换届之年，如何开会？

全国人大常委会要在大会举行之前一个月，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表。

第一阶段的会议由上一届委员长主持，当常务主席产生后，改由常务主席主持会议的第二阶段，决定其他事项。

南方周末记者 张笛扬

2018年全国“两会”即将拉开序幕。其间将选举产生新一届国家主席，此外全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法、最高检以及全国政协的新一届领导人也将产生。

因有“换届选举”，每届人大和政协“一次会议”的会前准备以及日程安排，都与非换届之年有所不同，今年召开的十三届全国人大一次会议，和全国政协十三届一次会议，也不例外。

由于要修宪，今年人代会的程序还会多出一些不同。

这次三中全会 为何“提前”？

2月26日到28日，离“两会”召开还剩下不到十天时间，十九届三中全会在北京召开，会议的一个重要议题是，讨论新一届国家机构领导人员和新一届全国政协领导的建议人选。

在每届人大一次会议前夕，召开二中全会讨论人事问题已是多年的惯例。这一做法最晚始于1988年召开的十三届二中全会，一直延续到十八届二中全会，形成了“二中全会定班子”的说法。

随着本次三中全会的召开，惯例已被打破。

这次召开三中全会的时间，实际是往届二中全会的召开时间。而往年一般于党代会次年2月下旬（1998年之前是3月初）召开的二中全会，在今年也被“提前”到1月18日召开。

因此，探讨十九届三中全会“提前召开”的原因，应先观察十九届二中全会召开的时间节点。

十九届二中全会为期两天，通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这将是现行“82宪法”制定后的第五次修订，前四次修订发生在1988年、1993年、1999年和2004年。

1988年、1993年、1999年全国人代会召开之前，也都开过中央全会，不过会议公报中并没有出现与修宪有关的内容。

但在2004年3月全国人大修宪之前，中共中央于2003年10月召开的十六届三中全会就讨论了修宪事宜，并决定向全国人大常委会提交。

循此例，今年在将修宪建议提交全国人大常委会之前，也召开了中央全会。只是为何要将近几届都在2月下旬召开的二中全会，提前到1月中旬？这要从全国人大议事规则中寻找答案。

根据议事规则，全国人大常委会要在人代会举行之前一个月，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。而立法法也要求上大会的法律草案，须在大会召开前一个月送给代表。

由此不难从程序上理解为何今年要在1月召开十九届二中全会，只有如此安排，才能确保这次会议通过的修宪建议能在大会召开前一个月发到代表手中。

修宪建议经中央全会讨论后，还要由全国人大常委会通过才能发给代表，于是，全国人大常委会在今年1月29日又加开了一次会议，讨论了中共中央的修宪建议，过去人大常委会会议按惯例一般都是在双月下旬召开。

1月30日，加开的这次全国人大常委会闭幕，此时离3月5日只剩33天时间。之后将修宪建议发到新一届代表手中，紧赶慢赶算是达到了“提前一个月”的要求。

由于过去都是临近“两会”召开时才讨论人事安排，今年1月召开的十九届二中全会并没有讨论人事问题，此次在“两会”前夕召开三中全会加以讨论，也是程序的需要。

提前一年启动换届准备

每届人大和政协的一次会议召开之前，新一届人大和政协还没有产生，准备工作都由上届人大和政协完成，并提前一年启动。

以即将开幕的十三届全国人大一次会议为例，早在2017年3月召开的十二届全国人大五次会议，也即这届人大最后一次会议上，关于十三届全国人大一次会议的准备工作就已启动。

当年3月8日，十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨，向大会作了关于第十三届全国人大代表名额和选举问题的决定（草案）的说明。

其后在3月15日举行的十二届全国人大五次会议的闭幕会上，上述决定得以表决通过，明确了十三届全国人大代表不超过3000人，并确定妇女代表、基层代表、农民工代表的比例要比上届有所提高，党政领导干部代表的比例比上届要有所降低。

2017年12月，各省相继启动了十三届全国人大代表的遴选工作，一个月之后，由各省级人代会正式选出。之后由2018年1月28日召开的十二届全国人大常委会第三十二次会议，确定十三届全国人大一次会议的开幕日期。

1998年之后，每年人代会的开幕日期已经固定在3月5日，虽然不是明文规定，但已约定俗成。

开幕的前一天，也就3月4日，还要举行一个预备会议，选出大会的主席团和秘书长。预备会议后，主席团立马就要召开第一次会议，这次会议一般由人大常委会委员长主持。

但在换届之年，主席团第一次会议的不同阶段就由不同的人主持。

第一阶段的会议由上一届委员长主持，当常务主席产生后，改由常务主席主持会议的第二阶段，决定其他事项。

上一次换届发生在2013年，当年3月4日上午，十二届全国人大一次会议主席团第一次会议，先是由上一任委员长吴邦国主持，推选出主席团常务主席。

张德江、刘云山、李建国、王胜俊、陈昌智、严隽琪等6人被推选为常务主席后，吴邦国请他们到主席台主持会议，并与走在最前面的张德江握手合影。

与另外5人一一握手致意后，吴邦国在张德江的陪同下走出会议厅。送走吴邦国，张德江回到主席台，在他的主持下，主席团会议表决通过了十二届全国人大一次会议的日程。张德江随后当选为新一任委员长。

过去几届人大“一次会议”的主席团常务主席中，都会有一名分管党务工作的中共中央书记处书记，由他向主席团对国家机构组成人员建议人选作出说明。2013年3月12日下午，在十二届全国人大一次会议主席团第三次会议上作说明的就是时任中共中央政治局常委、书记处书记刘云山。

十二届全国人大一次会议进行到第9天后，从2013年3月13日起，会议议程开始集中到换届选举上。每一场选举，都要经过提名、酝酿和选举三道程序，由于一些职位的候选人须由新当选的领导人进行提名，如国务院总理人选由国家主席提名、国务院副总理等人选要由总理提名，因此选举需要分批次进行。

每届政协一次会议期间，则由担任政协大会主席团常务主席的中央统战部长对政协领导人员人选作说明。

部分任职安排有规律

每届人大、政协“一次会议”期间选出的国家机构和全国政协领导人员，在任职安排上已形成一定规律，尤其在正职的安排上相对固定。

1993年后，国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长和全国政协主席这四个职务，一直由中央政治局常委担任。

全国人大常委会和全国政协的副职人选中，不同年份有所微调，但也能看出一定的规律，其中既有中共人士，也有民主党派人士，还有几个人口较多的少数民族人士。

最近几届，全国人大常委会排名第一的副委员长都是中共中央政治局委员，如八届、九届的田纪云，十届、十一届的王兆国，以及十二届的李建国。

排名第一的全国政协副主席过去都是中共党员，但党内职务各届并不一致，十届的王忠禹不是中央委员会成员，十一届的王刚是政治局委员，到了十二届，担任排名第一的副主席杜青林，则是书记处书记。

人大常委会和政协的副职中，一直都有人口较多的少数民族人士。

1983年以来，每届人大常委会副委员长中，都有维吾尔族人士，2003到2013年，维吾尔族人中不仅有副委员长，还有政协副主席阿不来提·阿不都热西提。

全国政协副主席中，一直有回族人士，现任全国政协副主席王正伟是回族，此次连任全国政协委员。

2003年之前，都有壮族人士担任人大常委会副委员长，2003年换届之后的党和国家领导人中，壮族人士则一直出任政协副主席。

藏族人士中，一直既有全国人大常委会副委员长，也有政协副主席，从1965年开始到1993年，阿沛·阿旺晋美一直是副委员长，帕巴拉·格列朗杰一直是政协副主席。

1993年，帕巴拉·格列朗杰改任副委员长，阿沛·阿旺晋美则改任政协副主席，这一格局维持了10年。

2003年开始，两人都任全国政协副主席，另一位藏族人士热地担任了十届人大常委会副委员长。2009年，阿沛·阿旺晋美逝世后，帕巴拉·格列朗杰一直担任政协副主席至今。

稍有例外的是，2008年选出的十一届全国人大常委会副委员长中没有藏族人。但2013年，又有藏族人向巴平措当选十二届全国人大常委会副委员长。

今年，向巴平措没再担任新一届全国人大代表，帕巴拉·格列朗杰则连任了全国政协委员。