农村义务教育学生营养改善计划实施现状、问题及对策

高留飞，张嘉峻，张鹏丽，张雪辉，3，4，徐 芳，3，4，王松梅，3，4，汪 洋，SOUCHINDA THILAPHONG，殷建忠，3，4

(1.昆明医科大学营养与食品研究所，云南 昆明 650500；2.昆明医科大学药学院，云南 昆明 650500；3.健康云南发展智库，云南 昆明 650500；4.云南省高校营养与食品安全重点实验室，云南 昆明 650500)

少年儿童是祖国的未来和希望，肩负着神圣的使命感和责任感。《“健康中国2030”规划纲要》中明确将健康教育纳入国民教育体系，把健康教育作为所有教育阶段素质教育的重要内容，以中小学为重点，建立学校健康教育推进机制，普及健康生活，加强健康教育，制定实施国民营养计划，全面普及膳食营养知识，加强对学校、幼儿园、等营养健康工作的指导，从小抓起，普及健康科学知识。而我国农村义务教育学生营养改善计划的实施就是增强学生体质，提高学生健康水平，提倡合理膳食，改善学生营养状况的重要举措之一。因此，积极开展对营养改善计划实施的研究、调查和评估工作，对我国营养改善计划的健康长远发展有着积极而深远的意义。本文对我国农村义务教育的实施背景及国内外的研究现状进行综述，并对存在问题提出相关建议。

1 营养改善计划的实施背景

联合国在1989年11月20日的会议上通过《儿童权利公约》的有关议案，1990年9月2日生效。《儿童权利公约》明确提出：儿童有公平受教育权利，包括最基本的生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活的权利[1]。此规定促使世界各国开始重视学生受教育期间的营养问题和营养状况，各国立足这一公约，结合国情，纷纷制定了相关的法定法规，制定并推行了学生营养餐计划，投入大量资金，以保障学生的营养需求。

目前，随着我国经济社会的快速发展，我国城乡学生体质发展不平衡，党和国家逐渐意识到改善农村学生体质的紧迫性和必要性，解决好农村学生体质问题也成了燃眉之急[2]。因此，在经历了几年认真的调研考察工作后，我国2010年通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010年-2020年)》(以下简称《纲要》)，纲要中明确指出：“增强学生体质，不断提高学生体质健康水平，提倡合理膳食，改善在校学生的营养状况，提高贫困地区农村学生营养水平。”[3]。为贯彻落实《纲要》，提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，在2011年10月26日召开的国务院常务会议上启动了农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“农村学生营养改善计划”)。会议决定，从2011年秋季学期起，以贫困地区和家庭经济困难学生为重点开始实施，膳食补助经费由中央财政每年设立160亿元的专项资金作为保障，为农村义务教育阶段的学生每生每天提供3元营养膳食补助[4]。

2011年，国务院办公厅下发文件《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国办发〔2011〕54号)。为了贯彻和落实文件精神，推进营养改善计划的顺利执行，我国各省根据地区实际情况也相继制定了不同的“营养改善计划”制度和实施方案。2012年2月16日，云南省人民政府办公厅颁布了《云南省人民政府办公厅关于农村义务教育学生营养改善计划的实施意见》，全面执行营养改善计划。全省试点县129个(国家试点85个，省级试点县44个)，补助标准与国家一致[5]。

2 国内外营养改善计划现状

2.1 国内营养改善计划实施现状

2011 年国家把680个贫困县作为集中连片特殊困难地区，确定启并农村义务教育学生营养改善计划试点工作。2016年12月27日，教育部总结了营养改善计划实施五年来取得的初步成效，覆盖范围扩大到了29个省(含兵团)1502个县，受益学生超过3400万人，教育部分别与河北、山西、内蒙、吉林、黑龙江等10省(区)签署协议，标志着营养改善计划试点工作由重点突破进入了全面覆盖的新阶段[6]。

云南省农村义务教育学生营养改善计划从2012年3月21日起正式全面实施，全省129个县的534.9万名农村义务教育阶段的学生全面纳入实施范围。其中，88个县被列为国家级试点，从2011年秋季学期起实施，覆盖383.21万名学生；其余44个县(市、区)从2012年春季学期纳入省级试点工作并开始实施[5]。目前，学校食堂供餐、企业供餐、个人或家庭托餐作为云南省营养餐的主要供餐模式。截至2016年，云南省营养改善计划始终以学生平安健康为工作目标，严格按照“四个最严”的要求，规范资金管理、加快食堂建设、优化供餐模式、加强人员配备，以确保我省营养改善计划的健康高效开展[7]。

2.2 国外营养改善计划实施现状

通过对国外学者关于学校营养改善计划的文献研究，由于各国的国情不同，营养改善计划实施的形式和发展程度也不尽相同。其政策的目标主要是保障儿童营养与消除贫困。国外发达国家起步较早，目前己经有了一系列比较完善的理论和制度。其中，最具有代表性的国家有美国和日本；而一些发展中国家则起步较晚，正处于探索和完善中，如印度、泰国等也在积极探索学生营养餐政策。

早在1929年，美国政府就实施了最初的“供餐”计划，她是为学校供餐制订法律法规最早的国家之一。美国国防部官员们逐渐意识到学校午餐计划正是培养健康公民、保证健康体质的最好途径。1946年，美国国会通过了《国家学校午餐法》，该立法使学校午餐计划有了永久性的财政保障，中小学午餐计划也正式启动[8，9]。

早在 1889 年，日本就有学校试点免费为贫困学生提供午餐。1932年，日本政府给予财政补助，通过法律规定对贫困儿童实施供餐，在全国范围内实施营养餐计划。日本于1945年到1958年间，一共颁布了《营养改善法》、《营养师法》、《学校午餐法》、《学校保健法》四部法律等用于保障学生营养餐。目前，经过数十年的发展日本已经建立起比较成熟完善的学校供餐制度[8，10]。除此之外，一些其他的欧美等国家也先后实施了学校的供餐计划，比如英国、德国、法国、俄罗斯等。这些国家较为完善的学校供餐模式，有效地改善了学生体质健康水平，促进了教育的均衡发展，其经验值得我国参考借鉴。

印度作为发展中国家在营养改善计划立法方面的代表，1987年开始推行全国午餐计划。2001年，印度通过最高法院全面启动“儿童发展综合服务项目”(ICDS)和全国午餐计划(NMMP)，提出所有邦政府为所有公立学校一到五年级的学生提供午餐[2]。2003年和2007年，对该法案又进一步修改，扩大受益人群。印度实施的“免费午餐”制度与我国刚刚起步的营养改善计划都有着相似之处，在营养餐方面实施经验可以为我国营养改善计划的实施提供参考借鉴。

3 营养改善计划实施存在的问题

截至2017年，我国从启动农村义务教育学生营养改善计划试点工程开始，已走过了近六年的历程。经过多年营养改善计划的持续实施，试点地区农村学生体质健康素质得以增强、营养状况得以改善、合理膳食习惯得以养成、学习效率得以提升、学校和家庭的负担得以减轻，但在整个计划实施的过程中仍存在一些问题，例如营养餐的食品安全问题、基础设施薄弱、满意度及知晓度不高、政策执行困难等。

3.1 食品安全问题日益凸显

民以食为天，儿童营养餐的食品安全问题贯穿着我国营养改善计划的方方面面。杨志瑞[11]以云南省罗平县执行农村义务教育学生营养改善计划的情况为具体案例进行分析，明确指出了罗平县营养餐供餐成本高，供餐模式不合理，学校食品安全管理难度大，进而导致的食品安全问题凸显；食品安全监管空白问题凸显。聂碧芳[12]细致探讨了一系列的“营养餐”频出食品安全问题和问题频出根源，思考总结了我国现存的食品安全监管问题。

3.2 基础设施薄弱，后勤保障不足

受地理条件的影响，在贵州省农村义务教育学生营养改善计划的现状中，食堂基础建设薄弱成为其存在的问题之一，偏远山区的教学点几乎没有食堂，学生就餐条件差，食品安全负担严重增加[13]。2012年刘新芳[14]分析总结归纳了我国在实施营养改善计划过程中存在的诸多问题，学校缺少专业的厨房和专业的厨师的问题仍然存在。2014年在关于宁夏实施学生“营养改善计划”的调研报告中，刘娟[15]分析指出了实施营养改善计划以来加剧了学校和地方政府的负担，存在营养餐搭配种类单一，基础设施和后勤保障不足等问题，“乐了家长，累了校长，苦了老师”的局面日趋明显。唐林[16]通过对鹤峰县 22 所中小学的调研数据的分析，指出学校食堂配备专业厨师的学校极少，给营养餐的安全标准和供应带来了严峻的隐患。

2017年，《云南省农村义务教育学生营养改善计划2016年工作总结和2017年工作要点》明确指出了云南省目前营养改善计划中存在的问题，例如食堂基础设施落后，食堂建设任务有待完成，食堂管理规范化有待加强，后勤人员不足，配备资金压力大，营养配餐人员缺乏，“食育”教育开展难等[7]。

3.3 宣传力度欠缺，知晓度和满意度不高

尽管我国农村义务教育学生营养改善计划已实施数年，但是学生及家长的知晓程度和满意度仍旧不高。通过对“农村学生营养改善计划”地区学生营养知识态度行为(KAP)调查进行分析，徐海泉[17]和范彦娜[18]指出试点地区学生营养知识水平较低，营养知识来源途径单一，食品安全意识有待加强；王莹[19]从家长和学生的视角进行了分层抽样满意度的调查，对比分析二者对甘肃省三个县营养餐的满意度和认知程度等问题的差异，也一定程度上反映出宣传力度不够的问题；赵莉蓉[2]通过设计学生、教师调查问卷，对隆阳区的三所小学、一所初中学校、镇沅县的一所小学、呈贡区的一所小学进行实地调查，对比分析发现学生对营养餐的口味、价值、营养、安全等方面都有不满意的情况。

3.4 制度执行和落实困难

除了营养改善计划实施过程中食品安全问题突出外，营养餐制度执行和落实问题也是屡见不鲜。吴秋霞[20]研究指出营养改善计划执行过程中存在“营养餐”资金使用不规范，“营养餐”计划的后勤保障缺乏，制度不完善等的主要问题。杨瑞玲[21]对我国营养餐的制度进行分析，指出了我国营养餐制度存在的问题，食品安全问题突出，频繁发生的营养餐事故暴露了我国学校食品安全、学生营养餐的弊端。

综上所述，我国农村义务教育学生营养改善计划实施过程中仍存在着一些不足和问题，因此我们急需探索和完善“营养餐”制度，扩大宣传，增强引导，提高质量，提升学生的营养意识和食品安全意识，增强学生体质。

4 建议和对策

针对实施营养改善计划过程中存在的不足和问题，我们要充分认识到营养改善计划的重要性，切实增强责任使命感，如何把营养改善计划真正的做成民心工程、民生工程和良心工程，值得我们每个人去思考。

4.1 先立法，全制度

无论是欧美、日本等发达国家，还是印度、泰国等发展中国家都是通过立法来规范学生营养餐的运作实施，完善的法律体系是各项制度实施的保障。明确分工，夯实责任，使得该制度实施过程中的各个环节都有法可依，为学生营养餐制度保驾护航。张帆[8]分析了多个国家经典案例，总结国外在实施推广学生营养餐过程中的经验教训，从立法、政府、社会等层面为我国开展学生营养餐计划提出了宝贵的建议。吴秋霞[20]从政府、学校方面提出建立机制，完善服务，强化政府职能的建议。杨国华[22]等分析了楚雄州某中心完小营养改善计划的实施开展情况后也提出了加强立法、健全机制、扩大宣传等建议。因此，执行好营养改善计划的首要任务是建立健全政府管理机制，完善学校食品卫生制度。只有完善的法律支持和健全的维护制度，才能够为计划的稳健实施提供保障。

4.2 严监督，抓细节

政府及学校一是要健全监督机制，监督食品安全，积极督促跟进学生营养改善计划的落实情况，严抓每个细节，把好食品安全关；二是要严格落实管理制度，强化监管机制，确保资金安全、规范和有效使用，专款专用，专人专管。李林徽[23]在《农村寄宿学校食堂管理存在问题与对策分析》一文中，为我国农村寄宿学校食堂管理提出相应的解决方法，加强食品安全的监管。史耀疆[24]等人建议学校细化责任，突出重点，规范学校食堂日常管理。

4.3 重培养，提素质

任燕[25]对学校模式、企业模式和家庭托餐模式三种供餐模式的优缺点进行了分析比较，总结了三种模式的经验，为我国的营养餐经营模式的选择提出了依据。对于学校供餐，部分学校学生也表现出不爱吃、厌食、挑食等状况，进而导致了部分学校出现营养餐的浪费的问题。这与当前部分农村寄宿制学校领导缺乏营养与健康知识以及学校食堂工作人员配备质量差、缺乏专业的营养师有极大的关系。建议建立从业人员培训制度，提高其业务素质，要强化学校领导、教师责任意识，责权分明，加大资金投入，提升后勤保障能力，完善基础配置。同时，引导家长积极发挥家庭作用，引导全社会参与，营造良好环境，保证计划顺利健康实施。

4.4 扩渠道，广宣传

在对学校学生营养与知识KAP问卷调查及学校教师、家长的访谈中可以看出，普遍都存在着对营养改善计划的意识不清晰、观念淡薄等问题。因此，多渠道的加强对营养与健康知识的宣传教育，广泛运用微信微博、广播电视、校园宣传等多种形式，普及营养科学知识，引导学生树立科学的营养观念、养成健康的饮食习惯。学校应将营养教育纳入学校教育，定期召开家长座谈会对学生家长进行营养教育，以便家长能正确地引导孩子，同时，也可以宣传册、讲座、知识竞赛等形式扩大宣传教育，在全社会营造一个“天天好营养，一生享健康”的良好氛围。

5 结语

总而言之，营养改善计划环节多、链条长、涉及面广、社会关注度高，是一项需要常抓不懈的工作。自营养改善计划实施以来，学生营养状况、体质，健康水平等方面都取得积极的影响和成绩，但对于其存在不足仍不容小觑。本文对近年来我国 “营养改善计划”的实施进行了综合述评并提出了相关建议，希望能对完善我国农村义务教育学生营养改善计划起到一定的积极作用。

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