新时期的农地制度改革：方案评析和路径选择

许迎春，刘 琦

（1.中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州221116；2.上海财经大学 经济法与社会法研究中心，上海 200433）

2018年2月4日，新华社发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，这是党的“十九大”后首次发布的中央一号文件。该文件指出，实施乡村振兴战略，是党的“十九大”作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手[1]。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，主要表现为乡村衰败、农民收入增长乏力以及城乡收入差距拉大等严重问题。上述问题的症结在于我国农村土地集体所有制改革滞后，尤其是现行农村土地的产权主体虚置、土地流转不畅、农户土地经营规模过小和农民土地权益受损等问题突出。因此，要解决以上问题，顺利实现乡村振兴的战略目标，必须改革农村土地集体所有制。这是我国实施乡村振兴战略、推动人的城市化、开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。农村土地集体所有制的改革涉及社会不同群体的巨大利益，由于学者们观察问题的视角不同、学术背景和价值判断有异，不同的学者分别提出了土地集体所有权强化制、土地股份合作制、土地私有制、土地国有农民永佃或永包制、土地集体所有农民永包制、多元化土地制度和农村土地三权分置等七种不同的改革方案。这七种改革方案孰优孰劣，必须进行系统分析，然后找出一条最适合我国当下实际情况的改革方案，进一步完善农村土地制度，推动农村经济社会发展。

一、农村土地制度改革主要方案评析

（一）土地集体所有权强化制

主张农村土地集体所有权强化制的改革方案，是以贺雪峰、温铁军和桂华等为代表的学者。他们以马克思主义政治经济学为理论依据，强调我国人多地少的特殊国情，认为我国农村的土地具有农民社会保障功能，它是维持农民基本生活所必须的，绝不可像私人财产那样交易、抵押和继承，因此，主张强化土地集体所有权：一是赋予村集体调整农户承包地并定期平均分配土地的权利；二是赋予村集体向农户收取土地承包费的权利；三是赋予村集体限制农地和宅基地流转的权利，以及禁止农村建设用地入市的权利[2]。

该种改革方案有两个优点：一是农地的定期平均分配，在目前能够维持农民的温饱生活和具有暂时稳定农村社会的作用；二是制度变迁和改革成本较小。因为只需要在原有制度基础上对土地集体所有权进行强化，对承包经营权进行弱化，将现有的“农地集体所有+承包经营权物权化”模式转变为“农地集体所有+承包经营权债权化”模式。然而，这一改革思路总体上弊大于利，尤其是随着我国市场经济的发展，其负面效应日益凸显，主要表现在五个方面：其一，这一方案构想的土地集体所有制是一种落后的土地制度。因为该种制度具有原始性、身份性和封闭性等特征①，在本质上是一种与日耳曼、俄国和印度的村社集体共有土地制度相类似的制度②。因此，该制度与现代市场经济要求的自主性、平等性、竞争性和开放性不相容，已不适应时代发展的需要。其二，过于偏向农地的社会功能，忽视了农地的财产功能③。在我国改革开放初期，农地的生存保障属性重于其财产属性，土地集体所有制具有一定的合理性。但随着我国农民由温饱迈向小康，加之我国市场经济体制和农村社会保障制度的日趋完善，农地的财产属性变得愈来愈重要，而这一方案仍然以静止的眼光看待问题，具有保守性。其三，容易导致基层干部侵害农民的土地权益。由于我国农村集体土地产权的主体虚置，土地集体所有制在我国农村很多地方事实上已经演变为乡村干部所有制。在地方政府严重依赖土地财政的情形下，如果赋予村集体更大的土地处置权力，将更加方便他们联手乡村干部掠夺农民的土地财产。其四，土地制度改革的历史倒退性。改革开放以来，我国的农村土地制度改革一直采取虚化集体土地所有权、强化土地承包经营权的做法，逐渐把集体土地所有权的所有权益还给农民，如耕作权、流转权、收益权、土地经营权的抵押权和担保权等，这样农民的承包经营权越来越完整，逐渐接近“用益物权”甚至是“自物权”。如果土地制度改革向强化土地集体所有权方向发展，那么我国农村土地制度将倒退到改革开放初期的情形。其五，这一改革方案既无效率，又不公平。孟子曰：“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”[3]这一改革方案主张农村土地定期收回进行平均分配的办法将严重影响农民对土地的长期投入，损害土地经营的效率。因此，这种思路实质上是搞平均主义，它不仅牺牲效率，而且也是对想通过扩大土地经营规模致富的农户的最大不公平。总之，该种改革方案虽然能暂时维持农民的温饱生活，具有暂时稳定社会的作用，但它却固化了自给自足的小农经济，阻塞了我国农业现代化和城市化发展的道路。

（二）土地股份合作制

持这种改革思路的学者以郭剑雄、石霞、解安、王天义、蒋励、徐锋和高飞等为代表。土地股份合作制是指在家庭承包制的基本制度框架下，将土地承包权转化为股权,农户土地承包经营权流转给土地股份合作制经济组织，土地经营收入在扣除必要的集体积累以后,按社员土地入股的股份进行分配的制度[4]。

这一改革思路的优点在于可以打破地方政府对城市建设用地的垄断，让郊区农民把承包地用来投资兴办集体企业或者租赁、投资和入股城市的工商企业，以分享农业用地转为工商用地的增值收益。因而大多数成功的土地股份合作制是用承包地的租赁收益而不是农业用地的规模经营收益来保障土地股份分红的不断增长，维持土地股份合作制的稳定的[5]。由此可见，土地股份合作制也有诸多缺陷，其表现在五个方面。一是该制度的适用范围有限，没有普遍性。土地股份合作制较为适合经济发达地区和内陆城市的郊区等集体成员非农就业比重高的地区，不适合工商业不发达的以农业生产为主的中西部地区以及远离城市的农村地区。二是加重村民的负担。因为农村股份合作制经济组织需要成立董事会、监事会和股东大会，它的规范化运作势必提升管理成本，加重村民的负担。三是土地股份合作制的内部管理和监督成本高，对农民的资本和管理组织能力要求也比较高，目前大多数农民的素质还达不到这一要求，尤其是在多数农民长期在外打工情况下，他们根本无法行使管理权和监督权。四是承担较大风险。股份合作经济组织有举债的需要，如果以农民承包经营的土地作抵押和担保，其债务和风险必然由各村民承担[6]。五是我国的土地股份合作制制度属性含混不清，既非合作制，也非真正的股份制。如果完全按照现代股份制进行改造，就要赋予农民自由进退权和股份自由抵押和交易的权利，那么这实质上又和土地私有化没有区别④。总之，土地股份合作制比较适合经济发达地区和内陆城市郊区等集体成员非农就业比重高的地区，不太适合农业种植领域和内陆工商业不发达且远离城市的地区，它的内部决策和监督成本高，有很大的风险，不能盲目推广。未来在农业种植领域最适合的农业经营方式应该是规模适当的家庭农场。

（三）土地私有制

主张土地私有制的学者，他们以产权制度经济学为理论基础，认为我国应尽快实行土地私有制，允许农民的土地自由交易和抵押。其代表人物有杨小凯、茅于轼、秦晖、许成钢、陈志武、黄亚生、周其仁、于建嵘、魏正果、蔡继明、胡星斗、许章润、刘军宁、史啸虎和熊培云等学者。

这一改革思路有以下优点：一是可以明晰土地产权。目前我国实行的农村集体土地所有制存在产权主体虚置的问题，便于基层政府官员和村干部借集体土地所有权主体的名义攫取农民的土地财产，导致农村集体土地的“公地悲剧”，严重损害了农民的利益。而土地私有化则把集体的土地分配给每个农户所有，利于被征地农民以当事人的身份参与征地补偿谈判，维护自己的利益，避免村干部寻租和官员腐败。二是可以振兴农业。土地私有化，明晰了土地产权，节省了交易成本，有利于土地流转，促进土地规模化经营。而且农民拥有了土地所有权后，就可以利用土地向银行抵押贷款和入股投资，增强农民的融资能力和收益能力，促进我国小农经济向现代农业转型[7]。三是可以增加城市建设用地供给，加快我国城市化建设的进程。一旦土地私有，在城乡土地级差地租差异巨大的情况下，郊区农民可以在法律和土地规划许可的范围内向土地市场供应农村建设用地，或者与房地产商合作建设商品房，只要土地供应市场是自由竞争的，城市的房价就会降低到合理的价格[8]。房价的大幅度下降不仅有利于解决农民工和中低收入群体的住房问题，而且能够促进城市化的发展。虽然土地私有化有其上述诸多优点，但是这一改革方案由于和我国社会主义公有制属性不相契合，加之强制性制度变迁容易引起社会震荡，改革必然会面临较大的政治风险和阻力，短期内难以实现。

（四）土地国有农民永佃制或永包制

该改革方案是指国家把集体土地收归国有，让农民永佃或永久承包国有土地。其主要代表人物有厉以宁、陆学艺、何炼成、周天勇、杨勋、文迪波、安希伋、杨经纶、黄少安和刘恒中等学者。

土地国有农民永佃制或永包制是指土地虽然名义上的所有权属于国家，但由于土地永佃或永包性质，这种国有所有权已经完全形式化和虚化，农村土地的自由支配权实际上转移到永佃或永包的农民手中[7]，农民可以将永佃或永包的土地出租、抵押、担保、继承甚至自由交易。可见，该方案主张的土地国有化只是表面现象，实质上是一种巧妙的私有化。因为土地私有不一定非得是法律意义上的私有,而只要是实际意义上私有即可⑤，因此土地国有永佃制或永包制被认为是一种实际意义上的私有[9]。这一改革思路的优点在于它比直接的土地私有化富有策略性，能够减少土地制度改革的阻力，还能使城乡二元土地制度统一起来。但其弊端也很明显：其一，制度变迁路径的依赖性。由于我国农村土地长期实行集体所有制，要虚化国有所有权，其前提是必须把我国农村土地集体所有制改为国有土地所有制，这涉及宪法、土地管理法等大量法律条文的修改，因此其改革和操作成本比较大。其二，违背中国共产党对农民“耕者有其田”的承诺，涉及如何向农民解释从集体所有制转为国有等问题。其三，加重城郊农民的顾虑，使他们担心国有化后政府有更大的征收权，自己更没有机会分享由城市化带来的土地增值收益。其四，这一改革方案属于土地的变相私有化，必然会遭到保守势力的强烈抵制，改革阻力较大。

（五）土地集体所有农民永包制

这一方案由党国英教授最早提出。该方案主张将农村土地集体所有权形式化或虚化，强化承包权，使承包权长期化、独立化和商品化。“长期化”是指耕地承包期延长100年左右，承包权可以继承。“独立化”是指把农村的土地按照一定标准承包给农户，取消集体的发包权和调整土地的权力。“商品化”是指承包权可以自由交易[10]。

这一方案的优点是使农民的土地承包权在经济意义上更接近农民的“自物权”。由于我国现行的土地制度是村集体名义上享有所有权，实际上是土地所有权主体虚置，而这一方案把集体土地所有的权利，如租赁权、收益权、继承权、抵押权和交易权全部给予土地承包经营户，这既不涉及土地终极所有权的意识形态障碍,又切实让农民得到了土地的所有权，从而可以避免直接私有化的弊端，消除保守势力和意识形态阻力。此外，由于制度变迁的路径依赖性，我国农村长期实行土地集体所有制，因此虚化集体所有权比虚化国有所有权操作起来更加简单，有利于降低制度创新的成本。然而，这一方案直接做实承包权，赋予承包权相当于所有权的权能，土地承包权不仅可以抵押和买卖，而且土地由农民承包100年，这仍属于变相的私有化⑥，改革的意识形态阻力仍然较大。其次，在农村土地集体所有、两权分离的制度背景下,集体所有权与承包权相距太近，无法制止集体土地的实际代表者——村民委员会和乡镇政府凭借自身的强势地位与民争利。再次，我国地方政府严重依赖土地财政，农村集体土地对政府具有重要的经济价值，因此虚化集体土地所有权必然会遭到政府抵制，近期难以实现。

（六）多元化的的土地制度

这一方案由文贯中、张英洪、刘业进和徐国元等学者提出，他们主张“赋予农民退出权，实行多元化的土地制度”[11]。农民可以通过相互间的自愿合作形成土地集体所有制，如果集体合作有成效，合作可以继续下去。反之，农民就可以退出强制性的农村土地集体所有制，选择实行土地私有制、土地国有制或者土地股份合作制等多种土地制度。

这一方案的优点有三：首先，赋予农民自由选择权，有利于充分发挥农民的主观能动性。农民可以尝试各种土地制度，找到最能提高农业收入和农业生产效率的土地制度。其次，由于中国地域广大，土地种类繁多，各个省份经济发展水平不一样，因此决定了全国的土地不可能只适用一种制度。最后，实行多元化的土地制度，尊重农民的选择，调动他们的积极性有利于消除意识形态的阻力。然而，这一改革思路也有缺陷。一是赋予农民退出权，实行多元化的土地制度，其结果可能导致集体成员以会议决议的形式解散集体，这样会使我国坚持的农村土地集体所有制在短期内土崩瓦解。而农村土地集体所有制在现阶段对于我国仍然具有重要的意识形态意义，因而废除农村土地集体所有制在目前还不现实⑦。二是多元化的土地制度难以避免各种土地制度自身的缺陷，如选择实行土地国有制不能避免土地国有制的缺陷，而选择实行土地私有制则可能面临制度变迁的巨大成本以及社会主义意识形态的拷问。因此近期实行该改革方案的阻力也较大。

（七）农村土地三权分置制度

这一改革方案的主要代表人物有叶兴庆、黄祖辉、邓大才、张红宇、柯炳生、冯玉华和邓晰隆等学者。农村土地三权分置制度是指将集体土地的所有权、承包权和经营权三权分立，集体享有所有权，土地承包人依据集体成员权享有承包权，土地的经营权则对社会公众开放和流转。由于土地承包权是农民依据集体成员身份而无偿取得，因而不可抵押和交易，而土地经营权则可以对外抵押和担保。

这一方案的优点有以下六个方面：一是渐进性。我国农地制度改革最初是把短期耕作权还给农民，然后是部分收益权和流转权、最后是全部收益权和长久承包权还给农民，三权分置改革方案进一步把经营权的抵押权和担保权还给农民，农民没有丧失承包权，这有利于减少改革的阻力。二是农地经营权的抵押和担保有利于发挥农地的融资功能，解决农业发展资金不足的问题。三是土地三权分置能破解流转困局，使农地经营权流转给年富力强和有企业家精神的农民，有利于振兴农业。四是便于农地经营权权能的充分行使。该方案的巧妙之处在于农地三权分置中的集体组织行使所有权的成本高于所有权与承包权两权分离时的成本，这种成本足以阻碍集体组织对农地经营权的干预，从而为农地经营权留下自由发挥的空间。五是土地三权分置的分环节看待和不同权利的运行规则，体现了当代土地制度发展的理念。该种改革方案按照保障理念配置土地承包权，按照私权理念创设土地经营权，将农村土地的保障属性与资本的物权属性严格限定在其应当发挥作用的范围，分环节实现农村土地权利体系不同层面的价值目标，既保障了农民将土地作为生存手段的需要，又为离开农村的农民提供了通过处置土地权利获得收益的通道，还为城市人才、资本和技术与农村土地的结合提供了法律上的依据。六是为进一步将农村土地承包经营权变为具有私权性质的土地使用权奠定了观念基础[12]。当经济发展到一定程度后，土地的保障功能由社会保障所替代，土地保障功能的消失，使农村的土地承包经营权可以完全按照私权来设计和运行。当然该制度也存在农地三权的权利边界不清、地租侵蚀利润和农地承包权的退出机制不完善等问题，但是这些都可以在发展中逐步解决。

二、农村土地集体所有制改革的路径选择

我国农村土地制度改革应考虑三个因素：一是制度改革的效果，二是制度改革的成本，三是社会主义的意识形态。在以上七种改革方案中，第一种强化土地集体所有权，其整体弊大于利；第二种土地股份合作制，由于其适用范围有限，不具有普遍性；第三种土地私有制、第四种土地国有农民永佃制或永包制和第五种土地集体所有农民永包制属于直接和变相的私有化，在目前面临的意识形态阻力较大；第六种多元化的土地制度易导致农村土地集体所有制的瓦解；第七种农地三权分置的改革方案符合我国改革开放以来一贯采取的渐进式改革策略，既体现了农村土地集体所有的性质，制度变迁的成本较小，也有利于提高农民的收益，是当下我国农村土地集体所有制改革路径中较为适宜的选择。当然，我们还要从四个方面加以完善。

（一）合理界定三权的权利边界

集体所有权是一种公法属性的权利，按照公权利来设计，集体所有权的主体应享有知情权、土地发包权、土地使用的合法合规的监督权，以及在促进土地适度规模经营方面的组织协调权。

土地承包权是一种用益物权，拥有承包权的土地承包人应享有以下五项权利。第一，土地承包人应享有排他性的占有权，集体无权干涉。第二，土地承包人具有收益权。承包人既可以自己经营土地取得收益，也可以流转土地取得相应的流转收益。第三，土地承包人具有一定的处分权。承包人可以转包、互换、转让等方式流转土地，也有退出权，退出后由政府、集体经济组织或受益者给予合理的补偿。第四，土地承包人具有征收补偿权。若承包权和经营权二者合为一体时，土地承包人可以获得安置补助费、土地补偿费、土地附着物和青苗补偿费。若二者分离时，土地承包人可以获得安置补助费、土地补偿费和承包人建设的土地附着物的补偿费。

土地经营权是一种具有占有使用受益的权利，拥有经营权的土地经营者应享有五项权利。一是土地经营者应享有一定的自由处分权。可以用土地经营权进行出租、转让、入股、担保、抵押和继承等。二是土地经营者应具有收益权。土地经营者无论是自己进行农业生产，还是自由处分土地经营权，所产生的收益都归自己享有。三是土地经营者还应具有土地征收补偿权。土地征收补偿款包括农作物补偿费、经营者对农用地的改良和投资，以及剩余经营期内预期收益。四是土地经营者还应享有种粮补贴的权利。现阶段我国把种粮补贴全部给予土地承包人是不合理的。为了鼓励农业生产经营，应该将种粮补贴发给真正务农的土地经营者。五是土地经营者在未来还应具有买断土地经营权的权利。因为租赁经营他人的土地不利于土地经营者对农地的长远投资，长期来看会影响农地的经营效率，因此在适当时机国家应该赋予土地经营者买断土地经营权的权利。

（二）土地经营权的物权化

土地经营权是基于土地流转合同的双方合意而产生的，因而其本质上是一种债权，不是物权[13]。债权性质的土地经营权不利于土地经营权的抵押融资。为了土地经营权能更好的抵押融资，必须对其进行物权化改造。为此，要采取三项措施。一是在《物权法》中明确规定超过一定租赁期限的土地经营权属于用益物权，具有完全的可处分性。土地经营权的变动依当事人的双方合意即可实现，土地经营权在合同期内具有转让、出租、入股、担保、抵押和继承等权利。二是鼓励延长土地经营权的租赁期限。租赁期限最低不得少于一年，最好大于三年，这样才能形成物权性质的土地经营权，否则债权性的土地经营权价值太低，金融机构不愿意接受抵押担保，而且土地经营权租赁期限太短，土地经营者也不愿意长远投资，不利于农业生产效率的提高。因此，为鼓励种田大户长期租赁农地，国家应对租赁期限大于六年的农户给予一定的补贴或奖励。三是将登记作为土地经营权成立的必要条件。这一方面有利于土地经营权的公示，便于第三人直观认知，防范风险；另一方面也便于物权性质的土地经营权与其他债权类土地经营权区分[14]。此外，为了稳定土地经营权，防止土地承包人对土地经营权造成不法侵害，法律还应当规定土地承包人单方终止经营权的法定事由，否则土地承包人应承担单方面毁约的法律责任。

（三）防范土地三权分置的缺陷

土地三权分置虽然具有诸多优点，但是也存在一些不足。其主要缺陷表现在两方面：一是地租率高。农村土地三权分置制度使得进城农民成为“二地主”，他们为了获得更高的收益，会提高土地租金价格，从而导致地租侵蚀利润，损害种田大户的积极性。因此，为了鼓励种田大户的积极性，地方政府应该每隔几年，根据当地物价和地租价格制定合理的租金指导价，防止地租不合理上涨，影响土地经营者的收益和租地经营的积极性。二是土地承包经营权的有偿退出目前还未展开，让许多进城农民成为市民后，在农村还拥有农地，易导致农民兼业化，影响农业生产效率的提高。一般来说，在改革初期，市场经济制度还没建立和完善，土地的市场价值没有显现出来，土地价格不高，农民容易放弃土地。但随着我国市场经济体制的完善，农地的市场价值逐渐显现出来，土价也越来越高，许多进城农民想坐等土地升值，越来越不愿意放弃农地，这将导致我国农业有步我国台湾地区和日本农业难以扩大土地规模经营后尘的风险。因此，为了避免这种状况，应该加快建立农村土地承包经营权有偿退出机制，鼓励那些在城里或非农产业有稳定工作和收入来源的农民及时退出土地承包经营权，并由受益者、政府或集体经济组织给予合理的经济补偿；对于其他没有退出土地承包权的农户，在30年的土地承包合同到期后（此时许多在1970年之前出生的具有农业经验的农民已经处于退休状态），如果他们的承包地面积过小或分散零碎，可以鼓励老农退休，实行农民退休制度，由政府出钱把这些退休农民的农地收购下来，再出售给大户农民。对于已经进城并融为城市人的市民，在30年承包期到期后其获得的土地保障由社会保障代替，此时种田大户可以购买他们的承包地，或者由政府和集体组织购买后再出售给大户农民，以此促进我国农地的规模化经营。

（四）完善农村社会保障制度

农地本身是一种生产资料而不是社会保障。由于改革开放之后相当长一段时间内，政府财力有限，没有建立完善的农民社会保障，所以，农地被赋予了农民社会保障的功能，土地既是生产要素又是农民的社会保障。为防止农民失去土地，政府严格限制农地的抵押担保和自由交易，这一措施久而久之将严重影响土地市场的配置效率，也会使我国农业长期陷于小农经营而效率不高，农民收入无法得到提高，导致城乡收入差距越拉越大，贫富两极分化日趋严重。

农地作为一种生产要素,必须发挥其经济功能。因此，农地的交易和兼并是必需和必然的,这有利于土地资源的优化配置和促进农业规模化经营，增加农民收入。在市场经济条件下，一部分农民因自由竞争失败而失去土地是一种客观现实，这部分人应由社会保障来解决，这如同城市有小部分人会因为经营不善而破产或因公司倒闭而失业只能靠社会保障来支持一样。况且，在当今农民人均仅一亩多地的情况下，农民的土地收益微薄，已经难以承担对其进行生活保障的重任[15]。在政府财力有限的情况下，少搞形象工程，把有限的资金用在民生工程上，比如建立农村最低生活保障制度、村社养老保险和农村合作医疗保险等制度，对于没有土地且陷于贫困的农民，要通过社会保障及失业救济等方式进行帮助，而不是通过调整承包地、禁止土地的抵押担保和自由交易使农民获得保障。为此，必须摒弃土地就是农民的社会保障的观念，建立完善的农民社会保障体系，还原农村土地的生产资料功能，尽早让农民的土地通过自由交易流转起来[16]。

由于受制度的路径依赖、政治体制以及意识形态的制约，我国农村土地制度改革十分艰难，需要在妥协中逐步前进，而农地三权分置的改革方案正是这样一个妥协折中和过渡性的改革方案。这一方案既考虑了农民失地失业的风险，因而暂时不允许土地承包权的抵押和交易；又考虑了发展现代化农业的诉求，因而允许土地经营权的抵押和流转，促进农地适度规模化经营；还考虑到社会主义国家意识形态的需要，因而主张继续维持农村土地集体所有制。相信这一改革方案随着时间的推移会越来越完善。

注 释：

①该制度的原始性表现在土地集体所有制主要起源于古代的村社集体共有土地制度或氏族集体土地制度，一般比较适合生产力落后，个人独立生存能力较弱，人们需要结合为团体，共同占有，共同经营，共担风险来维持基本生存。因此，这种制度在民风淳朴、私有财产尚未建立的古代农业社会是适用的。随着生产力的提高和商品经济的发展，这种土地集体所有制逐渐被淘汰。在苏联、越南、中国和朝鲜等国家，通过革命手段，将农村土地私有制变革为土地集体所有制。该制度的身份性表现在农民取得土地不是按照契约有偿取得，而是按照集体成员身份无偿取得。该制度的封闭性表现在土地只能在农村集体内部流转，不能与城里人交易，导致土地不能在城乡之间自由交易和流动，无法使土地资源按照价值规律进行有效配置。参见慈鸿飞、王志龙著《村社共有土地份地制的历史考察》，载《中国农史记》2013年第4期；汪洋著《集体土地所有权的三重功能属性——基于罗马氏族与我国农村集体土地的比较分析》，载《比较法研究》2014年第2期；马克思·科瓦列夫斯基著《公社土地占有制，其解体的原因、进程和结果》第33—59页，人民出版社1965年版；《马克思恩格斯全集》（第19卷）第351—369页，人民出版社1963年版。

②日耳曼、俄国和印度的村社社员对耕地享有占有权、使用权和收益权，村社享有管理权和按人口平均分配土地的处分权，这和贺雪峰、温铁军等学者所构想的土地集体所有制是相似的。

③农地的社会功能包括农民的保障、农民的就业和粮食的安全等社会功能，农地的财产功能包括农地的利用效率、农地的优化配置和农地的财产性收入等。

④笔者认为沿海发达地区和内陆城市郊区等集体成员非农就业比重高的地区可以把农村集体土地制度改造为股份制。这些地区可以确权确股不确地，但是要赋予农民携带自己土地股份退出的权利和股份自由交易的权利。土地股份制是一种土地私有化方式，俄罗斯在20世纪90年代一部分国营农场和集体农庄实行的土地私有化就是采用这种方式。参见王志远著《俄罗斯农村土地制度变迁二十年的回顾与反思》，载《俄罗斯学刊》2012年第3期。

⑤《越南社会主义共和国土地法》第五条第一款规定：土地属于由国家代表所有者的全民所有。第六十六条规定宅基地和各类公共事业用地等都可以长期稳定使用；第六十七条第一款规定，越南农民分配到的各类农地的使用期限期满时，如果土地使用者有继续使用的需求并在使用土地的过程中正确执行土地法者，国家可以交其地继续使用；第一百零六条规定，土地使用者有交易权、转让权、抵押权、出租权、继承权、赠予权和合资权等。由此可见，越南的土地是国家所有，农民对宅基地和农地具有长期稳定的使用权，宅基地和农地使用权可以自由买卖、抵押、赠予和继承等。以上充分说明越南是通过土地国有永包制实现土地私有化的。参见李昌平著《农民集体土地所有权的优越性——与越南的比较》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2009年第1期。

⑥因为100年不变的承包权,对于一个人的生命历程来讲事实上近似“永远”,如此之长的承包期近似永佃制，永佃制实际上就是一种变相的私有化。

⑦2016年4月25日国家主席习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话。他强调“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了……”。参见《京华时报》4月25日讯《农村土地集体所有制不能改垮了》。