明代中后期温州沿海卫所与府县治理

宫凌海

（温州大学 马克思主义学院，浙江 温州 325035）

明初行政制度架构中，卫所与州县的界限划分比较清楚，卫所管辖权在都司卫所，在未经授权的情况下，行政官员不能插手卫所军户的管理事务。但卫所并非完全独立于府县系统，二者又存在错综复杂的关系。对卫所制度与府县治理进行研究，对认识明代帝国制度演变有着重要意义。学界已有相关研究成果，但基本集中于内地卫所的探讨。相较而言，较少涉及沿海地区卫所，有分量的成果不多。温州位于我国东南沿海的浙江南部，因其特殊的地理位置与环境，在东南沿海的防务体系中占据着相当重要的位置，明政府在该地区建立起众多的卫所。本文选取明代温州为研究区域①明代温州地区的卫所分布情况如下：温州卫与府同城，洪武元年（1368年）建。洪武二十年（1387年），汤和置宁村所于永嘉县，蒲岐所于乐清县，隶于磐石卫；置海安、沙园二所于瑞安县，平阳所于平阳县，隶于温州卫；又置蒲门、壮士二所于平阳县，隶于金乡卫。成化五年（1469年），为加强乐清县城防御，移磐石卫后千户所驻扎白沙城。弘治时，温州卫下又新设新城所。，利用地方志、文集、族谱、碑刻等相关文献，考察明代中后期温州沿海卫所出现的问题，以及府县行政官员介入卫所管理事务的手段与措施，展现府县行政干预所带来的卫所地方化进程。

一、复“旧制”约束卫军

明初重武轻文，卫所军官的品级一般高于府县官员，成建制的军人和缺乏统一领导的民人相比，优势明显，基层社会形成军强民弱的格局。卫所军士利用军事特权，不时采用不法手段牟利，使军民关系日趋紧张，温州地区这种现象极为严重。正统二年（1437年），平阳知县章惠奏称：“沿海富豪、官军，多依法为奸，暴横生事，虐害善良，排陷官长，及诓骗兜揽为民患。”[1]章惠奏折中提到的违法官军可能与金乡卫有关，这些不法现象在磐石卫所属的宁村所亦有更多的具体体现。在隶属永嘉县永嘉盐场的一些墓志铭与族谱中保存了许多有价值的史料。如卫所官军建造房屋，需要木材，强行砍伐民户坟山林木。《王文权墓志》载：“先公邱木甚盛，戍海官率众伐之。”[2]86卫所官军为了扩展土地，抢占民地，甚至不惜残害民户。《周裕墓志》载：“沙龙北抵教场南之沙村寨，为官税地，周氏庄址也。正德九年间，宁村所官军杀而夺之。”[2]306如遇灾荒或缺乏粮饷，卫所官军强抢民户粮食的情况也时有发生。《前街陈氏宗谱》中《复庵公年谱》载：“永乐二十年（1422年）壬寅。我时年四十岁。是年大饥。正月，宁村所军兵应旗率众意在乞食，乃入我家，将所浸谷种抢去。”[3]

对于卫军犯罪，明政府采取的是约会制：“凡军官、军人，有犯人命，管军衙门约会有司检验归问。若奸盗、诈伪、户婚、田土、斗殴，与民相干事务，必须一体约问。与民不相干者，从本管军职衙门自行追问。其有占吝不发，首领官吏各笞五十。若管军官越分辄受民讼者，罪亦如之。”[4]此种审判制度的实行可杜绝卫所官员的徇私行为，实际上是为地方官员约束不法卫军、介入卫所事务提供了一个切入点。但军强民弱的态势下，基层执行并非易事。宁村所官军杀人夺地，周裕“角讼二十年，备尝苦艰，乃雪冤耻”。复庵公粮食被抢夺，乃赴磐石告理，幸时任卫指挥使戴公极为威猛严正，才公正判决，责罚强军。而当宣德元年（1426年）所军盗伐林木时，复庵公“遂同王珙字秉信二十余人联名告县，与军对理行勘，众军获罪”[3]。从以上事例可发现，面对卫军侵害民户的案件，受理诉讼的官员并不固定，民户在其中备尝艰辛。可见，明代前期，温州地区在处理军民纠纷时可能并未严格按照约会制，从而导致卫军侵害百姓的事件频发，给地方治安带来了极大的困扰。

宣德五年（1430年），何文渊出任温州知府，莅温伊始，即认识到：“温地与金乡、磐石等三卫邻，军士恃其不统于有司，肆为凶暴，凌轹有司，侵刻小民。”[5]府县官员此时指出卫所与地方矛盾并非偶然。一方面，卫所制度确实积弊甚重，特别军事管理松弛之后，官军与地方豪强相互勾结，欺上瞒下之事层出不穷；另一方面，宣德以后，北部边境紧张局势升级，卫所制已出现严重问题。府县官员面对卫所军人的不法行为，开始想办法动用地方行政手段介入卫所事务，予以约束。宣德二年（1427年），担任温州府同知的尹宏采用严格的礼法管理境内的卫所军士：“军卫纵横，民罹暴虐。到任以来，一以礼法控制之，期月间，帖然驯服，民赖以安。”[6]657何文渊对卫所人员“束之以法，军卫萧然”[6]672。成化九年（1473年），刘清担任平阳县令，对辖区内的卫所军士实现了有效的约束，方志对其赞誉有加：“有治才，简词讼，均徭役，邑介千戸所，军校横暴，清痛抑之，豪奸悉敛迹焉”[6]672。

明代军户可分为卫所军户和原籍军户两大类，对居住在卫所附近的府县（非原籍）、购置有田产（非军屯）、平时在寄籍府县纳粮当差、对卫所正军有帮贴之责的称为“寄籍军户”[7]。因此，除了卫所正军之外，与地方社会发生直接关系或矛盾焦点还在于“寄籍军户”。明初大批军士的家属到经济、生活条件较好的卫所随住。由于卫所容纳能力有限，政府曾几度下令在卫亲属除本房家小外一概回原籍听差。但有大批亲属不愿回乡，纷纷移居到卫所附近。他们通过开垦荒地，或购买附近府县民户土地，巧妙利用余丁身份不断积累生计产业，俨然“化外之民”。尤其值得注意的是，明中叶之后的卫军和家属定居卫城，或军余家庭离卫城而居，他们是卫所军户和“寄籍军户”的具体形式。而“寄籍军户”与民杂居已久，勾结地方势力，易形成驻地社会网络，产生种种不端行为。

成化、弘治年间，曾担任永嘉县知县和温州府知府的文林①文林于成化八年（1472年）中进士，初知永嘉县，因父丧而解职回乡，改知山东博平县，历迁南京太仆寺丞，后因病归家六年，复起任温州知府。在奏疏中提到卫所军余的种种不法行为：“又有无知军民谋同屯种；官舍、军余下乡居住，招集外处不明等人，成群结党；又或窝藏强窃、盗贼、娼妇，侵占民间田地、房屋，逼辄钱僓，或奸占准折人家子女，或强夺农具、耕牛、水利，打掠鸡鹅，无所不为。”[8]320文林对此提出了解决办法：“如蒙乞敕该部行下都布按三司，除在营另住不编外，若有离城、离营与民杂居者，务要与民编排成甲，不必与民当差，但要互相觉察，其有非为，窝藏奸盗、生事无籍之徒，许该里甲老人、总甲人等指实，一体执拏赴府州县惩治，卫所不许占恡抢夺。其有户婚、田土、斗殴等事，亦如北方屯军事例，听于该管老人、旗甲处会问归结，如有不服，呈县剖理。”[8]320

文林约束卫军主要采取以下措施：一是实行保甲法，将离城杂居的军户与普通民户共同编为一甲，彼此相互监督。他在后来发布的榜文中提出了更为具体的办法：“不分城市乡村、官民军灶，但团聚一处居止相连者，每十一户或者十户置小圆牌一面，编作一甲，内举优者一人为首。每百户选佥家道殷实、可为乡里表率者一人，立为耆老。如无原报，耆民领之，称为一保。一里有二百户者，设立二人。每保选持铎老人一名，巡历告报。每十户之内，善恶俱要互相劝戒，患难俱要互相救恤。”[8]339保甲制的推行，是府县官员借助行政手段，将原本游离于州县管理体系之外的军余纳入到地方治安体系之中，使之能有效约束卫所之外的军户行为。二是参照文林在北方地区任职时所接触到的处理屯军与民户诉讼纠纷的事例，强调里老与旗甲会同审理。文林在担任温州知府后，面对着“只如词讼一事，动接千余纸”的情况，发布《温州府约束词讼榜文》，详细规定里老在乡间诉讼中应担负的职责与注意事项。里老不仅在户婚田土等纠纷中具有审判权，同时对于人命贼盗等重情亦要协助办理[8]336。在处理军民纠纷中，文林将其在博平县的治政经验运用于温州地区，采取里老与旗甲共同调解，尽可能维持判罚公正，借助里老制压制卫所强军，试图在司法上介入卫所事务之中，以防止卫所官员可能产生的徇私袒护。

二、设“军图”以平徭役

洪武、永乐年间，“在营余丁”即已附籍所在卫所府县，如四川松茂、威叠、小河等五所，“各军所支月粮，养赡不敷，以故丁多之家，先于洪武、永乐间分房于成都等府州县附籍，种田纳粮，既当民差，又贴军役”[9]。当然，这只是四川部分卫所的个案，未成通例。宣德八年（1433年）之前，明政府奉行“原籍主义”，对“在营余丁”的政策是希望他们回原籍承担民差、粮差。但“原籍主义”执行也相当宽松，就“在营余丁”利益抉择而言，回到原籍需要应役当差，而留在当地则免除差役，因而大部分“在营余丁”就留在当地生活。宣德以后，政府放宽卫所“在营余丁”的人数限制，规定“凡军丁置买田产，许于有司寄编籍册，纳粮当差”[10]3897。制度原则由“原籍主义”渐渐向“附籍政策”倾斜。景泰元年（1450年），兵部遂下令附籍户丁一律回归军卫系统管辖，仅留田产于户下，由有司州县系统征收粮草，意在取得兵额补偿，“不分年岁久近，除其该纳粮草仍于有司上纳，其人丁尽数发回军卫”[11]。景泰二年（1451年），户部制定的黄册攒造册式则显示了政策弹性，“其军卫官下家人、旗军下老幼余丁曾置附近州县田地，愿将人丁事产于所在州县附籍、纳粮当差者听。”[12]户部以“愿”为政策原则，显示了该规定的灵活性和可变性。成化十八年（1482年），制定的政策更具变通性，“凡有卫所之处，附籍军丁无粮草者，尽发原卫当差；有则户留一丁应纳。丁老及有他故，仍于本卫取回一丁顶户，其无籍续报，暨田地收除俱如奏。”[10]3898

附籍制度存在模糊空间，产生了诸多问题，文林、汪循等任职于温州的地方官员在奏疏中均提到当时情形。“（温州）军民杂处，官舍、军余置买民间田地甚多，少者七八十亩，多者三五百亩至三四千亩。且如一图有寄籍军三四户，有例于均徭里役之年，每田一亩止出白银四分。其差役悉归民户，故民日贫而军日富，理势自然。先年，一正一余卫所差操，其多余人丁报籍有司，与民一般纳粮当差。续蒙事例，军丁尽数发回原卫所，田粮有司上纳。以此钱粮连年不完，负累有司，里甲受责陪粮，十分艰苦。虽府县行移拘追，卫所不能一一发遣。”[8]320“永嘉县地方濒海卫所颇多，军民杂处。官舍、军余置买民田地土，多至千余亩，少者不下七八十亩。先年，一正一余卫所差操外，其多余人丁籍报有司，与民一样纳粮供役。续有事例，军丁尽数发回卫所。于里役、均徭之年，每田一亩只令出银四分帮助。其赋役悉归于民，似已欠均，况府卫、县所、地方镇连者，名虽发回，实不著役。”[13]

奏疏所揭示的内容相当丰富。一是温州卫所寄籍军是一图有三四户，他们人数虽然不多，但置产数目不少。二是温州府、永嘉县遵循军余附籍政策，“续有事例”指的就是成化十八年所更定的附籍事例，寄籍军丁发回卫所，导致占有田产与交纳田粮产生脱节，形成拖欠，而卫所又对此有所袒护，府县无法追讨。三是军余所承担的赋役由“多余人丁籍报有司，与民一样纳粮供役”向“里役、均徭之年，每田一亩只令出银四分帮助”转变。换言之，军余在里役、均徭之年，并不承担力差，而是以银代役，结果导致差役归于民户。对于田粮赋税的拖欠情况，文林制订措施强行追查。“其负赖钱粮之徒，有司行与该卫掌印并屯官贠追征，如限外不完，申请上司照依土粮一体住俸。其田多官军之家，亦如有司优免官军、生员事例，指挥、千百户并旗军定与则例，该免几丁几亩，务从优待，此外一体当役当差。如此庶几，军民归一，钱粮易完，民不受害矣。”[8]320

“寄籍军户”“以银代役”的制度化措施，是“民日贫而军日富”的关键。在明代制度设计中，民户除了按规定里甲户负担正役之外，以各户户则为基准分别编佥人丁从事不定期杂役。这些包括“均工徭”在内的名目繁多的差役因地而异，内容繁杂。役法为明代财政体系的独特部分，同时也是明中叶以后地方官员推行“一条鞭法”改革的重要对象。由于杂役繁多，民众负担过重，明代地方官员从正统年间开始重新查勘丁粮数，通过均徭以合理负担差役。按照明初规定，军户例得优免杂役，由于卫所军余“籍报有司”已转变为“纳粮当差”。从汪循奏疏看，卫所军余也在此改革之列，只是他们并非承担所有杂役，而是里甲正役和经常性差役。但其身份有别于民户，因而承担方式不是亲身应役，采取了“以银免役”。“以银免役”始于宣德，弘治、正德年间被推广普及，并在正德年间以“银差”之名区别于“力差”[14]。于是，温州卫所军余以“一亩出银四分”帮贴助役。相比于民户，卫所军余所占田地数量巨大，但差役负担则比较轻。军余自此借以统属卫所管辖，规避府县差役，增加民户负担。汪循作为地方官员对此有所不满，所以才指出卫所军余利用了政策的漏洞：“名虽发回，实不着役”。

府县官员为了解决军民的差役不均，设置“军图”以调整矛盾。“军图”设置大致可分为两种方式：一是直接在卫城内设置“军图”。弘治五年（1492年），平阳县要求卫所军余承担地方差役，结果引发纠纷。《隆庆平阳县志》载：“金乡镇五图，弘治五年，奉例编将五所有官田、军舍、 （军）余立里甲。后不服。吏陈纲奉行署印，周叙查复当差，凡五图。”[15]这是将里甲推行到卫所系统的尝试[16]。隆庆五年（1571年），平阳知县朱东光又在金乡卫增设九图，形成十五图（里）。金乡卫专门设立“镇”作为管理“军图”的机构。黄忠鑫认为，金乡镇在地方赋役征收层级中，应当介于金舟乡和十五个“军图”之间，与“都”平级[17]。镇的设置可能是府县对卫所的让步，实际情况可能要复杂得多。“镇”并非与都平级，可能是卫所控制的独立的赋税征收单位。由于史料缺乏，尚无法深入考察其实施过程。从结果而论，金乡镇的权宜之计色彩较浓，并未彻底完成均徭均役目的，显示出卫所军户在抵制地方府县上的反作用。二是以军余填补虚脱的里甲而形成军图。嘉靖元年（1522年），平阳知县叶逢赐因二十四都地废，“以平阳所军余编补五图。（嘉靖）四十一年（1562年）， （平阳）令文程又以金乡、沙园所军余编增三图。”[18]史载，平阳二十四都为海岛之区，“在海中㞦山及竹屿”。“㞦山”即“南麂岛”，位于平阳县鳌江口外的东海海面上，拥有大小岛屿23个。“竹屿”位于南麂岛东1.3km，为南麂列岛属岛。海岛原住居民此时“以避寇散入各都”，而地方官员将军余以废弃海岛重修编入图甲，显然以完成赋役为前提。

以“军图”形式将卫所军余编入图册而承担徭役，在一定程度上达到了均平目的，其他各县也纷纷仿效。瑞安县“沙园、海安、瑞安三所官舍、军余置买民田拾万余亩，俱是膏腴实业，一向寄籍民图出办粮差。其沙园所查于嘉靖十一年（1532年）造册，因其与民杂处，差役不均，先任知县曹诰议申上司详允，将该所寄籍军余、所军民田类集一处约有三万余亩，分作两图，编入十六、十七都填补里甲，就以军里管军甲，督办粮料，号曰‘军图’。其均徭里甲之年，免其丁口，余照田之多寡审编徭，若较之民役实轻数倍。”[19]曹诰为休宁人，嘉靖六年（1527年）至十一年任瑞安知县，其审议设立“军图”，保持了相对独立性，“以军里管军甲”，差役很轻。刘畿于嘉靖三十年（1551年）任瑞安知县后，翌年即利用黄册大造之年，实施均平限田之法以编审丁田钱粮。《嘉靖瑞安县志》载：“里甲旧额，丁田多寡不一，隅厢里长一名带管田至六、七千亩者有之，乡都里长一名带管田止一、二十亩者有之。嘉靖三十一年（1552年）造册也，令刘畿立法均平，每坊长一名带甲约限田八百亩，里长一名带甲约限田五百亩，自是丁田适均，役无偏累。”[20]

沙园所军余借助改革时机，以操差的借口企图逃避里甲差役，“其里甲人户计脱民差，混告把总衙门，呈称欲照金乡卫蒲壮等所立镇事例，将沙园所寄籍军余发回操差。其置买本县民田，钱粮就属本所自征自给。”[19]此举溢出了刘畿的均平计划，因而他反对将沙园所寄籍军余“计脱民差”，列举了以下几个理由予以说明：一是影响地方赋税征收，增加民户的差役负担。二是造成府县图甲流失，易开诡寄之端。三是沙园所与金乡卫情形不同，不能相通视之。四是军丁应役民差，并不影响到卫所军差的完成。五是沙园所军人有“搀越”之嫌。刘畿的看法得到了上司赞同后，驳回了沙园所以“军图”而立镇的请求。刘畿重新厘定地处瑞安境内瑞安、沙园、海安三所军丁的附籍与占田情形，“止留壹丁寄籍办纳粮差，原听本县征并，余丁悉发回该所操差。其有原无田地，先年冒诡民田者，即与改正，除户还所，无容似前影射规避。”[19]他为防止以后“复有倡为立镇之说者”，将奏疏全文录入新修方志中，以此作为地方成规，严格遵循。该事例说明，设置“军图”是为协调卫所军余与民户的赋役不均，其过程存在卫所军户与府县官员的复杂博弈。

三、清理军屯与调整屯政

屯田是明代卫所最基本的职能之一。朱元璋采取军屯制度，让军队且耕且守，希望藉此达到自给自足的最终目标。明代浙江卫所屯田设立应始于洪武初，但该地区屯田制度的最终确立，则可能在永乐时期。“永乐五年（1405年），设浙江按察司佥事一员，盘量屯田”[21]。温州地区的卫所只有温州、金乡二卫领有屯田：“温州卫原额屯田三万四千二十一亩，金乡卫原额屯田九千九百三十八亩五分二厘，地三亩，园四十三亩二分。”[6]592

温州屯田通过“包种法”的形式将田地承包给卫所户丁耕种，他们只需每年缴纳定额的税粮即可。成化之后，卫所屯政开始遭到破坏。弘治五年，明政府曾对全国卫所屯田进行过一次整顿，“令清军管屯官将原系卫所营房、屯地、见在住种、空闲等项，逐一查明造册在官，候解到新军，及见军无栖止”[22]。嘉靖四十二年（1563年），明政府将军屯管理权移交屯地所在地区的府县行政官员，由此地方官员开始直接介入屯地管理事务[23]。据方志记载，嘉靖之后，有一些温州地方官员介入卫所屯政的案例，他们针对其中的一些问题推出了相应的整顿措施。

其一，屯田肥瘠程度分配不均，许多卫军又苦于漕运，其田多为军豪所占。卫所屯田往往依据肥瘠程度分成三等，以此征收相应的税粮，即所谓“以田腴硗定则上中下科粮”。然而，涉及具体的分配时，则存在不合理的情况：“致富强者悉得上则，贫愚者率领中下，或遇薄收则绝租税，或有坍没则赔粮，不无不均之叹也”[6]592。另外，温州卫属于漕运卫所，需要完成相应的运粮任务。后来由于漕运繁重，金乡卫这样的备倭卫所也被用于粮运：“浙江沿海金乡等卫所官军专为备倭而设。宣德七年（1432年）以来，摘拨九千四百二十五名里河运粮，缘卫所经隔路远，致将备倭之务废弛。”[24]受漕运任务的拖累，给卫所军户带来极大困扰，“迩年各卫所凋敝，而温州卫尤甚。盖以粮运被累，官军俱困。”[6]525运军应役漕运在外，其原本的屯田很多为不法军官所冒占，“被奸猾军头每以老幼轻差冒滥，使历苦运军曾无寸土”[6]592。

万历二十四年（1596年），温州府知府刘芳誉采用“均票法”，对温州卫的屯田进行集中整顿：“将温州卫屯田丈实亩数，合上中下三则，通融品搭，派成二千七百零二票，内除总小旗并正军田共五百九十一票，准折口粮外，该派给军带种屯田二千一百一十一票，每票派粮四石七斗二升，共田二万五千三百三十二亩，共征粮九千九百六十八石三升，并应征未并枪总小旗田二百一石六斗，通共该粮一万一百六十九石六斗三升，每石折银四钱，通共该银四千六十七两八钱五分四厘，比之旧额缺田一千四百七亩九分四厘，缺粮一百八十二石六斗，均敷纳粮。”最终这次整顿措施做到的成效是“田腴瘠品搭，缺额均敷，俾军无偏累，而粮有实，用法称便矣”。[6]593

但屯政仍存在诸多问题，难以一次性完善处理。如“有民佃军田若干票，召民领种征租另贮，以为济边及津贴正军月粮之费。恐将来经理稍踈，疆界湮没，必至尽归豪右。”[6]593这一现象展现军屯民田化趋势和最直接也最合法的道路，即官府召人承种军田，慢慢地转变为民户世业，最后并将屯田子粒改为民粮，照民田起科。在此过程中，也会出现地方豪强侵占军屯而引发纠纷的情况。如《平阳县张侯去思碑》载：“武弛卒骄，吏不能制。恶少或窜田其中，徭勿事，租勿人。急之则什伍执兵而哗，吏因而柔之，偷以无事，民业益鲜。侯痛抑捽防制，烨烛霆击，民无敢复窜田军中者。”[25]

其二，管屯官员营私舞弊，屯田税粮征收长期缺额。明代地方上屯种生产的具体管理，实际上是由卫所军官担负。具体负责提督军屯耕作的管屯官（自下而上）有小旗、总旗、百户、千户、指挥佥书与都指挥佥书。他们都负有管理军屯的责任，屯田耕种的好坏，子粒征收的多寡，与他们直接相关，形成从总官都指挥到屯种旗军层层负责的具体赏罚制度。职位不同，责任有别，赏罚有异。地方屯种事务单独依靠屯官负责，缺乏相应的监督制衡，这就为其贪腐舞弊提供了可操作的空间。“本卫管屯官意在营私，法多废弛，每征收不及十三，辄籍口以领运去，贻累后官，而后官亦复仍踵弊习，迄无清楚，及奉参罚，则又以抵兑军粮，苟且塞责，屯政何由清也？”[6]593由于卫所管屯官员的腐败，导致卫所税粮的征收不及定额的3/10。屯田税粮是卫所俸粮与漕运津贴的主要来源之一。若税粮定额无法完成，势必影响卫所防御与漕运职能的正常运行；若从府县补贴，对于府县财政则带来沉重压力。万历二十年（1592年），始任温州府知府的汤日昭曾对金乡卫的屯政管理体制进行过调整，其具体的细节由于史料所限，已很难知晓，但经过这次整顿，金乡卫屯田“军无租，官免参罚，迄今称便云”[6]593。

明代军制的主干为卫所制度，其演变不仅对国家政治和军事有着重要影响，而且与区域社会变迁有极大关系。近年来，卫所制度的地方化进程成为学界所关注的重要命题，不少研究成果也展现出卫所与地域社会互动的丰富场景。温州地处东南沿海地区，分布着相当数量的卫所。卫所作为军事行政单位，它与府县关系极为复杂。府县与卫所的关系是历任行政官员必须面对的问题，而由此产生的制度互动及创新也往往成为卫所地方化的前奏和基础。明代中叶温州卫所的变迁节奏与其他地区卫所基本一致，出现了一定程度的僵化和变异，也给地方社会带来了矛盾和冲突。宣德之后，一些府县官员逐步采取措施予以干涉，打破原先比较清晰的管理界限，慢慢地渗透到了原本属于不同管理系统的领域。成化、弘治时期，“军强民弱”的格局消失，卫所对地方府县的依赖程度提高，一些富有改革精神的府县官员在推动地方社会转型的同时，也积极地介入卫所管理事务。他们在司法管理、赋役均平、屯政调整等方面取得主导权，对卫所进行长期、多方面的改革。可以说，府县官员通过行政权力不断改变卫所的管理体制，虽然在一定程度上瓦解着明初建立的卫所制度，但府县官员的实践行为又推进了卫所制度的内在转变。卫所活动与地方行政的逐步合流成为地方化进程的重要内容，直接为卫所制度下的人群、家族、社会组织、生计模式、信仰体系的历史变迁提供舞台。