策；二是就养老服务自身任务来讲，需要进一步明确服务对象、设施建设和布局、服务项目、质量管理等，剔除不属于养老服务的任务；三是就政出多门而言，民政、发改委、财政、商务、国土资源、住建、卫生、教育、老龄等部门都出台了养老服务政策，政策碎片化特征明显，需要整合。

其四，更新政策范式。政策范式被许多研究者看作是影响政策结果的决定因素，能够为解释政策变迁提供概念框架[14]。政策范式的重要功能是确保任务付诸实施和政策目标的实现。从目前国家出台的各种政策来看，保障措施普遍比较薄弱。因此，未来更新政策范式需要重点在明确政府与市场的边界、资金保障、分工合作和监督检查等方面拿出清晰和可操作性的措施。

三、政策更新中的网络建设

由于政策更新涉及到多个部门和利益相关者，因此，还需要研究政策更新中的网络建设议题，并以此为基础探讨政策更新中政府与非政府机构之间伙伴关系的构建。

政策更新作为一种政策安排及由此上升为政府机构的规范和价值，需要建立一个由众多政策行动者参与的政策网络（Policy Networks），以便就政策达成共识。网络制度主义（Network Institutionalism）的观点值得借鉴，其主要观点是：第一，从政策过程理论来看，任何一项政策在其每一个环节上都存在政策与背景、政策之间、政府之间、政府与社会、政府与政策对象之间的相互关联，政策更新也是如此。第二，任何一项政策在其每一个环节上的相互联系往往是重叠和交错的，机构和组织之间的界限不是明确划定的，通常是相互渗透的。同时，正式网络中往往也渗透着非正式网络，这样更有利于政策完善和发展。第三，网络既是行为的资源，也是对行为的限制。政策更新需要有健全的网络获得信息和实行某些行动控制。第四，网络使用不同方式调动信息、社会影响、资源和社会资本，并且提供信息、资源和支持[15]。有鉴于此，政策更新需要开拓网络发挥作用的各种途径，以便更好地实现既定目标。

一个国家或地区的政治结构和政府部门设置决定了其政策更新需要不同机构和组织、不同行动者等利益相关者的参与、互动、协调和协商，因此，利用政策网络理论来构建政策更新网络具有现实价值。政策网络理论主要是指政府内和政府外的行动者就政策的制定与调整形成的相互依赖关系，具有相互依赖、协调和多元主义的特征[16]，它主张从四个方面构建政策更新网络[17]。其一，政策更新依赖于政策利益相关者各自拥有的资源，包括客观资源和主观资源。资源相互依赖是政策网络建设的首要原因，此外政策网络中的行动者还有各自的利益诉求也是其重要原因。其二，在政策网络建设中，政府行动者起着主要的引导作用，尤其在制定政策更新的规则上。同时，允许更多的行动者参与政策更新。当然，政策网络建设也要考虑加入者的业务能力、专业化水平、角色定位和态度、结构合理性等。其三，政策网络是围绕政策问题和解决办法建立的一种协商机制，为政策更新提供一种信息交换、资源共享、减少和缓解冲突[18]、协调一致行动的渠道和途径。其四，政策网络多元化，既有不同政策领域的网络，也有政府内部不同层级的和垂直的网络，还有政府与社会之间的网络。政策网络可以是紧密的，也可以是松散的；可以是开放的也可以是封闭的；可以是横向的，也可以是纵向的；参加者可以是义务的，也可以是自愿的；规模可大可小，时间上可长可短。政策网络强调赋权、自治和平等。

根据以上分析，笔者认为，政策更新过程中的政策网络建设需要从两个维度着手。第一个维度是政府内的政策网络建设，包括同级政府部门间的网络、中央和地方政府间的政策网络建设。第二个维度是政府与非政府机构间的网络建设，主要是伙伴关系和PPP模式等。值得注意的是，两个维度的政策网络在建成后往往是叠加在一起的。

政府与非政府机构之间的互动关系越是结构化，他们之间越有可能建立对话机制，通过交流提高非政府机构参与政策更新的合法性。而且政策行动者之间的对话和交流机制越是顺畅，越有利于政策更新。

四、政策更新清单

实现政策更新，需要选择一定的政策工具（Policy Instruments）。政策工具是用于解决政策制定问题和贯彻落实解决办法的一种政策设置[19]。一般来讲，政策行动者最关心其选择的政策工具能否保证政策顺利贯彻落实，实现既定目标，达到预期政策效果[20]。将适用于政策更新的政策工具从概念化工具转化为操作工具，一个重要的手段就是编制政策更新清单。根据“政策工具选择的多层次嵌套模型”[21]，笔者认为应从三个维度编制政策清单，为政府制定政策提供参考。

维度之一：组织构建。按照问题导向、平等协商、公开透明、自愿参与、资源可利用性等原则架构政策更新的组织。第一，制定政策更新的规则和方案，包括政策更新的主题、程序和步骤、原则、参与机构和人员、目标和任务、时间安排、实施条件和保障措施等。第二，建立政策更新的制度。一是成立政策更新领导小组。二是建立伙伴关系，选择和确定参加政府部门、政策实施者代表、非政府机构代表、地方代表、社区代表、专家学者代表、志愿者代表、社会群体和个人代表等。三是建立正式的和非正式的磋商与对话机制，确定多种途径的沟通渠道。

维度之二：政策行动。按照多样化、多元性、灵活性、及时性和成本效率等原则开展政策更新活动。第一，根据上文提到的五个信息来源，给政策更新的参与者分派任务，在规定的时间内采集信息。第二，召开论坛、咨询和座谈等多种形式的会议，进一步收集信息。第三，汇总、整理、加工和筛选信息。第四，将加工后的信息交给多方代表讨论和研究，充分听取各方面的意见和建议，在信息的取舍上深化认识并达成共识。第五，按照程序提交建议报告。第六，政策更新后，向社会公布更新后的政策，再次向社会征求意见。

维度之三：内容更新。按照注重实效、质量第一、革新性、前瞻性和整合性等原则更新政策内容。第一，确定需要更新的政策类型，在中国通常有法律、法规和规范性文件三种类型。更新政策要注意区分和把握不同类型政策的特点。第二，更新指导思想和政策观念。一是总体指导思想的更新，比如党的“十九大”之后增加“新时代中国特色社会主义思想”作为一切工作的指针等；二是明确某项具体政策的思想观念；三是更新某项具体政策的操作观念。第三，更新制度安排，一是检查政策主管机构设置；二是更新权利安排，主要是政府和非政府机构之间的伙伴关系；三是更新利益关系，主要是资金和受益安排。第三，更新任务。一是检查哪些任务过时，哪些需要维持，哪些需要改进，有没有新的任务需要提出等；二是检查政策是否存在碎片化现象、需要整合等情况；三是检查任务是否与大政方针和其他政策有冲突，是否有效衔接等等。第四，更新政策范式。一是检查政府职责是否明确，政府与市场的边界是否清晰；二是资金保障，是增加还是减少；三是分工合作是否明确；四是拿出清晰的具有可操作性的监督检查措施和办法等等。

当下中国开启了全面建设社会主义现代化强国的新征程，必然对政策制定和实践提出更高的要求，未来政策领域精彩纷呈的活动必将为政策研究提供大量新鲜的素材和广阔的发展空间，我们不能仅仅满足于经验和对策研究，需要强化政策理论研究[22]，在世界政策领域的基础理论研究上占有一席之地，争取更多的话语权。笔者就是本着这一目的立足于中国社会经济发展的实际，借鉴国际政策研究领域的理论观点，对中国政策发展中常态动力——政策更新这一议题进行了初步的理论探索。可以预见，理论和政策融合式的研究范式将是未来中国政策领域众多前沿议题可资借用的具有前途的规范主义研究方法。

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