柬埔寨高等教育现状、问题与对策

徐福文

（无锡商业职业技术学院 国际教育学院，江苏 无锡 214153）

近20多年来柬埔寨经济得到了高速增长，但它仍是联合国2018年最新公布的47个世界最不发达国家之一[1]。根据世界经济论坛2017—2018全球竞争力报告，在全球137个国家和地区中，柬埔寨高等教育与培训指标排名124[2]。近20年高等教育的快速扩张已显现出许多突出的问题，当前相对和平稳定的社会环境和全球化大潮为柬埔寨高等教育解决这些问题提供了良好的机遇。研究柬埔寨高等教育的发展现状以及存在的问题，对中国国内高校或企业在柬埔寨顺利开展各类海外办学项目，解决办学定位及发展规划等问题具有一定的指导意义。

一、柬埔寨高等教育发展概况

（一）历经更迭，现代高等教育初具规模

在法国占领柬埔寨实行殖民统治以前，柬埔寨社会教育职能主要通过寺院履行，僧侣对礼佛求教的信众传授佛教和文化知识。在法国殖民统治时期（1863—1953年），柬埔寨推行法式教育，用法语教学，培养为殖民政府服务的各种人才。1953年11月，柬埔寨摆脱法国殖民统治宣布独立，西哈努克亲王大力发展民族教育事业，在金边和其他省先后成立了23所大学（仍主要用法语教学）。高棉共和国时期（1970—1975年）和红色高棉时期（1975—1979年）的战乱和动荡几乎完全摧毁了独立后刚刚建起的高等教育体系。随后在越南占领时期（1979—1991年），政府对高等教育进行了一定程度的恢复，柬埔寨高校吸收了苏联、越南及东欧国家的经验，形成了一种“混合式的高等教育模式”[3]。自1998年洪森执政以来，柬埔寨高等教育实现了较快的恢复和重建，规模日益扩大，成立了国家认证委员会（ACC）、最高国家教育委员会（SNCE）与国家培训委员会（NTB）等教育管理机构，制定颁布了《教育法》（2007）、《柬埔寨皇家政府关于成立大学的标准的二级法令》（2002）和《柬埔寨技能框架》（2014）等一系列教育法规。20世纪90年代柬埔寨只有10所高校，到2017年已经增加到121所，近22万在校生，其中综合性本科大学50所（含2所皇家学院），非综合性专业院校71所，公立高校48所，私立高校73所[4]，涵盖了人文艺术、教育、理工农医、社科政法、军事、宗教等几乎所有专业领域和专、本、硕、博各层次，柬埔寨现代高等教育体系初步成型。

（二）高等教育管理体制逐步成型，政策制度渐趋完善

20世纪90年代以来，柬埔寨政府借鉴发达国家高等教育的管理制度和经验，先后制定颁布了10多项高等教育办学与管理的法规，规定了高校办学的各种标准和规范，初步构建了比较健全的高等教育制度体系。

目前柬埔寨已形成以教育、青年和体育部（MoEYS）与劳动与职业培训部（MoLVT）为主，其他14个部委监管下属专业院校的管理模式。由副首相牵头的柬埔寨认证委员会（Accreditation Committee of Cambodia）直接隶属部长会议（Council of Ministers），负责高等教育质量监督与评估。

除了教育立法，柬埔寨政府还制定了一系列高等教育发展规划，如《高等教育政策2013》《2014—2018教育发展5年战略规划》，以及2017年最新制定的《柬埔寨高等教育路线图——2030及更远》。这些战略规划文件明确了高等教育发展的中长期政策目标、行动策略及成效指标。

二、柬埔寨高等教育存在的问题

高等教育的快速扩张缓解了柬埔寨社会重建过程中人才匮乏的难题，但同时也造成了高等教育管理及办学中的许多弊病和矛盾，概括起来，主要有以下几个方面：

（一）高等教育管理体系不完善，机构交叉、多头管理

柬埔寨现有121所高校，其中73所普通高校由教育、青年和体育部管辖，25所职业教育院校由劳动与职业培训部监督管理，其余23所专业高校则根据专业特色和业务关系分属国防部、农林渔业部、宗教信仰部、卫生部等其他14个部委管辖，如宗教信仰部管辖3所佛学院，农林渔业部管辖3所农学院，国防部管辖5所军事及警察学院[4]。目前政府虽已建立国家认证委员会（ACC）、最高国家教育委员会（SNCE）与国家培训委员会（NTB）等教育管理机构，但这些机构的职权运行机制尚未建立，还不能有效履行统筹规划和监管全国高校办学行为的作用，因而造成高等教育多头管理、条块分割、各自为政等现象。

（二）高等教育经费投入不足，办学设施资源匮乏

柬埔寨高校从20世纪90年代中期才开始实行收费教育政策，学费目前已经占到了高校经费收入的80%以上[5]。根据联合国教科文组织的数据，柬埔寨2011—2014年平均教育投入只占GDP1.75%，而高等教育投入只占其中15%左右[6]。高等教育经费投入不足造成教学设施落后和教学资源匮乏。同时，财政拨款不足也导致教师薪酬待遇低，教师数量不足、质量不高等问题的出现。为了增加收入，大学教师大多在校外兼职或课余向学生开设额外收费的辅导课程。柬埔寨统计署公布的2016年社会经济调查统计数据显示，79.1%的高中生及大学生都参加过类似的私人辅导课程学习[7]。

（三）高校地域分布不均，毛入学率较低

柬埔寨高校地域分布十分不均，目前121所高校中有78所（占所有高校的64.5%）位于首都金边，其余43所分布在马德望、磅湛、暹粒等16个省，而奥多棉芷、拜林等省则没有一所高校。柬埔寨80%以上的人口都住在农村，高校大多不为在校生提供宿舍，因此高校的地域分布不均给边远落后地区学生求学带来许多困难。

虽然近年来高校和在校生数量都出现了快速增长，但柬埔寨高等教育整体入学率仍然很低，121所高校平均在校生仅有1800人左右。2015—2016学年，高等教育毛入学率仅有10.86%，为东盟各国中最低[8]。另外，柬埔寨2016年社会经济调查统计数据显示，柬埔寨童工（5～17岁）比例高达18.5%[7]（如果把童工统计年龄改为12～17岁，即初中及高中适龄儿童，那么童工比例就会更高），这也意味着童工现象显著降低了从小学到大学各个阶段的入学率。

（四）高校专业设置失衡，毕业生供需脱节

大部分高校迫于办学经费不足和师资匮乏，纷纷选择开设办学投入成本较低的商科类专业。联合国教科文组织统计数据表明，仅2015年，全柬埔寨55.1%的高校毕业生来自商科、管理或法学专业[9]，2015—2016学年柬埔寨在读和毕业的硕士生中人文及社科专业占比达90%以上[4]。高校脱离人才市场需求办学，再加上高度同质化的专业设置等因素，造成了一种怪象，即在柬埔寨这样一个高等教育欠发达、入学率很低的国家出现了高校毕业生严重过剩的现象[3]。

（五）高等教育水平低，科研能力薄弱

亚洲开发银行2015年发布的《柬埔寨——解决技能缺口》报告中指出：“教育水平低，劳动者不具备企业岗位所需技能将严重限制柬埔寨经济向服装纺织生产以外更加复杂的技能要求高的产业发展。”[10]尽管柬埔寨高校数量在近30年增长了12倍，但高校人才培养质量和科研能力甚至与周边国家相比都有较大差距。“2018THE世界大学排名”和“2019QS世界大学排名”分别涵盖了世界最强前1000所大学，柬埔寨无一所进入这两个榜单，而其邻国泰国有10所大学进入“2018THE榜单”，8所进入“QS2019榜单”，越南也有2所院校进入“QS2019榜单”。

三、柬埔寨高等教育发展策略建议

国内和平稳定的社会环境、高速的经济增长，以及教育全球化的外部环境都为柬埔寨高等教育的发展提供了机遇和动力。近年来制定的各项教育发展战略规划都表明政府对于高等教育面临的问题和矛盾已有深刻的认识，只要对症下药，政府高等教育管理部门和高校积极采取科学有效的治理措施，上述问题必然会逐步得到解决。

（一）优化高等教育管理体制，提高管理效率

当前高教管理部门条块分割的管理模式不利于高等教育的整体规划和协同发展，政府应当进一步明确教育、青年和体育部，劳动与职业培训部和其他各部之间在高等教育管理方面的职权关系，同时还应理顺最高国家教育委员会、国家认证委员会、国家培训委员会等机构与教育、青年和体育部以及其他各部在高等教育监管方面的职权划分，建立协作机制，使政府不同层级、不同职权的管理机构与高校协同合作，形成合力，共同促进高等教育的办学水平，提高管理效率。

（二）增加政府财政投入，提升高等教育办学水平

当前柬埔寨政府超过85%的教育经费都投入到了初、中等教育。政府应当稳步提高对高校办学的财政投入，通过设立专项资金，加强重点院校建设，在师资队伍培养、教学条件改善、科研水平提升和教师薪酬待遇改善等方面加大投入。中央、地方政府和高校应广开渠道，吸引社会资金投入高校办学，同时应继续争取联合国教科文组织、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的援助和支持。政府应当重点扶持建设一批办学实力强、教科研水平高的重点大学，对其他一般院校则在师资培养、教学科研、办学管理等方面进行定向支持和帮扶，逐步提升高校整体办学水平。

应当建立有效的内外部质量监控体系。首先，通过高校自身建立内部质量保障体系保证教学、管理及科研质量；其次，国家层面通过建立科学公正、独立透明的高等教育监督与评估体系对高校办学成效进行持续有效的评估与监督。另外，应当优化国家教育委员会、国家认证委员会与国家培训委员会等教育管理机构的职权与功能，完善其行使高等教育评估和监管权力的制度和程序。同时还应加强国际教育合作，积极引进优质的境外教育资源，提高高校办学能力和水平。

（三）确保高等教育均衡发展，增加机会，促进公平

政府应当优化高等教育资源的地域分布，促进教育公平，提高弱势群体及女性接受高等教育的比例，通过劳动法规及制度限制企业使用童工，稳步提高高等教育入学率。同时应制订国家人力资源开发的短期及中长期规划，根据社会经济发展对人才需求的现状及趋势调整高校专业设置规模。高校应当提供学制灵活的人才培养模式，为已就业青年提供“半工半读”等求学路径，还应开拓渠道吸收国际组织和民间资源，扩大奖助学金规模，完善资助模式，增加贫困学生在高校求学深造机会。

（四）强化校企产教合作，提高人才供需匹配度

目前柬埔寨以外国直接投资主导的加工制造业与高校互动还比较薄弱。高校应当根据市场人才需求趋势及自身的办学方向调整人才培养模式、专业设置及课程教学内容。通过宏观调控，适当压缩供大于求的专业，稳步提高STEAM（科学、技术、工程、创意与人文艺术和数学）领域人才培养规模[11]。高校与企业应当以人才供需这一利益点为核心拓宽、加深产教合作，加强双向、双赢互动。高校应当不断提高服务企业的能力，同时借助企业的生产技术和设备提高专业实践教学和职业岗位技能培训的实效性。

四、结语

柬埔寨高等教育快速扩张过程中出现的高等教育投入不足、人才培养需求不匹配、教学质量低、科研能力弱等问题必将成为未来柬埔寨高等教育自我完善和治理的主要目标。事实上，柬埔寨政府也一直在努力解决上述问题，教育、青年和体育部2017年最新制定的《柬埔寨高等教育路线图——2030及更远》规划了未来15年（2018—2032年）的高等教育发展路线图，并明确指出“质量与相关性、机会与平等、全球化、管理与资金”是今后高等教育发展的四大目标[11]。同时，柬埔寨高等教育有待完善和发展的领域也为国际优质教育资源进入柬埔寨高等教育市场提供了良好的机遇。当前已有一些中国高校和企业在柬埔寨开展各类海外办学项目，能否妥善解决当前柬埔寨高等教育中存在的矛盾与问题，在一定程度上决定着这些办学项目的成败。中国高校与“走出去”的中资企业携手开展海外高等教育办学，是“一带一路”背景下解决上述问题的“一箭双雕”之策，同时又能为走出去企业提供人才支撑，为“一带一路”沿线国家人文交流搭建桥梁，最终实现教育共同繁荣的愿景。