公平视角下企事业单位养老保险制度并轨的成效分析

韩云超

摘要：2015年国家对于机关事业养老保险制度的改革无疑将社会基本养老保险公平性提到了一个崭新的高度，也是备受各界关注的。文章运用公平性相关理论，分别从起点、过程、结果三个角度对我国养老保险并轨前公平状况进行阐述，并在此基础上分析研究并轨后所带来的成效，最后在总结本次改革政策成效基础上指出不足和需要注意的问题。

关键词：机关事业单位养老保险制度改革；双轨制；公平性；改革成效

一、我国基本养老保险双轨制存在的背景

我国基本养老保险最早是从1955年开始的，最初的养老保险制度机关单位和事业单位是同一的，当时还主要是公务员养老制度，即便和企业单位相比在制度上也是基本相同的，企事业单位间的养老待遇和养老保障范围也无差异，仅仅在具体的养老标准层面存在些差异。而后国家又在1955年颁布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，这一草案使得企事业单位人员养老保险制度完全得到了统一。1993年我国开始引入“统帐结合”的基本养老保险制度，城镇企业单位开始大刀阔斧的变革，企业单位职工养老待遇也随之变为“统帐结合”的部分积累制，但是相对比，机关事业单位的改革却频频受到阻力，且持续了二十余年，直到中央在2015年初颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》改革条例，双轨制的并轨由此开始在全国范围内铺开。

从20世纪90年代开始执行新的养老保险制度，我国对于基本养老保险制度的探索和变革就从未停下脚步，此后我国基本形成了包括机关事业单位养老保险制度、企业单位养老保险制度体系在内的三大养老保险制度体系。但是伴随着养老保险制度双轨制的存在，基本养老保险制度公平性差异日益引起各阶层间的不满，并加深了各阶层间的矛盾，影响着养老保险制度的健康发展。企事业单位基本养老保险并轨前，我国基本养老保险无论从覆盖人群还是覆盖面都未做到全面覆盖，行业和地区间养老管理制度及缴费标准和执行情况也不统一，差异较大。这其中机关事业单位与企业单位行业之间的不平衡尤为突出，条块分割的双轨体制严重加剧了社会不公平性，伴随着旧保险制度运行，民众对不公平呼声从未间断过。企事业单位基本养老保险的制度差距也阻碍了人力资源的自由流动，降低了政府财政效率，增加了政府负担，因此机关事业单位养老保险改革势在必行。

二、并轨前我国基本养老保险制度公平性状况

公平包含参与经济社会生活的起点机会公平，过程公平和结果分配公平。在双轨制存在的基本养老保险制度背景下引用公平性理论来充分探讨和研究双规运行制度的公平性状况，以下分别从起点、过程以及结果三方面来加以说明。

并轨前基本养老保险起点公平方面，双轨制下保险制度规定首先从职工的缴费责任和义务开始的，因此可从缴费责任和义务层面探讨起点公平。新中国成立以来，我国机关事业单位及国家部门沿用着原有的计划经济时代的国家全保的模式，所谓的国家工作人员是不用缴纳任何费用的，这类人群的缴费状态是没有的。然而，企业职工和城乡居民若要享受基本养老权利就需要遵守国家养老政策，按时缴纳一定比例的保险费用，确保养老保险权利与义务的统一，这与机关事业单位在编职工无需缴费相比，引起的缴费责任和义务的不公平问题很严重，企业单位职员一直对此产生非常强的异议和不满。作为我国基本养老保险体系之一的城乡居民养老保险虽然也是按照缴费的履行才能享受相应的养老待遇，这也间接反映出机关事业单位优越的养老待遇，加剧了不同基本养老保险制度间的矛盾。

双轨制运行的基本养老保险过程公平情况主要表现在养老保险制度与规则对于所有参保群众的执行过程的公平性。在这里主要涵盖筹资模式和缴费模式两方面。在筹资模式上，企事业单位养老保险双轨制下机关事业单位公职人员还延续着计划经济时代的政府财政供款的单一模式，责任等于完全由政府承担，个人不需要承担责任；相比较而言企业单位一直履行统帐结合的部分积累制基本养老保险制度，养老保险的筹款对象很明显是企业和员工双方；而城乡居民基本养老保险制度筹款模式是由“个人缴费、集体补助、政府补贴”三部分构成的。在养老保险缴费上，公职人员不用缴纳任何保险费用，国家负责公职人员的养老问题。企业单位养老保险制度执行过程中保险缴费职责是由企业和职工个人共同承担的，缴费比例依据职工工资的多少，企业占比20%，职工则需承担工资的8%，企业和个人的缴费负担较为沉重。城乡居民基本养老保险缴费规则是由100元到2000元共计12个年缴费档次可供选择的，属于自主缴费，多缴多得原则。

结果公平状况好坏与否是并轨前基本养老保险制度运行引起的各方面问题的综合反映，在养老金发放水平和参保人对当前服务的满意度情况两方面显得尤为突出。在养老金发放水平上有两个重要的指标可以很直观的描述，分别是参保人员养老金平均年收入和养老保险替代率水平，资料显示2013年机关事业单位公职人员平均养老金年收入可达4.6万元，替代率高达90%，而企业职工平均养老金年收入1.6万元，替代率为40% ，城乡居民仅为 0.098万元，替代率仅为10%，单從给出的数据就能直观的体现出企业单位职工和城乡居民养老保险待遇同公制单位相比还存在巨大的差距，说明了养老保险在养老金发放水平上公平差异大。而从参保人对当前服务满意度情况看，机关事业单位职工对当前养老服务水平非常认同，对政府供养养老模式表现出坚定支持和拥护的姿态；而对比，企业职工和城乡居民（尤其是企业单位上班族）对现行制度体系一直在不认可的情形下被动接受。

三、企事业单位养老保险制度并轨后的成效性分析

中央政府以断腕的决心来推动此次机关事业单位养老保险改革，显示了中央的决心。这使得养老保险制度统一提升到了空前的高度，使多年并轨的呼声得到落实，在政策和法规层面为改革铺平了道路，并将在多个方面发挥积极的功效。

（一）养老保险体系进一步统一，公平性水平空前提高

企业单位和机关事业单位养老保险制度在筹缴模式、养老金发放待遇方面得到并轨运行，统一了当前养老保险模式，社会统帐结合的积累模式得以在全国铺开。随着接下来统帐结合模式的运行也将规范同一缴费费率和收缴方式，企事业单位执行相同的养老保险制度，统一了我国基本养老保险体系。同时双轨制的并轨，能够在一定程度上缓解企业职工和城乡居民对缴费义务的质疑，增强缴费义务的合理性，这使得三类人群在参与基本养老保险中的义务履行上具有形式公平。除此之外，并轨后基本养老保险将结束机关事业单位长久以来实行的财政单一供款负责方式，统一采取的统帐结合方式，使得养老保险在权利与义务履行方面得到基本统一，增强了社会大众对政策满意度，无论是缴费模式还是养老待遇存在的差距都会进一步缩减，总之此次新养老保险政策的颁布必定会使得社会公平性得到空前改善和提高。endprint

（二）促进企事业单位人力资源的合理流动

阻碍企事业单位人力资源合理流动也成为推动我国基本养老保险逐步并轨的源流之一。基本养老保险并轨前，机关事业单位职工想换工作到企业，会产生令其头疼的问题，就是自己若在企业单位退休后养老待遇不但比公有制单位低很多，甚至可能要比企业资历较之老的员工都要低，原因就是私有企业实行统战结合的积累制保险体制，从公职单位转来的新员工缺乏养老保险账户积累，养老待遇基本从新开始。企业和机关事业单位养老保险并轨后，阻碍企事业单位间职员自由流动的壁垒将被打破。新养老保险政策规定，参保人员如若在原机关事业单位转移或者调职到企业单位，其本人在累计养老保险账户中的保险金累计额度也要随之一块儿跟着调走，而且参保人的累计缴费年限也不会清零，继续沿着原来的累计时间计算。总之各单位统一执行统帐结合制度，减少了公私单位间人才流动所带来的养老金麻烦和损失，维护了其合法权利，有利于促进人力资源的优化配置。

（三）减轻国家财政负担的有效途径

企事业单位养老保险双轨制运行模式下，机关事业单位养老金均是由政府财力供给的，单位和个人没有缴纳养老金的义务，只需要在本职工作上顺利退休就可在退休年龄领取较高收入的养老退休金。特别是伴随着越来越严峻的人口老龄化规模，本来对于当前的养老负担就已经很严重的社会更是雪上加霜，老龄人口扩大伴随的是庞大的退休人群队伍的扩大，其中机关事业单位可想而知，等待的是巨大的政府财政支出，若不变革则可能造成财政入不敷出的结局。为此，就需要推动保险在制度和模式上得到统一，改变单一养老保险模式，发展和完善多支柱互补型的养老保险体系，这样不仅有助于提高职工退休生活水平，也是有效减轻政府财政负担的有效途径。

四、结论

探讨政策公平性状况需要追溯其产生的历史背景和政治条件，用辩证的思想观来看待问题、研究问题，这是研究和研究社会问题的基础。本文从公平角度来研究社会基本养老保险政策，就需要辩证看待问题，本次企业和机关事业单位养老保险并轨，进一步提高了公平的覆盖状况，确保各级群众尽可能平等共享社会主义发展成果。企事业基本养老保险制度的并轨显示出政府对全民养老保险的决心，确保了民众老有所养，极大的提高了社会公平。在积极看待改革的同时也应清楚看到改革仅仅是自上而下的贯彻，基层的阻力有待重视；此次改革也仅仅是对企事业单位相对公平性上迈出了一步，全面性的公平还需任重道远。另外当前是改革的初期阶段，政策执行和落实效果都有待检验。

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（作者单位：哈尔滨师范大学管理学院）endprint