利益共享：新时代社会养老服务优化发展的路径选择

黄 闯

（南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳，473061）

党的十九大报告指出：“积极应对人口老龄化，积极构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”大力推动社会养老服务发展是有效应对我国人口老龄化，推动老龄事业和产业发展的重要举措，是提升改善亿万老年群体福利的民生工程。然而社会养老服务发展是一项长期复杂的系统性工程，涉及地方政府、老年群体、社会资本等具有不同角色的利益行为主体。不同利益行为主体之间相互作用、相互影响、相互促进，共同作用于社会养老服务的发展运行。

一、社会养老服务发展运行中的利益相关行为主体分析

利益相关者即“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”[1]，社会养老服务发展的利益相关者是影响社会养老服务发展目标实现或受社会养老服务发展目标影响的群体或个人，主要包括地方政府、社会资本和老年群体。需要说明的是本文未将中央政府作为养老服务发展的重要行为主体进行分析，并不意味着其在社会养老服务发展中的作用不重要；相反，我国社会养老服务发展主要得益于中央政府自上而下的行政推动。本文侧重于分析地方政府，主要考虑地方政府对社会养老服务发展的作用更直接，效果更明显。

（一）地方政府

地方政府是影响社会养老服务发展的最重要行为主体，在社会养老服务发展中起到核心主导作用。地方政府不仅是社会养老服务供给的直接参与者，也是社会养老服务发展政策的制定者、实施者、监督者。地方政府在中央宏观政策指导下，在不违背中央精神的前提下制定区域内促进社会养老服务发展的相关政策，引领社会养老服务发展。地方政府通过制定促进社会养老服务发展的政策为社会养老服务发展运行营造稳定的外部环境，为其健康有序发展保驾护航。地方政府通过落实养老服务发展政策为社会资本参与养老服务发展提供资金保障、用地支持、税收优惠等，引导提升社会资本参与养老服务的积极性，进而推动促进社会养老服务按照政府预期的方向健康有序发展。地方政府通过严格的政策监管约束养老服务供给中的失范性行为，进而满足老年人群日益增长的养老服务需求。比如严厉制止部分不具备合法主体资格的社会资本的劣质化养老服务供给，或者严厉制止以从事社会养老服务之名从事房地产开发抑或套取国家补贴等异化行为。健康可持续的社会养老服务发展离不开政府的政策支持与引导，政府行为是促进社会养老服务有序健康发展的重要保障。

（二）社会资本

社会资本是市场化条件下社会养老服务供给的最重要行为主体，在社会养老服务发展中起着关键的主体性作用。老年人群养老服务需求的满足需要与之相适应的养老服务供给，尤其是在政府和家庭养老服务供给不足的情况下，亟需调动社会资本的积极性，使其成为社会养老服务供给的重要主体。社会资本积极参与养老服务供给不仅是满足老年人群养老服务需求的重要条件保障，也是提供老年群体养老服务体验，影响老年人群养老服务需求的重要力量。

一方面，有效的社会养老服务供给是满足老年人群养老服务需求的重要保障。传统上我国养老服务供给主要取决于家庭和政府力量的支持，但是在家庭、社会、人口结构变迁约束下，单纯依赖家庭和政府养老不具有可持续性，难以有效满足老年人的养老服务需求。因此，在养老服务供给过程中，除了政府最基本的养老服务供给外，亟须调动社会资本参与养老服务供给的积极性，使社会力量成为社会养老服务供给的主体力量。社会资本的积极参与不仅能够增加养老服务供给数量，优化养老服务供给内容，提升养老服务供给质量，而且能够进一步激发老年人的社会养老服务需求。而能否调动社会资本参与养老服务的积极性，进而使社会力量成为养老服务供给主体则取决于政府政策支持力度和其盈利水平。

另一方面，养老服务供给质量也是影响老年人群养老服务需求行为的重要力量。社会养老服务供给质量会影响老年群体的养老服务体验，改变着老年人群的养老服务需求。优质、高效、及时、价格适中的养老服务供给必然给予老年人群更高的养老获得感，利于引导老年人的消费观念、消费行为，改变其对市场化养老服务的不信任，激发老年人群潜在的养老服务需求；社会养老服务需求的持续性增加将会通过市场的决定性作用激发社会资本扩大养老服务供给，形成以老年人服务需求为导向的多元化养老服务的有效供给；社会养老服务的有效供给又不断刺激老年人的养老服务需求。而价格高昂服务低劣的养老服务供给将会降低老年人群的养老服务满意度，弱化对社会养老服务的信任感，降低老年群体的养老获得感，进一步减少社会养老服务需求。社会养老服务供给必须以老年人群的养老服务需求为导向，提供与老年人群异质性需要相适应的养老服务供给。

（三）老年群体

老年群体是社会养老服务最主要的需求者和服务对象，老年人群的养老服务需求是养老服务供给的重要前提，在社会养老服务发展中起到基础性的主体作用。从宏观上来说，当前我国正处于人口老龄化的快速发展期，家庭的空巢化，人口高龄化，老人失能化、半失能化问题凸显，老年人群的社会养老服务需求仍然处于快速增长阶段。老年人群养老服务需求的增加利于激发政府和社会力量参与养老服务供给，不断增加养老服务供给的动力。但从微观上来说，我国老年人群并不是具有相同需求偏好的同质化群体，而是需求多样化、异质化特征凸显的群体。群体中不同老年人的养老观念、经济能力、健康状况、教育程度的差异，都会影响老年人群的社会养老服务需求偏好和在养老服务消费过程中的福利感。比如，当前老年人群尤为偏好居家社区养老服务模式，当社会服务供给偏好于机构养老服务时，必然形成需求供给的相悖。忽视老年人群的差异化，偏离老年人群异质化需求的养老服务将会形成大量的无效供给。因此，社会养老服务需求不仅是社会养老服务供给的前提和动力，而且异质化的养老服务需求会影响养老服务发展的模式、水平和质量。

二、社会养老服务发展实践中不同行为主体的利益诉求

（一）地方政府的利益诉求：政绩最大化和风险最小化

1.政绩最大化。政绩最大化就是地方政府在执行养老服务发展政策过程中倾向于发展能够实现其绩效利益最大化的社会养老服务项目。在压力型体制下，上级部门的行政压力和对其工作的认可是地方政府工作积极性的重要动力。地方政府只有完成上级部门布置的任务和凸显其业绩的绩效考核指标才能减少自上而下的行政压力，才能获得上级部门的认可，才能实现利益的最大化。而在短期内能够减少上级行政压力和凸显工作业绩，实现地方政府利益最大化的理性行为选择，无疑是倾向于支持高端化社会养老服务发展。一般情况下，高端化养老服务由于规模较大，一次性床位数增量较为明显，易于完成上级政府绩效考核指标要求，进而减少行政压力。并且高端化养老服务需要持续性的大规模资金投入，能够带动地方经济发展，符合地方政府利益需要。但是高端化养老服务发展并不符合老年群体偏好于价格适中的居家社区养老服务需求实际，不利于老年人群养老服务需求满足和社会养老服务的均衡发展。

2.风险最小化。风险最小化是指地方政府在社会养老服务供给过程中，以“不出事”逻辑为原则，宁愿不做事也不能“出事”的自我保护心理。如果地方政府强化养老服务供给无法做出获得上级政府认可的突出业绩或者可能存在着未知风险，就可能倾向于不做事或者只做在风险可控范围内不得不做的事。地方政府基于风险最小化的利益诉求，在社会养老服务发展过程中就可能对中小社会资本设置相对比较严格的准入条件或者不积极落实各种支持社会养老服务发展的优惠政策。中小社会资本由于资金投入规模小，床位不多且增加缓慢，难以给地方带来显性的利益。加快支持政策落地，放开中小社会资本限制，就有可能出现社会养老服务的激进式、低水平发展，进而增加监管难度。激进式、低水平养老服务组织由于内部管理不足，有可能引起虐待老人等恶性事件的发生，而恶性事件的发生必然会遭到上级部门的行政压力甚至问责。严格限制激进式、低水平中小养老服务发展虽然不利于老年人群养老服务需求的有效满足，但却能有效避免上级政府的压力问责。对于理性的地方政府而言，如果大力发展社会养老服务不能获得上级政府认可，甚至存在不可知风险时，就会倾向于追求风险最小化。风险最小化可以保持职业安全，这是地方政府及其工作人员在权衡利益和风险后做出的理性选择。

（二）社会资本的利益诉求：利润最大化和损失最小化

1.利润最大化。利润最大化是指社会资本在参与养老服务发展的过程中期望以最小的资本投入获得最大的经济回报，实现资本的逐利本性。不过，社会养老服务是高投入、高成本、低效益的弱质性产业，很难在短期内获得较高的经济回报。社会资本为了实现经济利益最大化，要么依赖于政府政策支持，减少其参与养老服务市场化运营风险的成本压力；要么通过市场化方式，以高收入群体为对象，以优质服务为手段，吸引弹性需求的高收入者；要么以中低收入者为对象，以低服务价格为手段，吸引更多刚性消费者。不过，社会资本经济利益最大化目标的实现需要与老年人群的养老服务需求有效对接，否则难以实现利益最大化。但是，当前社会资本利益最大化诉求将会与老年人群的养老服务需求产生明显的偏差。无论是通过提供优质高效的养老服务供给，还是通过降低服务价格的方式都难以实现社会养老服务的可持续发展，难以真正实现经济利益的最大化。

2.损失最小化。损失最小化是指当前产能过剩、污染严重的企业寻找出路，参与养老服务，以尽量减少当前经济损失为短期行为目标。实际上，在经济发展新常态的社会背景下，部分产能过剩、污染严重的行业遭遇新的发展瓶颈，亟须寻求出路。在社会养老服务广阔发展前景诱惑和国家政策支持的共同作用下，社会养老服务业成为助推过剩经济产能和产品转型升级的新动力[2]。社会资本在没有其他能够给其带来更优利益回报的情况下，利润最大化不是首要目的，损失最小化才是当务之急。由于这部分社会资本并没有从事社会养老服务的持久动力，只不过是在经济新常态下的暂时性选择，在实践运行中就容易陷入养老服务发展的行为异化：以从事养老服务的名义，利用国家优惠政策套取国家财政补贴或者低价获取土地资源圈地从事房地产开发等。社会资本的异化行为不仅使得真正从事养老服务的社会资本无法获得政府的政策资金支持，挤压了其生存空间，严重伤害了真正从事养老服务社会资本的经济利益，而且导致社会养老服务供给严重偏离老年人的需求能力和需求偏好，不利于社会养老服务的健康有序发展。

（三）老年群体的利益诉求：支出最小化和福利最大化

老年人作为社会养老服务的主要服务对象，其社会化养老服务需求是养老服务有效供给的前提。但是当前我国老年人群的社会养老服务意愿和养老服务能力均处于较低水平。一方面，由于老年群体固有的家庭养老服务观念使得其社会养老服务需求意愿整体处于较低水平，并不愿意主动接受社会养老服务[3]；另一方面，老年人群的社会养老服务消费能力相对较低。我国人口老龄化是在未富先老的情况下快速呈现的，大多数老年人不仅更加认同家庭养老，而且也缺乏足够的经济储备消费市场化的养老服务，即使有着强烈消费意愿和较高消费能力的老年人群也希望能够以较低的经济支出获得较高的养老福利。尤其是对于非刚性需求的老年人群来说，不仅希望能够获得优质高效便利安全的养老服务，而且希望能够以最低的养老服务价格获得高性价比的养老服务，即较高的养老服务获得感[4]。然而由于养老服务业是弱质性产业，在缺乏政府足够支持的情况下，市场化养老服务发展要么以较低的价格牺牲养老服务质量，要么以较高的价格获得较高的服务质量，但无法兼顾老年人支出最小化和福利最大化的利益诉求[5]。老年群体较高养老服务福利获得诉求与较低经济支出意愿之间的矛盾，使其在消费养老服务时并不能产生强烈的心理认同。能够满足老年人福利最大化和支出最小化利益诉求的则是政府性福利化养老服务供给，但是政府福利性养老服务供给只能满足部分特殊老年人群的需要，大多数老年人只能从市场中获得养老服务供给，市场化养老服务供给需要按照市场化逻辑运行，势必与老年人的福利化诉求相悖。

三、新时代社会养老服务创新发展的路径选择

社会养老服务发展运行中，不同行为主体倾向于能够实现各自利益诉求的行为，导致不同行为主体之间难以形成合力，不能协同促进健康、均衡、充分发展的目标。而协调不同行为主体利益偏差的重要方式就是均衡利益诉求，实现利益共享，让社会养老服务发展惠及不同的行为主体，共享社会养老服务发展成果。

（一）地方政府共享社会养老服务发展的路径

1.优化地方政府的绩效考核指标，满足其合法的自利性需求。地方政府共享社会养老服务发展成果，是调动地方政府工作积极性、强化社会养老服务供给能力的重要保障。由于地方政府政绩最大化和风险最小化利益诉求源于上级政府绩效考核指标的行政压力和自利化需要，那么改变地方政府的行为方式就需要不断优化绩效考核指标，满足其合法的自利性需要。地方政府的行政压力是以老年人的养老服务需求为导向。发展社区、居家式养老服务，抑或是通过大力发展更能凸显政绩的高端式机构养老服务。当养老服务供给目标被纳入政府绩效考核指标体系后，养老服务供给的任务指派就已经被置于地方政府的竞争领域，地方政府就会积极回应上级政府的行政压力[6]。如果绩效考核指标以养老床位数量的增加或引进的社会资本量为主要内容时，势必会引导地方政府大力发展脱离大多数老年人需要的高端化机构养老服务。因此，在社会养老服务发展过程中，要积极探索改善长期以来的片面化考核问题，促动地方政府发展养老基本公共服务的内生动力[7]。这就需要进一步优化绩效指标，不仅需要关注社会养老床位数量的增加等指标，还要关注社会养老服务供给质量以及老年人群的满意度和获得感等指标。

2.重塑地方政府的政绩观，强化其公共利益属性。地方政府利益最大化和风险最小化的利益诉求虽然是压力型体制下的自利性选择，但并不是说其行为选择不具有追求公共利益的公共性动机。实际上，地方政府的行为选择是自利性和公共性相互作用的结果。地方政府的公共性不仅是其本身存在合法性的重要基础，也是其本身责任和使命所在，地方政府在满足其自利性需要的同时，必须积极回应民众普遍性的养老服务需求。这就需要地方政府重塑政绩观，树立以人民为中心的发展理念。正确的政绩观不仅需要对上级负责，对组织负责，还需要对人民负责。树立起对人民负责的服务理念就需要在社会养老服务运行实践中，强化适合于老年人需要的多元化社会养老服务供给。

（二）社会资本共享社会养老服务发展的路径

1.强化政府的政策支持力度。社会资本的积极参与是社会养老服务体系健康有序发展的关键推力，而积极参与的前提是政府政策和政府部门对社会资本行为的有效引导[8]。尤其是当前社会资本无法通过市场化力量获得足够经济利益的情况下，更需强化政府的政策支持和有效引导。只有政府加大政策支持和进行有效行为引导，才能缓解社会资本参与养老服务市场化运行的经济利益压力，形成合理的市场化养老服务价格，凸显社会养老服务的福利化属性。合理的养老服务市场价格才能相对提升老年人的消费能力，才能保证社会资本获得合理的经济回报，才能进一步提升社会资本的积极性，不断增加养老服务供给总量和提升养老服务质量，提升老年人养老服务需求的获得感和福利感。只有政府政策的有效引导才能减少社会资本的盲目投资建设和无效供给，才能更好地满足老年人的养老服务需求。只有强化政策监管才能有效防止社会资本的行为异化，减少养老服务资源的浪费。

2.提升社会资本的自我发展能力。充分调动社会资本参与养老服务的积极性，让社会资本成为养老服务供给的重要主体，必须让社会资本有利可图，持续提升其内在经济盈利能力。如果内在盈利能力不能持续性提升，就无法形成社会养老服务发展的良性运转，否则只能维持在一种低水平发展状态或者陷入发展运行困局，难以实现社会资本共享社会养老服务发展。提升社会资本的内在经济盈利能力，一方面需要不断优化社会养老服务水平。优质的养老服务供给是社会养老服务发展的生命线，是其可持续发展的重要保障。优质的养老服务供给要能够满足不同类型老年人群的多元化养老服务需求，给予老年群体更多自由选择的权利。不仅要有保障老年人群基本物质生活的养老服务供给，也要有适合老年人的精神文化、给予老年人心灵与精神慰藉的养老服务供给[9]。不仅要有高端化的养老服务供给，还需要有价格适宜的大众化养老服务供给。只有满足于不同层次老年人群多元化养老服务需求，才能增加不同层次老年人对社会养老服务的吸引力和认可感，才有可能推动社会养老服务的可持续发展。另一方面，需要推动不同类型社会养老服务的均衡供给。当前我国社会养老服务供给主要集中在处于补充地位的机构养老服务，而忽视了居于基础性地位的居家社区养老服务。机构养老服务发展的一枝独秀不仅不利于多层次社会养老服务体系的均衡发展和不同类型社会养老服务组织的良性互动发展，难以满足老年人日益增长的养老服务需求，而且不利于不同类型社会养老服务组织经济盈利水平的提升。共享式的养老服务发展就需要推动不同类型社会养老服务的协同发展。只有不同类型社会养老服务协调发展，才能实现不同模式养老服务之间的良性互动和充分竞争，才能实现不同类型社会资本在各自领域获得合理经济利润的可能性。

（三）老年群体共享社会养老服务发展的路径

1.惠及最大多数老年群体养老服务需求。老年群体共享社会养老服务发展，就需要尽量满足最大多数老年群体的多元化社会养老服务需求，让最大多数有需求的老年人都能够得到与其需要相适应的养老服务供给，将养老服务发展成人人共享的服务。由于老年群体是一个有着不同需求意愿和需求能力的高异质性群体，他们对社会养老服务需求是多元化的，即使是具有同样需求意愿和能力的老年人群由于经济、身体、爱好、消费观念、家庭情况的不同，对养老服务需求也存在明显差异，甚至同一老年人在不同生命周期的养老服务需求都有所不同。只有充分共享的养老服务供给才能调动所有老年人群参与养老服务发展的积极性，才能更好地满足老年人群日益增长的养老服务需求。

2.平衡老年人群低经济支出、高福利获得的养老服务诉求。老年人群共享社会养老服务发展不仅需要惠及最大多数老年人的养老服务需求，还需要尽量平衡老年人群低经济支出和高福利获得的养老服务诉求，不断提升老年人在消费养老服务过程中的福利获得感。如果老年群体支出经济利益，却没有获得与预期相一致的养老服务，势必会降低老年人群的养老服务福利感和满意度。较低的养老服务获得感和满意度势必弱化老年人群对社会养老服务的信任度，难以持续激发老年人群的市场化养老服务需求。为了平衡老年人低经济支出和高福利获得的养老服务诉求，除了加强政府的政策资金支持，强化基本公共养老服务供给，严格监管养老服务供给中的异化行为，强化养老服务供给的福利性属性之外，还需要重塑老年人的消费理念，提升他们的消费能力。重塑消费理念就是让老年人对社会养老服务产生心理认同，提升养老服务的主观福利获得感，内心认同其消费的市场化社会养老服务是物有所值的。而提升老年人群的消费能力，一方面需要通过社会保障制度等增加老年人的经济来源，另一方面需要降低养老服务价格，减少老年群体养老服务经济支出压力。

四、结语

社会养老服务发展是一项复杂的系统性工程，涉及地方政府、社会资本、老年人群等不同利益行为主体。然而不同利益行为主体之间并不是相互孤立，毫无关联的，而是在各自不同利益诉求下相互影响、相互作用，共同促进社会养老服务发展。地方政府在利益最大化和风险最小化的利益诉求下倾向于发展高端化机构养老服务；社会资本在利润最大化和损失最小化的利益诉求下倾向于发展激进式、高端化、异化式社会养老服务；老年群体在经济支出最小化和福利最大化的利益诉求下倾向于发展政府福利性养老服务。社会养老服务发展运行中不同利益行为主体之间的利益诉求偏差，不利于社会养老服务的可持续发展和老年群体多元化养老服务需求的满足。有效化解不同行为主体利益诉求偏差的重要路径，就是推动社会养老服务发展成果更多地惠及地方政府、社会资本、老年人群等不同利益行为主体，实现利益共享。只有让不同利益行为主体共享社会养老服务发展成果，才能有效调动不同利益相关行为主体协同共建社会养老服务供给的积极性，才能有效推动社会养老服务的健康有序发展。