应急管理部成立新形势下应急物流组织形式研究

（北京物资学院 物流学院，北京 101149）

1 我国救灾组织及应急物流发展状况

1.1 我国救灾组织的发展

自新中国成立以来，我国政府高度重视防灾减灾工作，相继成立国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国家减灾委员会、防震救灾指挥部、国务院安全生产委员会等组织机构，由不同部门负责相应灾种的救助工作。为加强各部门之间的联系，我国于2006年4月设置国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。2007年11月1日开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》中，把突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，并规定相应的牵头部门，建立以牵头单位管理单灾种的应急体制。

1.2 应急物流的组织形式

应急物流作为保障救灾工作顺利开展的核心之一，对于提高救援效率、降低灾害伤亡率具有重要作用。我国实行的以牵头单位管理单灾种的应急体制中未实现人力、物力、信息资源的共享，各部门的应急物资采购、储备及调运工作独立运行且尚未联动，其根据实际需求储备相应物资，如电力部门储备电力抢修工具，粮食局储备应急粮食，水利部门储备冲锋舟等防汛工具，一些不具备物资储备库的部门则租用社会储备资源或其他部门仓库用于日常储备，在发生灾害后各部门分别实施物资的配送。社会资源共享度不足一方面导致某些常备救灾物资重复储备、物资储备库重复设置，造成巨大的资源浪费，物资储备量信息的不透明还会导致车辆路径规划不合理、配送效率低等问题；另一方面消防、水利、公安等部门的自有车辆不与其他部门共用，导致粮食局等部门对社会车辆资源依赖性较大，难以保障物资配送的及时性，且加大了应急事务的财政负担。

以北京市通州区为例，为应对突发事件，减少灾害带来的损失，通州区各级政府部门积极响应，针对部门职责制订如自然灾害救助应急预案、突发公共卫生事件应急预案、重大食品安全事故应急预案、防汛抗旱应急预案、地震应急预案、粮食应急预案、通信保障应急预案、城市地铁事故灾难应急预案等48项相互独立的应急预案，各预案中明确指出应加强应急物资保障能力，落实应急物资储备工作，但由于各部门之间独立管理，其往往会建立自己的物资储备库和运输团队，并构建独立的应急系统，如通州粮油贸易公司供应站和福兰德超市配送中心负责承担应急销售网点粮食配送工作。通州区民政、红十字会等部门负责完成棉被和帐篷等常备救灾物资的储备和配送工作，在突发事件发生后由应急委协调，各部门自主实施应急救灾工作，但各单位的应急供应站、仓库、配送车辆均未实现共享，造成基础设施重复建设、车辆及仓库管理成本增加、灾民无法同时领取多种救灾物资等问题。

2 新形势下我国应急物流特点分析

近年来，各类突发状况频频发生，且新型风险增加，突发事件复合性不断加强，对应急组织的效率和协同提出了更高的要求，在此背景下，国务院机构改革明确提出组建应急管理部，整合优化应急力量和资源，具体措施包括：将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门，统一管理消防、森林武警及安全生产救援队伍等应急骨干力量。在成立应急管理部的新形势下，结合实际分析我国应急物流的特点包括：

2.1 突发性和不确定性

应急物流由突发事件引起，其最显著的特点就是突发性和不可预知性，由于无法准确预测突发事件的持续时间、影响范围等，使得应急物流具有不确定性[1]。

2.2 应急物流节点建设有待加强

在实地调研中发现一些应急物资储备库内硬件设施不够完善，仓库内应配备的防盗报警系统、通风防潮设施等无法达到要求，库内物资分区不明显、堆垛卡信息不够完善，给物资管理带来困难。其次，一些部门选择村镇内小型超市网点作为应急物资投放点，这些网点通常面积较小，在物资发放过程中容易造成拥堵等现象。

2.3 应急资源可实现整合

新成立的应急管理部将应急功能进行合并，实现信息共享，打破了以往各部门独立管理模式的局限，因此可充分整合防汛、消防、抗震、安全、卫生等部门的储备和调度资源，在需求分析的基础上合理储备物资，有效避免物资重复储备、物资储备库重复设置，降低应急储备成本，同时在车辆调度上将消防、武警、公安等部门自有车辆纳入调度系统内，减少对社会车辆的依赖性，为实现及时调度、确保救灾工作的顺利开展奠定良好基础。

2.4 物资整合调度的可实现

应急物资的分开管理和调度往往造成车辆满载率低、所需物资无法同时到达灾区等问题，不仅导致运输资源的浪费，也给救灾工作带来一定的影响。而成立应急管理部后，可通过该部的统一调度，在充分掌握灾情发展的基础上，将各类救灾物资整合运输，同时满足灾区的多种紧急需求。

3 应急储备仓的建立

由于特殊的地理位置和地质条件，日本经常遭遇地震、海啸等自然灾害，为保障应急工作顺利开展，其已建立行政首脑指挥、综合机构协调联络、中央会议制定对策、地方政府具体实施的应急管理模式[2]。在应急物资储备上，日本将救灾物资直接储备在各市町村，灾害发生后直接派发，缩短了运输和配送时间，可及时、高效的满足灾民需求。与日本相比，我国应急基础设施建设尚未完善，不具备实现末端存储的条件，主要模式为政府储备、灾时配送，因此运输和配送效率将直接影响救灾效果。在考虑我国应急现状和应急管理部成立的基础上，为最大限度地提高配送效率、满足灾区需求，提出建立应急储备库，以整合应急储备需求、实现社会资源共享，其功能及优势包括：集中储备和管理应急物资，减少应急事务财政负担；整合储备资源，避免储备库重复建设和物资不合理储备；集中调度资源，充分利用政府自有车辆；为应急物资的整合配送奠定基础，可同时满足灾区多种需求。

为进一步提高应急物流效率，推进应急储备库建设，以云南大理和四川德阳为例，分析其现行储备仓存在的问题，并以此为基础，提出应急储备仓的运作模式。

3.1 云南大理—整合应急储备资源

云南由于地理位置特殊且位于中国边境，其灾害频发，有“无灾不成年”的说法，因此政府高度重视应急管理，积极完善应急体系建设。云南省滇西救灾储备中心即云南省民政厅省级救灾物资大理储备库负责救灾物资及战略物资的日常储备，仓库内物资大部分为民政部采购，其余为大理市红十字会代储物资，仓库归民政部统一管理，但仓内物资的管理和调配由民政和红十字会分开进行。在车辆调度上，民政无自有车辆，与7家当地物流公司签订长期合作协议，且军队车辆参与物资的调运，确保应急物流的良好开展。而大理市红十字会车辆资源较为薄弱，主要依靠社会车辆进行物资调运，尚未签订长期协议，突发事件发生后再与社会车辆联系，救灾效率难以保障。

3.2 四川德阳—集中应急力量，实现应急事务的集中管理

自5·12汶川特大地震发生以来，四川省政府高度重视减灾救灾工作，投入大量人力、物力和财力，不断提高区域应急水平。德阳市政府于2010年投入建设集应急指挥、应急训练、应急物资储备、应急避难场所四大功能于一体的防灾减灾应急救援中心，将德阳市武警消防支队、公安局特警支队、防震减灾局、民政减灾中心、地震监测中心、红十字会、人防指挥信息保障中心、工程机械救援队、空中救援队、慈善会均纳入中心内，中心建有德阳市救灾物资储备仓库和红会备灾仓库，负责储备各部门的救援装备和救灾物资，配备武警训练中心以进行日常训练和应急演练，中心内基础设施配备齐全，交通便利，为救灾工作的顺利开展奠定了良好基础。德阳市防灾减灾应急救援中心的理念与应急管理部相似，但在运作过程中各部门之间独立运作，缺少联动，按照单灾种救助模式分开管理，不利于发挥应急救援中心资源集中的优势。在应急物资储备上，中心储备物资包括水务局防汛工具、公安局治安工具、特警救助工具、武警救灾工具、红会救灾物资、消防工具等，物资按照部门分开管理，造成个别储备库库容率低、物资重复储备等问题。在应急车辆调度上，武警、消防等部门自有车辆未实现共享，对应急物流效率产生一定影响。在应急队伍上，除武警、消防等部门，红十字会也建立应急救援队并进行日常演练，但该队伍由红十字会管理并负责储备救援队物资，造成管理成本增加、人力资源浪费等问题。

3.3 建立应急储备库—整合应急资源，提升响应速率

大理和德阳虽将储备或应急力量集中，但未实现统一管理，对应急物流的效率会产生一定的影响。在成立应急管理部的背景下，民政、公安、消防、地震等单位之间的“部门墙”和“行业墙”不再存在，各部门间信息和资源共享。因此，以大理民政储备库为基础，提出改进的应急储备库运作模式：由政府主导成立集中应急中心，将应急管理部中涉及部门统一纳入中心内，由中心完成应急物资的储备和调拨、消防武警等专业救援队的训练、自有车辆的管理等工作，建立应急储备库，统一采购救灾工具和应急物资，并根据其不同特点合理利用仓储资源，灾害发生后由中心根据灾情调拨卫生、消防等专业救援队，整合救灾物资，并派遣自有应急车辆实现及时调度。这种模式将应急救援、应急物资储备和调拨、应急队伍进行整合，最大限度集中应急资源，加强各部门之间的联动和信息共享，实现救援、后勤、医疗救助、信息监测等功能的统一，避免储备库内物资种类和数量不合理、信息迷雾等问题，提高仓库利用率和调度车辆满载率，确保灾害发生后各项救助工作有序开展以及救灾物资和救援装备及时送达。

4 推动措施

应急管理部的成立顺应了应急职能整合的趋势，而建立应急储备库对于发挥资源集中优势、提高应急物流效率具有重要意义，为推进储备库建设、落实应急管理部的职能，提出如下措施建议：

4.1 加强顶层设计，统一管理应急事务

由于应急物流具有突发性、不确定性、弱经济性和不可预知性，其具体运作和实施均由政府进行，在应急管理部成立的大背景下，需落实部门职责，加强对应急事务的统一管理，完善信息共享制度，在合理分析公共物流需求的基础上完成应急物资的采购、储备和调运工作，发挥应急储备库的作用，降低应急储备和管理成本，提高响应速度。

4.2 强化对应急物流节点的规划和建设

推动应急储备库的建设工作，涉及到物流需求分析、仓库选址、布局设计、功能分析等一系列问题，需结合不同地方的发展水平及功能辐射区，建立规模相当、功能匹配的储备库，并合理布置相应的物流节点，保障各项工作顺利开展。

4.3 加强应急物流信息化建设

通过建立实时、可追溯、可视化的指挥调度平台并对接应急储备库信息化系统，做到采购、储备、配送、投放四个环节的无障碍衔接，实现储备信息公开化、调度信息明确化、路径规划合理化、应急物流智能化，不断缩短调度时间，提高配送效率。

[1]韩松,谢慧.应急物流理论与实务[M].北京:化学工业出版社,2010.

[2]孙静霞,张诤.国外应急物流研究综述[J].物流工程与管理,2012,(4):93-95.