浅析基层行政事业单位内部控制建设中存在的问题和改进建议

和晓东

【摘 要】十八大以来，从严治党，铁腕抓作风，巡视常态化，在基层行政事业单位中发现了许多由于内控建设薄弱而导致违法违纪的典型案例。从而，加强基层行政事业单位内部控制建设具有重要的现实意义和迫切性。本文在分析基层行政事业单位加强内部控制建设的重要性基础上，深入探讨了当前基层行政事业单位内部控制建设存在的问题及其成因，并针对性地提出了加强基层行政事业单位内部控制建设的对策措施。

【关键词】行政事业单位；内部控制；内部控制建设

一、引言

2017年8月，云南省纪委通报，大理州鹤庆县社保局出纳段某利用职务之便套取挪用2368.31万元社保资金用于赌博，给国家造成巨大财产损失。被依法双开，并移送司法处理。与此同时因落实主体责任不力，业务涉及的多个部门的20多名责任人均受处理，3人被移送司法处理。这起事件中，段某作为一名出纳利用职务便利大额套取资金，而且长时间没有发现。可见该单位的内控是失效的，整个社保资金支付系统各部门环节的内控也是形同虚设，根本没有发挥制衡监督的作用。内控失效，权利失去了制衡，最终导致发生了震惊全国社保系统的小职员大贪腐的事件。十八大以来，类似这样的营私舞弊、权利失控的案例不胜枚举，在行政事业单位实施内部控制建设，规范各种业务活动，防止权力滥用，促进政府公共服务和单位内部治理水平不断提高，这是贯彻落实党的十八届四中全会精神的具体体现，其重要性和紧迫性不言而喻。

二、当前基层行政事业单位在内部控制建设中存在的主要问题

1.认识不足，缺乏执行力

对内部控制建设工作，许多基层单位领导和相关负责人也只是看看文件、听听培训，对政策只是表面上的了解一二，没有实质性的理解到位。因此，在推进单位内部控制建设工作中，出现了重视不够、流于形式、制度建设不健全等问题。

2.内部控制制度不完善

（1）针对性不强，可行性较差。有的单位内控制度设计只是简单的照葫芦画瓢，没有根据本单位的行业特点和工作实际情况制定内控制度，缺乏可操作性。

（2）制度设计缺乏系统性和全面性。有的单位以财务管理制度代替内控制度，没有按《内控规范》的要求将内部控制嵌入到单位的各种业务环节，而是单纯的理解为内控就是财务收支的控制。

（3）制度设计缺乏政策适应性。如今我国社会经济高速发展，政策法规更新较快，有的单位内控制度出台后，古今一辙，没有随着政策形势的变化和最新行业法律法规的要求及时进行修订完善，导致内控制度无法适应新时期的工作需求，出现新的问题。

3.内部控制执行效果差、执行不到位

有的单位虽然制定了内部控制制度，但仅只是一纸红头文件，没有按制度真正严格的去落实执行，各种控制措施和奖惩机制成摆设，“有章不循，违章不究”，没有真正发挥内控制度的约束力和控制力，使内控制度成为应付检查的花架子。另外，一些单位虽然设置了内控专职部门或确定了内控牵头部门，但这些部门对内部控制建设的监督检查不多，即使检查了，也对在检查中发现的各种问题督促整改落实的力度不够，不能真正发挥组织协调内部控制工作的作用。

4.财务管理工作不规范

许多行政事业单位领导往往只注重单位的主要业务工作，对财务管理工作不够重视，导致财务管理存在许多问题：会计机构、会计人员设置不合理，存在一人多岗、权责不清、关键岗位长期没有专人负责、不轮岗等现象。比如很多行政事业单位都没有专职会计人员，而是请社会中介或个人兼职，这是领导对财务管理工作不重视的具体体现。人员不济，业务不精，进而带来了财务管理工作薄弱，账务混乱，账务处理不规范等等问题。

业务层面也出现许多普遍性的问题，比如：

（1）预算管理粗放，预算编制不够全面完整，没有根据单位的业务实际情况编制，预算编制与执行脱节，未建立预算监督机制，各级财政资金“重分配、轻管理”现象严重。

（2）财务收支管理不规范，支出把关不严格，个别单位还存在违反“八项规定”乱花钱、违规乱发津补贴、专款不专用、坐支收入、不严格执行“收支两条线”等行为。

（3）资产管理混乱，资产账实不符，违规出租、出借和处置单位固定资产，入库、领取、归还手续不齐全等等问题导致国有资产流失。

5.监督考核机制不健全

笔者所在的地区绝大多数基层单位都没有设置内部审计机构，部分行政单位设有纪检部门。笔者了解到，大多数单位很少进行内部审计，即使开展内部审计也只是“走过场”，缺乏监督，导致内部控制缺乏必要的跟踪、监督与评价，不能及時发现和解决问题，内控制度难以真正在单位内部的全面推行。

三、基层行政事业单位在内部控制建设问题的原因分析

1.宣传力度不够，领导不重视，内控意识不足

内控意识是单位领导和职工对内部控制的理解和执行意识，是内控制度设计完善和有效运行的基本前提。笔者注意到，由于宣传普及力度不够，学习的自觉性不高，学习认知不足的原因，单位内控意识薄弱，特别是单位“一把手”对全面推进单位内部控制制度建设的紧迫性和重要性认识不到位，导致内部控制建设工作难以有效推进，放松对内控建设的要求，单位内部从领导到职工都不严格执行各项内控制度，使制度成为应付检查的摆设，完全流于形式，使单位业务失去了制衡控制，存在营私、舞弊、贪污、违法犯罪等工作隐患。

2.缺乏内控专业人员

内部控制建设是一项复杂的系统工程，无论是部门的合理设置、制度的科学设计以及内控的有效执行都必须要有业务素质高的专业人才。据笔者了解，大多数单位缺乏内控建设的专业人才，且内控知识的学习培训极少，导致内控业务开展水平普遍较低，不能找准单位各项业务的风险点和控制环节，控制设置不合理，导致制度设计不科学，执行上又缺乏有效的措施，开展的内部控制建设工作质量不高。endprint

3.缺乏内部控制问责机制

当前，很多基层行政事业单位是指定办公室或财务部门作为牵头部门，致使单位人员片面的以为内控就是办公室或者财务部门的事，对部门其他业务工作很少落实内部控制措施。同时缺乏考核问责制度，对在工作中玩忽职守、违反制度、滥用权力导致单位损失的人员，只是简单的通报批评，处理走过场，未予以实质性追究问责，难以树立制度的权威性。

四、加强基层行政事业单位在内部控制建设的对策措施

1.加强宣传和培训，特别是加强对“一把手”的普及教育，提高全员内控意识

要在单位内全面推行内控建设首先解决“一把手”的认识这个关键点。“一把手”的重视和亲自主抓，才能够调动各部门的积极性，内控建设才能在单位真正的落地开花。此外，主管内部控制的各级财政部门应继续加大宣传力度，多渠道多方式普及相关知识，让领导和职工都能认知到完善的内控体系是警醒和保护自我，能促进单位规范内部治理，争取在各级单位内形成内控“人人学、人人懂、人人守”的良好氛围。

2.梳理业务风险，建立健全内控系统工作机制，加强内控评价机制

因此，在行政事业单位实施内部控制首要的工作是建立健全一套系统科学的工作机制。可按以下两点展开：

（1）组织保障，因地制宜，科学筹划。各单位应根据单位规模、行业特点、人员配备等实际情况，设置专门的内控职能部门或者由指定部门牵头，选拔任用“德才兼备”的内控专业人才，为工作开展提供组织保障。然后按《行政事业单位内部控制规范》的相关要求，梳理业务流程，广泛运用专家小组、情景分析等方法，发现业务的风险和关键控制点，分析现行制度存在的漏洞，合理设置岗位，明确岗位职责和权限，使控制能够在业务的决策、执行和监督这三个关键节点上发挥制衡作用。之后，对制度修改完善，用完善后的制度指导业务，将制度嵌入到业务实际操作过程中，加以固化，形成长效的指导机制。

（2）引入评估机制，逐步完善系统建设。同时建立风险定期评估机制，成立风险评估小组，“一把手”任组长，由纪检、财会、内审、采购、资产管理等部门的业务骨干或技术专家任小组成员，专业力量不足时也可以引入第三方专业咨询机构对单位业务活动风险进行定期评价，分析识别业务活动中的风险，找出漏洞，完善内控制度。

3.以六项业务控制为抓手，提升单位管理工作的科学化和规范化

基层单位所有的业务活动最终都会书面化归集到会计凭证等财务档案中。单位有健全的财务管理制度，实施有效的财务监督，指导单位各种业务活动，也是内部控制的一条捷径。部门预算、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目管理和合同管理是目前各级行政事业单位六项主要的业务活动，各单位应根据《会计法》《行政事业单位会计准则》《内控规范》等相关财经法规，结合本单位的实际情况，从六项业务控制入手，设计控制流程图，制定操作性强的制度，合理设置关键岗位、建立协调和制衡监督机制、使各项业务在内控制度的指引下规范高效的开展。

4.完善监督机制，提高内控的权威性

强有力的监督机制是内部控制有效执行的重要推手。监督的力量分别来源于内部、外部和考核评价。

（1）发挥内部监督作用。建立内部监督机制，充分发挥内审部门和纪检部门的监督作用，明确其在各种业务活动中的监督职责，定期或不定期开展内部审计和问效监督，形成书面内审情况报告，对发现的问题，及时督促相关部门纠正和解决，发现重大问题应及时报告并交组织处理，使单位内控水平不断提升。

（2）强化外部监督的推动力。强化外部监督，通过财政、审计、纪检监察等部门的介入，将各单位内部控制建设和实施情况列入监督的重要内容，并向业务层面深入，督促各单位及时整改发现的问题，促使各单位不断完善内部控制体系。

（3）建立内控体系建设考核机制。建议各级财政部门加大对各单位内控建设及实施情况进行定期考核，并列入到年度部門考核内容进行考核。在单位内，出台考核办法，对部门和人员定期进行内控制度执行情况考核，制定落实奖惩制度，树立内控的权威性。

5.制度随身化，制定《内控规范手册》

全面深入推行内控建设，研究制定本单位的《内控规范手册》，人手一册，便于随身学习和掌握，以加强对《手册》中各种程序、制度贯彻遵循的自觉性和时效性。并定期组织专家咨询或者聘请外部专业咨询机构，对《手册》普及率和执行的有效性进行调查评估，同时提出改进建议，进一步修订完善，以达到单位内控建设与时俱进。

参考文献：

[1]任宏玉.关于加强基层行政事业单位内部控制的思考[J].财经界，2015 （7）：93-93.

[2] 韩淑娜.基层行政事业单位内部会计控制存在的问题及应对策略[J].财经界， 2015 （19）：269-269.

[3] 刘东云.基层行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2016 （33）：43-44.endprint