国有企业高管薪酬的问题与法律治理路径

摘 要：在全面深化改革背景下，高管薪酬暴露出种种问题成为国企深化改革的阻碍。探究问题之缘起，国有企业市场化程度不足与委托代理理论的失灵是高管薪酬水平偏离正常轨道的重要原因。基于此，国有企业高管薪酬的治理应遵循市场化和法治化结合的路径，推进国有企业分类治理，建立完善的高管薪酬治理体系，从事前薪酬方案规制到事中监督管理与事后纠正弥补，以法律作为保障推进国企薪酬制法治化治理。

关键词：国有企业；高管薪酬；市场化；法律治理

一、国企高管薪酬存在的问题

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”，国企高管薪酬制度的改革是推进国企深化改革进程的重要一环。国有企业高管薪酬之所以备受关注，究其原因是近年来国有企业薪酬，尤其高管薪酬出现诸多问题，并引发各种社会问题。

首先，最为突出的是国有企业高管薪酬过高问题。国企高管作为经营者，承担对能力有更高要求的企业经营管理工作，其薪酬档次理所应当高于普通职员。但在经济高速增长、国民工资收入普遍提升的大环境下，国企高管薪酬呈现出增长过快的趋势，进一步拉大了社会收入差距，出现“穷者愈穷，富者愈富”的怪象。作为一种具备公共属性的特殊型企业，国有企业天然会受到社会公众的更多关注，敏感的薪酬问题更是如此。现实中国企高管过高的薪酬不仅有悖于合理的薪酬分配机制，更易引起公民不满，有损于社会和谐与公平。

第二个显著问题是，国有企业高管薪酬与业绩关联程度低。在现代企业委托代理理论下，承担公司经营管理职责的高管薪酬决定于企业经营业绩，二者之间存在正相关性。但现实情况是，企业经营业绩对高管薪酬的增长趋势影响不大。如2009年引起广泛关注的中国石油公司薪酬逆增长事件，在净利润下降三十多个百分点的情况下，中国石油公司全体雇员薪酬却上涨十亿多，而高管薪酬达到近亿元。类似国有企业连续亏损，高管薪酬却逆向增长的事件广泛发生，与委托代理理论主张的业绩型薪酬激励严重相悖。

另外，国有企业高管薪酬结构呈现出不合理性。除基本薪酬外，国有企业高管的收入还包括大量的隐性收入，如年终奖、各项补贴。在国企高管掌握着企业内部控制权力的情况下，更加便于某些国企高管利用职权获取隐性收入，造成国有企业高管薪酬结构失衡。另外，在现行国有企业薪酬结构体系下高管薪酬不包含职务消费，高管使用公款请客送礼、吃喝消费等奢靡现象频频发生，某些国企高管以职务消费之名行个人享乐之实，职务消费远超其薪酬水平，更有甚者存在部分高管利用职务消费名目转移国有资产之行为，造成国有资产大量流失。薪酬结构的失衡，其后果是高管灰色收入的增加，正常薪酬对国企高管的有效激励作用丧失。

二、国有企业高管薪酬问题的缘起

1.国有企业中委托代理理论的失灵

现代企业制度中普遍采用委托代理理论进行治理，在委托代理理论下，企业所有者与经营者之间存在一种委托代理关系，企业所有权与经营权相互分离。在这种机制下企业所有者将经营管理事务委托给具有专业经营管理能力的经营者，并支付相应的薪酬，通过薪酬的激励作用促使其充分发挥其潜能，遵循资产所有人利益最大化的目的展开企业经营管理活动。对非国企而言，由于高管薪酬同企业所有者的利益密切相关，所有者有充分的动力去降低其高管薪酬的不合理性。因此在非国企中，高管薪酬过高现象倾向于得到矫正。反观国有企业，与普通企业的差异在于国企中委托代理关系呈现出多层级的特点。国有资产属于全体公民所有，全体公民将国有资产委托给国家管理，国家将具体的国有资产管理工作交由某一具体职能机构代为行使，而代为行使出资人权利的职能机构再将具体经营管理工作委托给国企高管，故而形成“全体公民--国家--代为行使出资人权利的职能机构--企业高管”这样一个多层级委托代理关系链条。国有资产的真正所有人是公民，公民作为抽象的群体对国有资产管理者--国企高管无法实现具体监督，只有经过层层委托，让具体的职能机构作为形式上的所有人行使监督权。在这种情况下，行使出资人权利的具体职能机构并不是真正意义上的国有资产所有者，国企业绩与其利益并不直接相关，造成现实中行使出资人权利的职能机构可能怠于行使监督权，高管的薪酬缺乏有力监管，国有企业高管享有更大的薪酬自由裁量权，各种不合理的薪酬问题更容易发生。

2.国有企业市场化程度低

国有企业薪酬问题的另一个原因，是国有企业的公共属性决定其市场化程度不可能太高，致使其在高管薪酬的安排上更易发生背离市场规律的倾向。首先，国家政策赋予了国有企业区别于普通企业的各项优惠，如税收优惠、专项补贴，国企在市场竞争中占据优势地位。并且，大多数国企都是占用优质、垄断资源的垄断企业，在市场中几乎不费吹灰之力就可以取得良好的经济效益，从而使高管薪酬维持在较高水平。可以说，优惠政策和垄断性等非市场化因素是导致国企高管过高薪酬的一大因素。其次，國企高管的选任也呈现出非市场化特点。普通企业高管的选任采取市场化的竞争性机制，但国有企业高管均是从行政人员中选任，且缺乏市场化定价，国企高管无论在职级或是待遇上都参考行政人员标准进行管理。值得一提的是，国企高管和行政官员之间还存在交流机制，在这样一个国企高管与行政官员可以互换无阻的机制下，势必会带来政治权利和经济利益的交换，并且这种交换呈现出公开化、制度化、合法化的特点。国企高管在国企的经营管理中，也可能会更加追求政治上的发展，而非全心全意为国有企业经营业绩考虑。

3.国有企业高管薪酬法律治理缺位

2004年，国资委出台《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，标志着国企高管薪酬管理机制的初步建立。中共中央政治局在2014年8月审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，开启了央企高管薪酬改革的进程。但中央企业只是国企的一种类型，对所有类型的国有企业高管薪酬目前缺乏全国性统一的法律规制，国企高管薪酬在国家立法层面也处于缺位状态，只有部分地方通过制定了规范性文件和政策进行治理。中央层面统一法律治理体系的缺位，导致各地国有企业的治理标准不一，治理效果甚微。国企高管薪酬过高问题不能有效解决，法治化的缺失是一个重要因素。

三、国有企业高管薪酬的法律治理路径

国有企业高管的过高薪酬拉大了社会收入差距，遭遇广大民众的诟病，国企的公共性也决定了高管薪酬不仅仅是私法自治领域的问题，而是一项重要的公共课题。如果高管薪酬的种种问题得不到有效治理，将有损国家和社会公众利益，也将对作为国企监管者的政府形象产生不利影响。政府应当回应广大民众对于收入分配公平的关切，从以下几个路径对国企高管薪酬加以法律治理。

1.国有企业分类治理

对于国有企业应当根据其性质和功能，对其实行分类管理，对不同类别的国企高管实行差异化薪酬安排，并以法律的形式确定下来，方能从根本上治理国企高管薪酬问题。基于理论界大量研究，本文建议将国有企业划分为市场型国企和公共型国企两类。对于市场型国企，定位與其他市场经营主体相同，该类国企以盈利为主要目的，以市场化为改革导向，在市场中展开自由竞争。市场型国企不应具有垄断地位和优惠政策，不实行高管与官员的身份流转机制，在市场型国企中实现政企分离。强化高管薪酬水平与企业业绩之间的关联，让市场化的薪酬机制在市场型国企中充分发挥作用。公共型国企是指区别于市场型国企、承担着公共职能的国有企业。这类国企不以盈利为主要目的，无需和普通企业展开市场竞争。针对这类国企，可以赋予其垄断地位和优惠，同时加强监管，谨慎避免垄断地位和优惠政策可能带来的薪酬失控。公共型国企的设立必须严格把关，以立法界定公共型国有企业的边界，明确公共型国企的性质、目的、设立程序、组织架构等问题。对该类国企高管的任用、管理和奖惩应参考公务员进行，保证政府部门对于高管的行政控制权。而高管薪酬应建立非经营业绩考核标准，由政府根据标准制定薪酬方案。国有企业分类治理的意义在于以功能的不同对国有企业进行划分，对不同类别的高管薪酬做出区分安排，并以法律保障国企高管薪酬科学化。

2.建立国有企业高管薪酬设定审批制

高管薪酬制度治理的关键，是要规制高管薪酬方案的设定和审批环节，解决现实中国企高管实质掌握自主设定薪酬权的问题。我国已初步建立的薪酬与考核委员会机制，并未实际解决高管薪酬过高的问题。究其原因，薪酬与考核委员会机制下委员会成员就是公司董事高管，国企高管实质掌握薪酬方案的设定权，独立性缺失情况下薪酬方案必定欠缺客观性。有鉴于此，国企高管薪酬的设定审批环节，可以考虑制定法律构建专门、独立的薪酬委员制度，由薪酬委员会制定高管薪酬方案和标准，并从两个方面对独立性予以保障。一方面在立法上确认薪酬委员会组成成员独立性。薪酬委员会成员应从高管外选任，保证委员会成员任职和薪酬不受国企高管操控；另一方面保障薪酬委员会意志的独立，在立法中规定将高管薪酬方案的制定从一般执行事项中抽离出来，薪酬委员会直接对出资人代表负责，从薪酬的设定环节上避免高管的不正当干预。另外，对薪酬委员会设定的高管薪酬方案，也可以建立由出资人代表行使审查决定权的法律机制，实现所有者对经营者薪酬的多层次监管。

3.构建完备的国有企业高管薪酬监督体系

目前国企高管薪酬的不公开为高管取得过高薪酬提供了土壤，高管薪酬处于难以被有效监控的状态。因此，除了从薪酬的设定审批环节进行治理，还应当从强化监督的路径对国企高管薪酬展开治理。首先，构建国有企业信息披露法律制度，制定国企信息公开制度法律规范体系。从企业类型、公开程序、公开内容，责任形式等各方面进行规定，强化公民、社会组织对国企的监督，让公民自由行使国家事务管理权。其次，对于在监督中发现的高管不合理高薪，引入事后弥补和纠正法律机制。对高管已经实际取得的不合理薪酬，可以借鉴美国高管薪酬法律规制中的薪酬追回制度，对于被错误支付的薪酬不能采取听之任之的态度，必须予以追缴。这种事后纠正机制能有效治理高管的短期机会主义行为，激励高管基于长期利益的考虑从事有利于股东利益的行为，保护所有者利益不受侵犯，实现国有资本的增值。

四、结语

市场经济并不反对高薪，前提是高薪必须合乎法理和社会公平。当前国有企业混乱的高管薪酬问题背后，必定存在着深层次的原因，国企高管薪酬体制迫切需要进行改革。本文试从宏观的角度探讨国有企业高管薪酬问题的治理路径，任何一项改革的推进都需要从法治化角度出发，国有企业高管薪酬的治理应当以法制作为保障。在深化国有企业高管薪酬改革的同时，加强相关法律体系的建设，在市场化和法治化的共同作用下实现国有企业高管薪酬的良性发展。

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作者简介：杨淑琴，宁波大学法学院，宪法学与行政法学研究生，研究方向：行政法学