义务教育阶段择校形成的影响因素及其对策研究——基于利益相关者理论的分析框架

李贵成,刘云峰

(1.郑州轻工业学院，河南 郑州 450002；2.河南省实验中学，河南 郑州 450002)

一、利益相关者理论及择校中的利益相关者

利益相关者理论是美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家在对主流企业理论的质疑和批判中产生和发展起来的[2]。该理论是对传统股东至上理论的挑战，认为包括股东在内的所有的利益相关者都拥有企业所有权。利益相关者理论从全新的角度阐述了企业所有权和企业资源的分配问题，这就为员工参与企业治理提供了有力的理论支持。利益相关者理论的诞生告诉人们，企业的发展，需要各个利益相关者的投入和参与；企业应立足于利益相关者的利益及其社会责任建立长久性远期目标，而不应致力于追求股东利益最大化的短期目标。

利益相关者理论萌始于多德(Dodd)。他认为，董事不仅要对股东利益负责，而且还要对其他利益主体负责[3]。1959年，彭罗斯(Penrose,E.T)出版《企业成长理论》一书，通过研究企业内部动态活动来分析企业行为，明确提出了“企业是人力资产和人际关系的集合”的观点[4]78。1963年，斯坦福大学研究所利用“利益相关者”来表示与企业有密切关系的所有人，即“利益相关者是这样一些团体，没有其支持，组织就不可能生存”[5]37。尽管斯坦福大学研究所第一次明确提出了利益相关者定义，但该所对利益相关者的定义是狭义的，因为其只考虑到利益相关者对企业单方面的作用和影响。20世纪60年代末，瑞安曼(Eric Rhenman)将利益相关者理论与瑞典的工业民主化结合起来进行研究。他认为“利益相关者依靠企业来实现其个人目标，而企业也依靠他们来维持生存”[6]。瑞安曼关于利益相关者的定义比较全面，并使利益相关者理论成为一个独立的理论分支。20世纪70年代，利益相关者理论研究的重点放在利益相关者参与的基础和合理性方面，着重强调利益相关者是企业生存的必要条件。进入20世纪80年代以后，人们逐渐认识到，在经济全球化背景下，早期那种以“是否影响企业生存”的角度界定利益相关者的方法有很大的局限性。故美国经济学家弗里曼认为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[5]30。弗里曼因的观点大大丰富了利益相关者的定义而成为关于利益相关者研究的一个标准范式。1985年，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨(Stigliz)把企业的行为描述为包含所有利益相关者的结果，提出了“多重委托代理理论”，并正式称其为“利益相关者理论”。20世纪90年代，美国学者米切尔(Mitchell)对已有的利益相关者定义进行分类整理，提出了“评分法”，将权力性、合法性、紧急性视为与利益相关者密切相关的三个属性维度[7]。美国学者克拉克森(Clarkson)开始把利益相关者理论研究的成果大量运用于实践之中，使得利益相关者理论彻底完成了从理论探讨到实践运用的升华。

借鉴利益相关者理论，我们认为，国家、地方政府、学校及家长是择校行为的直接利益相关者。他们通过权力或金钱的方式进行择校，并在择校行为中获益；又因他们互惠的利益共同体关系，使得义务教育阶段的择校行为得以维持并不断循环下去。

二、义务教育择校困境中的利益相关者博弈分析

优质教育需求旺盛与优质教育资源短缺之间的矛盾导致义务教育阶段择校行为的形成与发展。这一矛盾的形成具有深刻的社会根源，是各相关利益主体在整个“择校”过程中为追求自身利益最大化而相互博弈的结果。

(一)中央政府实行的重点学校制度是“择校”产生的根本原因

义务教育择校现象的演变过程，是国家政策价值导向在不同时期的具体体现，更是各利益主体间博弈的过程。在我国，择校是以家长选择重点学校的方式得以体现的。由于各个学校之间教育质量存在差距，导致学生及其家长有目的地选择重点学校或重点班级，从而提高升学的可能性。从实际情况来看，学校间存在的客观差距是由我国长期实行的重点学校制度所造成的。

重点学校制度是在20世纪五六十年代形成的。当时，为了满足社会经济发展对人才的需求，加快现代化建设步伐，国家开始实行重点学校制度。1953年5月，毛泽东在中共中央政治局会议上明确表示“要办重点中学”。同年6月，教育部下发了《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》，兴办重点学校的决策正式确立并迅速实施。教育部门在制定政策时，也常常采用优先发展重点学校和示范学校的策略，使“重点学校”和“普通学校”在教学设施、师资队伍及管理制度等方面形成极大的差异。

随着国家经济建设的推进，这种在特定历史时期起到非常重要作用的重点学校制度已经严重背离了其设立的初衷，引发了诸多负面效应。因此，到了20世纪80年代中期，中共中央和国务院又先后颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》，开始实施九年制义务教育，把基础教育的注意力集中到义务教育和全面办好每一所学校上。进入20世纪90年代，国家已经深刻认识到应试教育和愈演愈烈的择校竞争带来的弊端，开始着手规范义务教育办学体制，推行素质教育，逐步淡化小学、初中重点学校制度，要求实行学龄儿童就近入学。但是，作为一种思维定式，人们眼中所见的依然是没有重点学校的重点学校制度，重点学校超高的升学率依然是人们追求的目标，重点学校制度的阴影照旧笼罩在中国义务教育领域的上空。

从图1可以看出，叶绿素a含量与SPAD值的相关性较高，R2=0.9086，由此可知与叶绿素b相比，叶绿素a与SPAD值的相关性较高，且茼蒿叶片中叶绿素a的含量远高于叶绿素b的含量，这是由于SPAD-502型叶绿素计测定原理是以660nm左右固定波长测定叶绿素的含量，而叶绿素a的吸收峰为662nm，与之非常接近；叶绿素b的吸收峰则为644nm，与660nm相差较远，因而，叶绿素b与SPAD值的相关性较差。为了找出最佳的相关函数，分别运用乘幂、指数、对数、线性函数对两种茼蒿叶片的测定结果进行了统计分析，结果详见表4。

我国义务教育法明确规定每个未成年人都享有受教育的平等权利。公共教育财政拨款是用全体国民纳税来保证的，政府理应为每一个适龄学生创造公平的就读机会和条件。尽管重点学校制度在满足国家和社会对高素质人才的渴求等方面发挥过应有的历史作用，但它牺牲了绝大多数学生的利益，加剧了区域、学校之间各种教育资源配备的不均衡，形成一种利益分配不均的格局，进而导致教育机会均等原则遭到破坏。

(二)地方政府的教育寻租行为诱导了“择校”的产生

寻租是通过行政权力的运用，以获得某种利益。实现寻租必须具备四个条件：一是公共权力变为谋取私利的工具；二是掌握公共管理权力；三是侵占、损害公共利益和他人利益；四是权力的使用违背了社会基本价值与规范。而教育寻租特指地方政府通过其掌握的稀缺教育资源，利用权力寻租而获得的租金收入。

通过财政手段向义务教育提供充足的资金，体现了义务教育的公共产品属性。但是，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第44条明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同承担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”这种教育财政分担制度，让地方政府成为当地基础教育经费的第一承担者。在地方政府财政紧张的情况下缺乏投资义务教育的积极性，自然很容易出现公共服务提供不到位，义务教育投资出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象也就在所难免。自1995年起，中央出台系列政策从严整治择校，但是地方政府由于无力筹集到教育发展所需的足够资金，则往往会消极应对中央颁布的禁止择校政策，对择校采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度，同时还能从择校费中抽取一部分资金以弥补教育经费的短缺，教育寻租也因此而发生。

事实上，教育寻租行为典型地体现了地方政府在整个教育活动之中的权力寻租现象。地方政府将其辖区管理范围内的优质教育资源以高于市场均衡的价格卖出， 以教育供给的垄断权来获取教育租金；教育机会的需求者也清楚地了解到优质教育资源可能给自己带来的好处，自然会采取各种手段以获得优质的受教育机会。由于教育寻租行为的产生，择校收费已经逐步出现功利化倾向。一些基层教育局领导坦言：择校极大弥补了办学经费的不足。由此地方政府在与中央政府择校政策博弈中实现了利益最大化，中央三令五申地禁止择校政策在执行中也必然会被大打折扣。

(三)学校对经济利益的追求助长“择校”之风

学校是招收学生的主要场所，是择校博弈中重要的一方。作为发展中国家，我国教育的一个基本国情就是“穷国办大教育”。所以，政府的教育经费投入不可能满足所有学校发展的要求，一些学校只能寻求别的渠道，特别是采取招收择校生，收取择校费的方式来解决学校发展中遇到的资金不足问题。

与一般学校相比，名校能够凭借自身对优质教育机会的垄断而获得权力寻租。一些名校往往会置国家择校禁令和人民群众利益于不顾，或明或暗地出让部分优质教育资源来换取高额择校费。还有一些名校则利用国家提出过的在义务教育阶段实行公办学校转制的政策，大力兴办民营机制的学校，以扩大经济收入。这种所谓“国有民办”学校收费奇高，小升初择校费往往高达20 000一30 000元不等。更有甚者，一些名校则通过与政府机关和企事业单位建立“共建模式”获取一笔不菲的“共建费”。当然在这种“共建模式”下，政府机关和企事业单位的子女也得以顺利进入名校学习。在知名教育学者杨东平看来，这种“强势”单位和名校进行的所谓“共建模式”是将以权择校制度化了[8]。

事实上，不管采取何种择校形式，择校费的收取无疑成为当前许多重点中小学教育经费的重要来源，“择校经济”也由此而产生。由于“择校经济”能极大地缓解地方政府教育经费投入不足的财政压力，地方政府也就默认乃至放纵学校向择校家长收取高昂“赞助费”或“培养费”的行为。这样，在共同经济利益的支配下，学校和地方政府合谋寻租，设置各种应对手段与国家的择校政策展开博弈战。不过，需要指出的是，学校追求自身经济利益的行为直接助长了择校之风的盛行，致使义务教育失去了公益性、免费性和惠民性的价值，损害了其他学校和家庭的利益，加剧了教育腐败，违背了教育公平。

(四)家长对优质教育资源的渴望导致“择校”的产生

在择校的多方利益博弈中，家长无疑是最为重要的利益群体，是择校行为强有力的推动者。家长择校以获得学生最大限度的发展为价值指向，表达了主体对自由选择的愿望，是对获得优质教育资源的渴望。

一般而言，劳动力所受的教育质量和程度越高，其在相对公平的竞争条件下，就能够获得较好的就业机会和较高的社会地位。在现有高考政策下，进入优质学校就读,意味着未来有机会进入一所好的大学，获得一份好的工作，从而相对于同龄人也就获得了一个较高的起点。也就是说，在自我目标实现和较高劳动报酬的获得等方面，人力资本的存量与质量在劳动力市场上起着越来越重要的作用。因此，几乎所有的家长在利益驱动之下，都对择校有着无可比拟的热情。

《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”面对高价择校费，家长本可选择就近入学。但事实是，不少家长认为择校是一种理性的社会选择，其收益要高于其投资。在这种利益驱动下，家长一方面责备政府纵容择校的不作为行为；另一方面放弃就近免费入学的权利，采取以钱、权、分和房的方式择校，意在“求学”。在这种情况下，家长不惜花费上万元的择校费送孩子上名校就读，导致择校市场供求两旺，择校现象愈演愈烈。显然，家长的择校冲动被学校、地方政府所利用，来应对国家的“禁止择校”政策；家长、学校和地方政府也利用择校行为实现了三方“得益”[9]。

三、义务教育阶段择校走出困境的对策选择

当前，国家采取的行政划片入学的政策并不能从根本上消除择校现象。不难理解，择校在一定时期内长期存在，必定有其内在的合理性。问题在于要积极采取措施对义务教育阶段的择校行为进行合理健康的引导，使之走出困境，回归理性，实现教育公平。

(一)规范义务教育利益相关者的契约行为

契约行为是一种社会主体之间平等、自由的交往行为。马克思曾指出：“商品不能自己到市场去，不能自己去交换。因此，我们必须找寻它的监护人，商品所有者。”[10]432契约行为具有三个特点：一是主体之间没有任何身份差异，不受任何限制；二是契约行为是独立主体自由意志的合意；三是契约行为的动机是双方当事人之间的利益企图。

根据社会契约论的观点，公众让渡出自己的一部分权利给国家，由国家行使管理职能，因而政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者。诚如新公共服务理论认为的那样，“明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”[11]。作为一种社会公共行为，义务教育是造福他人、社会乃至整个人类的公益事业，其价值在于从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，满足和促进个体的身心和谐发展。居民向政府缴纳了税收，由政府来举办义务教育是人民委托给政府的公共服务责任。义务教育的公益性决定了它必须通过非市场的资源配置机制来提供给消费者。

然而，由于家长与政府之间是隐性契约关系，一些地方政府打着“资源优化利用”的旗号，在拨款上向部分“重点校”“示范校”倾斜。所以，必须理顺义务教育利益相关者之间的关系，构建合理的政府拨款机制，明确政府对学校的拨款规则，将一些隐性契约显性化，促进教育资源配置的均衡化。近年来，英国政府对中小学校的拨款是按学生的注册人数来下拨，从而有力地推动了择校行为的规范发展和完善。我国政府可借鉴英国的做法，纠正以往按城乡和重点与一般学校有别的拨款机制，根据学生实际注册人数和学校实际需求来拨款。只有政府的拨款行为有章可依，公平的契约关系也才能最终重新回归。可以预见，在公平的教育拨款机制下，随着各学校教育水平差距的缩小，原来择校的各利益相关者之间互惠链条自然断裂，一些优质学校也失去了“被择”的优势，各利益相关者遵循各自显性的社会契约关系，承担责任，履行义务，共同致力于教育事业的发展和繁荣。

(二)构建义务教育利益相关者的共同治理机制

利益相关者的共同治理理论认为，股东、工人、债权人、供应商都可能是剩余风险的承担者，而不仅仅由股东来承担剩余风险。因此，为了保证企业的持久生存和发展，公司应从改善治理结构和机制入手，构建利益相关者多元共同治理的机制和体系，恰当地考虑和满足各利益相关者的利益诉求，对各方利益相关者一视同仁。从义务教育利益相关者的角度看，择校尽管满足了一部分人的利益，但损害了义务教育的公平目标，因而是义务教育治理机制失衡的表现。

优质学校和普通学校是政府应均等服务的对象。目前，一些地方政府普遍采取的做法，是对优质学校的择校费按照一定的比例进行提成，然后把这个提成的资金用于普通学校的改造和建设上。事实上，这种“釜底抽薪”的做法，貌似公平，但在实际运行中并不公平，相反极其有害，既容易使普通学校形成依赖思想，缺乏上进心，也容易挫伤优质学校发展的积极性[12]。

考虑到利益相关者的对等地位，不能损有余而补不足，可以借鉴利益相关者的共同治理理论，建立义务教育利益相关者的共同治理机制，以克服上述缺陷。政府应按照“统一办学理念、统一管理模式、统一领导班子、统一经费使用、统一配置教师、统一工作安排”的原则，安排优质学校对口扶持一所或者多所普通学校，政府则把优质学校对口扶持普通学校所取得的实际成效，作为对优质学校的一个重要考核指标。这种共同治理的思路，就是要充分发挥优质学校的辐射、带动作用，对普通学校进行全面扶持和改造。这样既快速提升了普通学校的办学水平，又快速促进学校均衡化发展，从而扩大了优质教育资源的覆盖面，缩小了校际间差距，促进不同层次学校办学水平的共同提高，实现了均衡发展。

(三)建立义务教育利益相关者的评估和监督机制

教育领域内的不规范操作行为是助长择校流行的直接原因。学校和地方政府因优质教育资源的短缺而处于实际上的垄断地位，家长和社会也因信息的不对称而无力对教育行政部门和管理人员进行有效监管。可以说，没有相应的问责和监督机制，想要杜绝教育领域的“寻租”行为，实现义务教育的均衡发展不啻是一个神话。

因此，为避免政策执行失真或出现偏差，从根本上维护学生公平接受教育的权利，必须建立义务教育利益相关者的评估和监督机制，防止地方政府与名校共谋互惠。一是可建立和完善义务教育均衡发展的督导和评估机制。加强统筹规划和分类指导，完善评估督导办法和标准，淡化以区域划分学校等级的观念。随着各学校教育水平差距的不断缩小，原来择校的各利益相关者之间互惠链条也会自然断裂。二是可制定义务教育发展综合评价标准和质量监测体系。政府应制定义务教育的综合评价标准和质量监测体系，均衡学校的办学条件、经费投入和师资配备及待遇。同时，政府还应把区域内教育均衡发展作为考核党政主要领导干部政绩的一个重要指标，将教育均衡程度纳入政府的政绩考核之中，督促政府促进校际之间均衡发展。三是可建立第三方监督体系。对政府权力行为的监督向来都受到重视，随着民主化进程的加快，独立于政府机关与权力之外的第三方监督显得愈加重要。为真正促进教育公平，应成立由民众、企业、新闻媒体、民间组织等独立于政府、学校之外的非营利性社会团体，形成体制外的监督和评估主体，对义务教育阶段的择校行为进行监督、评估。这也是对我国基础教育进行更科学管理必须探索的模式。

(四)化解义务教育利益相关者的利益不均衡性

相对均衡而言，不均衡是一种需要加以调整的不合理的状态。为保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映，必须建立一种合理的择校制度，形成一种有效的利益平衡机制，而这种择校制度和利益平衡机制能最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求。

作为一种社会现象，择校行为虽受到政策层面的限制，但由于择校各方主体利益的不均衡性，择校仍以各种形式或多或少地存在着。对于家长来说，只要其择校预期收益大于不择校收益一半，就会选择择校行为；对于学校来说，只要预期收益大于成本一半甚至更低，就会规避政策进行择校策略。而从博弈角度分析，家长利益主要是教育质量与付出成本之间的均衡选择；政府利益是公平与效益之间的均衡选择；学校利益则是政府财政投入与学校运转经费之间的均衡选择。

从长远来看，建立择校行为的疏导机制是化解各主体利益不均衡性，进而解决教育乱收费、促进教育公平的根本出路。一是减少政府在公平与效益价值博弈中的成本，保持教育公平与效率间的一定张力，达到政府在公平与效益价值间的纳什均衡。二是减少学校发展对额外经济收入的依赖性。日本政府规定，无论在校学生人数多少、学校规模大小,中小学校都必须具备规定的办学条件和设施，全面达到办学标准。可借鉴日本的做法，在学校的师资力量、办学条件和评价标准上做到规范化和制度化，实现学校从同质性教育转向标准化办学。只有这样，公民平等享有优质义务教育资源的权利才会得以完整体现[13]386。三是减少家长付出成本的边际“质量”收益。从宏观政策看，必须从根本上建立自由、多元的义务教育系统，突破重点学校制度，打破应试教育的壁垒，使得家长付出择校成本失去原始动力。