中小学教师职业吸引力不足原因分析及应对策略

包 金 玲

(国家教育行政学院基础教育研究中心，北京 102617)

教师是教育发展的第一资源，是教育事业发展的根本，是促进教育公平、提高教育质量的重要保证和关键因素。我国教育正面临发展的关键时期，伴随义务教育均衡验收的全面推进，提升教育质量、实现教育内涵式发展已成为当前教改主题。面对新形势、新任务，我们清醒地看到当前中小学教师队伍建设正面临一个非常现实的问题，即：一方面，国家明显加大了教师队伍建设的力度和强度，同过去相比，教师工资待遇有了明显提高；另一方面，报考师范院校的优秀高中毕业生、从事教师职业的优秀师范院校毕业生却在逐年减少。社会上出现优秀人才不愿从教、在职教师职业倦怠明显、教师职业吸引力下滑的现实问题。

教师职业吸引力不足与当前我国教师工资待遇保障和教师激励机制有直接关系。为此，围绕全国中小学教师工资、福利待遇以及相关激励机制的实际运行情况，笔者先后于2012年2月、2013年4月和2016年3月，分别对76名第31期全国地市教育局长研修班学员(发放问卷100份，有效问卷76份)、115名第25期全国县市教育局长培训班学员(发放问卷170份，有效问卷115份)和122名第31期全国县市教育局长培训班学员(发放问卷200份，有效问卷122份)进行了专题问卷调查，并对21名县区教育局长进行了个别访谈。调研结果表明，当前教师职业吸引力不足的原因主要有三方面：一是与当地公务员相比，教师综合收入水平偏低，这是主因；二是法定的教师相关福利待遇没有得到有效落实，这是次因；三是缺乏有效的教师激励机制，这是根本原因。如何提升教师职业吸引力，保障社会上优秀人才进入教师队伍，充分发挥教师教书育人的主动性和能动性，已成为当前教师政策中的一项重要课题。

一、中小学教师职业吸引力不足原因分析

1.综合收入偏低，导致中小学教师职业吸引力不足

教师工资水平政策在很大程度上决定着教师职业吸引力以及队伍质量，而影响教师工资水平的最为根本的原因是教育投资水平[1]。改革开放以来，我国先后三次对中小学(包括幼儿园)教师现行基本工资标准提高了10%。

第一次，1987年10月起，将中小学(包括幼儿园)教师现行基本工资标准提高10%。改革开放之初，国家政策允许一部分人先富起来，但教师属于财政保障人员，在很长一段时间内，其工资收入没有伴随社会收入变化而变化，从而导致教师工资待遇在社会处于较低地位。据“教育部一项调查显示，改革开放之初，在国民经济12类行业中，教师的平均工资水平一直在倒数第一位至倒数第三位之间徘徊”[2]。这一现象到了20世纪80年代后期得到了国家和政府的高度重视，开始意识到教师队伍建设的重要性，从此，如何提高和保证教师待遇，一直是国家重点关注的领域。我国第一次提出提高中小学教师工资待遇的文件是国务院颁发的《关于提高中小学教师工资待遇的通知》(国发[1987]102号)，该通知中规定，自1987年10月起，将中小学教师和幼儿园教师现行的工资标准提高10%。通过本次工资调整，中小学教师工资待遇有了明显提高。据统计，“从1984～2004年的20年间，中小学教师的年平均工资增长了10.9倍”[2]。

第二次，自2006年7月1日起，中小学教师的岗位工资和薪级工资标准提高10%。按照《中小学贯彻〈事业单位人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》中的规定，我国的中小学教师实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。其中，岗位工资和薪级工资为基本工资，实行国家统一的政策和标准。《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法〉的通知》(国人部发[2006]59号)中明确规定，对2006年7月1日在册的中小学教师、护士的岗位工资和薪级工资标准提高10%。对全国县区教育局长的调研表明，实行绩效工资后，2013年，全国教师工资平均涨了700元/月。2016年，占84.43%的县区教育局长认为，与过去相比，中小学教师待遇总体在变好。

第三次是2014年10月1日起，调整事业单位工作人员基本工资。2015年1月12日，人社部、财政部颁发的《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》中规定，自2014年10月1日起，国家调整事业单位工作人员基本工资标准，其中，中小学教师、护士的岗位工资和薪级工资标准提高10%；同时，提出建立基本工资标准正常调整机制，原则上每两年调整一次。

除了上述三次基本标准提高10%之外，近年来，实行中小学教师绩效工资制度后，教师工资收入相比过去也有所好转。调研表明，2016年，占84.43%的县区教育局长认为与过去相比，实行绩效工资后，中小学教师待遇总体在变好。

既然待遇变好了，为什么职业吸引力非但不升反而下降了呢？从上述三次提高工资标准中不难看出，提高10%的标准主要指的是岗位工资和薪级工资，即国家提高教师工资投入主要是提高了基础工资部分，而相应的教师津贴补贴部分并没有同步增长。一旦综合各项收入，教师综合收入明显偏低，这是造成教师职业吸引力下降的主因。“教师工资近些年虽然绝对数有所增长，但相对水平依然较低。”[3]下面就结合面向全国教育局长的相关调研结果，来进一步说明造成教师综合收入偏低的原因。

(1)教师教龄津贴标准过低，未能发挥鼓励教师终身从教的作用。我国于1985年建立教龄津贴，根据教师教龄的长短对教师进行工资外的补贴，按当时收入水平，规定教龄满20年、满15年、满10年、满5年的每月教龄津贴依次为10元、7元、5元、3元。教龄津贴是指国家发放给教师的津贴，设定教龄津贴是党和国家尊师重教的重要举措，在当时，教龄津贴占教师工资总额的1/10左右，是一个不小的数目，曾经对提高中小学教师工资水平、调动教师工作积极性发挥了较大作用。调研表明，时隔33年，地方一直沿用20世纪80年代后期制定的标准，即每月教龄津贴10元、7元、5元、3元的标准没有变。2006年，工资制度改革后，因事业单位薪级工资中已体现工龄因素，机关事业单位取消了工龄工资项目，但国家考虑到教师职业的特殊性仍保留了教龄津贴。不过，因教龄津贴标准只相当于当前教师工资总额的1/300，基本上起不到鼓励教师终身从教的作用。

(2)艰苦边远地区农村教师津贴标准过低，未能发挥吸引人才和稳定人才的作用。进入21世纪以来，国家按照整体提高中小学教师待遇，通过对艰苦边远地区农村中小学教师实施津贴制度、对集中连片特困地区乡村教师实施生活补助制度等，对农村教师实行特殊补贴政策。地方是落实农村教师特殊补贴政策的责任主体，各地可视本地实际情况自主实施，因此，地方执行的实际情况决定着农村教师特殊补贴政策的实际效果。调研表明，受区域经济发展水平、政策执行力不足等因素的制约，一直以来，农村教师特殊补贴政策的落实情况参差不齐，且补助标准过低，还未形成优势政策吸引或稳定人才，这是造成目前“下不去、留不住、教不好”的农村教师队伍现状的主要因素之一。

首先，各地实施艰苦边远地区农村中小学教师津贴补助政策进展缓慢且标准过低，没有形成吸引人才到农村任教的优势。调研表明，2012年，仅有占35.53%的地市落实了艰苦边远地区农村中小学教师津贴补助，补助标准不高且不统一，最低标准每人仅50元/月，最高标准为每人500元/月。2013年，落实该项补助政策的地区有所扩大，但补助标准没有明显提高。不过，不少地区开始按照农村教师任教学校离城区的远近采取差别化补助。2016年，补助标准仍没有显著提高，其中，认为补助标准有所提高的县区仅占38.53%，提高后的标准平均每人每月在300元以上1 000元以内。占29.51%的县区教育局长认为没有增加多少，每人每月平均津贴在300元以下；占9.84%的县区教育局长认为只对偏远贫困地区农村教师实施补助；占22.13%的县区教育局长未回答。2016年，共计有47位县区教育局长认为乡村教师补贴标准有所提高，其中，最高标准为1 000元/月，最低为300元/月，平均水平在500～599元/月。

其次，各地对集中连片特困地区乡村教师实施生活补助标准过低。至2015年12月底，22个省份的699个连片特困地区中，共有573个县实施乡村教师生活补助，受益教师104.4万人，各地平均补助标准为每人262元/月[4]，各地落实的补助标准远低于国家规定的标准。调研表明，还有一些地区因地方财政困难，未落实该项补助政策。

综上所述，若单一考虑基本工资部分，多数地区实现了教师基本工资“不低于”或“略高于”当地公务员的工资水平，教师待遇有所好转。但是一旦将各种津贴补助、奖金等基本工资以外的收入来源加进来，相比同等条件下的公务员，教师综合收入水平就偏低。

2.法定的教师福利待遇落实不到位，降低了教师职业幸福感和稳定性

现代企业员工福利制度提出员工福利是薪酬体系的重要组成部分，是工资报酬的补充或延续。按照现代企业员工福利制定依据，福利也可分为法定福利和自愿福利两类[5]。法定福利主要指现有法律法规中规定的相关福利，自愿福利主要指企业或单位自愿向职工提供一些并非法律要求的相关福利。作为事业单位，教师福利主要以法定福利为主。调研表明，因法定的中小学教师福利待遇落实不到位，从而降低了教师职业幸福感。

(1)法定的教师医疗保障待遇未得以有效落实。《教师法》第29条规定：“教师的医疗同当地国家公务员享受同等待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行修养。医疗机构应对当地教师的医疗提供方便。”这些年，国家和地方政府在不断改进中小学教师医疗保障制度，如实行中小学教师大病统筹资助、对家庭贫困教师给予减免医疗费等，这在一定程度上改进和完善了教师医疗保障待遇。不过，中小学教师依法享受定期免费体检等法定福利待遇落实并不到位。调研表明，2012年，占56.58%的地市教育局长认为落实了农村教师医疗、养老、住房等社会保障政策。到了2016年，占75.41%的县区做到了中小学教师大病统筹资助。不过，仅有占47.54%的县区做到了城乡教师基本定期体检；占11.48%的县区只有城镇有而乡村无；占36.89%的县区城镇、乡村均无；占4.10%的县市教育局长没有回答该问题。在实行定期体检的地区中，不少地区采取由学校教师自行免费体检制度，由于缺乏统一组织和管理，其实施效果有好有坏，而且体检项目也主要为身高、血压、血常规等常规检查项目，无法为教职工进行全面细致的健康检查，对疾病不能早发现、早治疗。身心健康保障是中小学教师作为一名公职人员应该享受的最基本待遇，如果最基本的待遇都得不到保障，就很难说从事这项职业有多少幸福感了。

(2)法定的中小学教师住房政策未得以有效落实。随着福利分房制度的终止，能否购置一处住房成为当前教师尤其是年轻教师安家立业的一项重大的生活经费支出。《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房建设、租赁、出售实行优先、优惠，县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”农村教师周转房建设关系到城乡教师交流、农村教师的补充以及职业的稳定性等方方面面。作为国家教育体制改革试点项目，全国范围内选定了11个省、市、自治区，试点推进农村中小学教师周转房以及经济适用住房保障建设，重庆开县通过在“全县教师系统共建设35个公租房项目”[6]具体推进落实，极大地改善了教师住房条件。不过，调研表明，到2016年，还有近50%的地区未落实农村教师周转房建设。2013年，仅占9.57%的县区教育局长认为基本上解决了农村教师周转房；占49.57%的县区教育局长认为正在逐步解决当中；占30.44%的县区教育局长认为还远未得到解决。2016年，占31.97%的县区教育局长认为当地已建立周转房且基本上满足需要；而占49.18%的县区教育局长认为当地非常需要周转房，但受各种条件限制，至今还不能满足实际需要；占12.30%的县区教育局长认为当地处于平原地区，路程不远，不需要周转房；占6.56%的县区教育局长未回答该问题。近50%地区还未能落实好法定的中小学教师住房政策，这在很大程度上影响了农村教师队伍的稳定性。

(3)法定的中小学教师带薪休假制度未得以有效落实。按照《教师法》第29条规定，中小学教师应该享受带薪休假待遇，但由于受当前考试评价制度的影响，独生子女成长问题以及家庭教育的缺失，当前中小学教师教书育人的任务越来越重，不要说带薪休假待遇，即使有法定的寒暑假，也由于培训、教研等任务得不到完整的休息调整，工作任务重、压力大，又不能得以休息调整，教师身心健康堪忧。近年来，中小学教师身心健康状况不容乐观，应引起国家、政府和社会的高度关注。调研表明，2013年，在被调查的115名县区教育局长中，认为教师队伍身心健康良好的仅占20.87%，认为一般的占70.44%，认为较差的占8.70%。2016年，在被调查的122名县区教育局长中，认为教师身心健康良好的仅占20.50%，认为一般的占71.31%，认为较差的占6.56%。3年的跨度，教师身心健康状况非但没有好转反而有一定的下降趋势。教师身心健康状况差，大大降低了教师的职业幸福感。

3.缺乏有效的教师激励机制，抑制了教师职业成就感

实施绩效工资制度之前，我国中小学教师激励机制主要采取岗位绩效考核为主，并配有教师课时补贴发放、班主任津贴以及优秀教师奖等辅助机制。这一制度模式因兼顾了教师工作业绩和工作效率，在一定程度上发挥了教师激励作用。实施绩效工资制度以后，根据《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》的规定，将过去具有一定竞争激励作用的教师超工作量补贴以及具有岗位补贴作用的班主任津贴全部纳入绩效工资当中，使得激励作用不突出，直接降低了教师职业成就感。

(1)绩效工资未形成有效激励机制。虽然《教师法》第33条规定：“教师在教育教学、培养人才、科学研究、教学改革、学校建设、社会服务、勤工俭学等方面成绩优异的，由所在学校予以表彰、奖励。”按照这一条款，一直以来，多数地区和学校设有教师超工作量补助、班主任津贴、岗位补贴、教育教学奖项等，但我国对教师的身份管理是依照一般事业单位管理办法执行，因此在现实中，教育管理部门容易将教师等同于一般事业单位人员实行统一管理，将教师超工作量补助、年终优秀奖等补助项目一律加以取消，实行单一的绩效工资制度，即教师工资主要由70%的基础性绩效工资和30%的奖励性绩效工资构成，在核定的绩效工资总量外，学校不能自行发放任何津贴、补贴或奖金。由于缺乏多样化的奖励性激励机制，导致当前一些学校面临无人愿意担任班主任、校长难以调动教师积极性等现实困局。调研表明，2013年，占54.78%的县区教育局长认为，绩效工资改革还不能适应当前实际，绩效工资的激励作用不明显，需要国家改进该项制度。2016年，绝大多数县区教育局长认为，实施绩效工资在一定程度上提高了中小学教师的工资水平，却未能有效调动起教师积极性。通过访谈了解到，绩效工资实施过程中遇到了如下几方面的问题：一是导致教师团队合作不愉快，缺乏相应的配套考核机制；二是绩效额度不大，达不到充分激励的作用(学校中层干部承担着繁重的管理任务，而现有绩效分配体制不利于体现多劳多得、优劳优酬的激励目的，因此，在一定程度上挫伤了学校中层干部的积极性)；三是广大教师认为绩效工资不应从现有工资中分列，而应在工资外由政府财政按核定编制数单独拨付。

(2)教师工作量增大却缺乏相应激励机制。按照《国务院关于职工工作时间的规定》(1995年5月1日)第三条规定，职工每日工作8小时，每周工作40小时。调研表明，现阶段不少中小学校教师由于校内兼职、课时量加大、学生安全以及寄宿制学校学生管理事务以及留守儿童教育等，在校工作时间已经远远超过了法定标准。调研表明，2016年，占37.71%的县区教育局长认为当地教师每日工作量超过了8小时，而且教师校内兼职现象比较普遍，教师工作量普遍加大。在个别访谈中，了解到一些地区中小学教师工作量远超过法定标准，西部地区由于寄宿制学校和留守儿童教育等原因，教师人均工作量最大。东部地区某省级贫困县，小学教师在校工作时间每天为9小时，初中教师为10小时，高中教师为15小时。按理工作量加大应有相应的激励机制，但本次调研表明，占62.30%的地区基本上不发放教师超工作量补助，占23.77%的地区还能发放超工作量补助，占7.38%的地区将超工作量补助统一到绩效工资当中发放，占6.56%的县区教育局长未回答。

(3)班主任津贴整体标准过低。按照教育部印发的《中小学班主任工作规定》(2009年)，各地区将班主任津贴纳入绩效工资管理中，并结合实际制定了当地的班主任津贴标准，但除了少部分地区以外，大部分地区中小学校班主任津贴标准没有明显提高。调研表明，2016年，班主任津贴标准在500元以上的地区仅占6.56%，在100～300元的地区占31.97%，占32.79%的地区仍停留在1988年水平(即每月12元到15元的标准)，津贴标准过低不利于鼓励优秀教师担任班主任工作。

二、增强教师职业吸引力的应对策略

在现阶段，教师主动性、能动性的发挥离不开物质生活的保障和相应的激励机制。基于以上调研结果，参照当前教师管理改革趋势，建议切实从以下三方面加强和改进中小学教师队伍建设：一是依法保障教师工资水准，逐步增强教师职业吸引力；二是改进和完善教师相关福利，提高教师职业幸福感和稳定感；三是创新教师工资激励机制，提升教师职业成就感。

1.保障和提高教师工资水准，增强教师职业吸引力

首先，依法保障和提高教师工资水准，确保教师在社会中的法律地位。教育首先是政府行为，需要将柔性政策化为刚性政策。实践表明，只有党和国家及政府的强调和重视还不能完全解决问题，关键在于将政策上升为强有力的法律手段，通过制度化手段保障教师队伍的稳定性和专业化成长。即在现有法律法规基础上，国家有必要新增《教师工资待遇法》《教师人才保障法》《义务教育阶段教师编制法》等法律，确保教师在社会中的法律地位，吸引社会上更多优秀人才从事教育事业。在全面推进依法治国、建设法治政府的新形势下，法治方式是教育治理的基本方式。实现依法治教，关键在于依法行政，而实现依法行政，关键在于政府系统内自上而下的业绩考核。“考核是政府系统内自上而下推动依法行政的重要方式和手段，是县级政府依法行政之行政拉力的主要来源。”[7]针对教师职业吸引力下滑这一现实问题，国家可将依法保障教师工资水准纳入政府业绩综合考核指标体系内，督促地方政府根据地方实际经济发展情况以及当地居民消费水平，合理提升中小学教师最低工资标准。国家应该将教师职业与一般事业岗位区别开来，给予特殊的保障政策，以解决执行新的政策与遵循教育教学规律之间的矛盾问题，确保一定的教育教学质量。

其次，切实提高教师工资收入水平，真正让教师职业成为让人羡慕的职业。经济待遇在某种程度上反映着某种职业的社会地位。“联合国教科文组织曾指出确定教师工资要特别注意两点：一是工资应反映教育对社会的重要性； 二是教师工资应比支付给需要类似或同等资格的其他职业的工资更高。”[8]从长期来看，教师职业吸引力的增强有赖于教师社会地位的提高和工资整体水平的提升。可以说，提高教师的社会地位和经济待遇，是当前解决教师职业吸引力下滑的最为有效也最为迫切的举措。2016年的调研表明，不少县区教育局长认为，目前可按高于公务员平均工资水平20%～25%的幅度提高教师工资水平，今后调资部分应加在奖励性部分。提高工资待遇是目前加强农村教师队伍建设的关键。基于“以县为主”教育管理体制运行中县级财政压力、区域之间发展不均衡、县级事权与财权不对等实际情况，可探索实行由中央财政负担乡村义务教育教师工资待遇。“通过借鉴西方发达国家的教育改革实践经验，思考其义务教育教师工资保障制度，应该明确，我国农村义务教育教师工资应由中央政府主要负担。”[9]2016年的调研也表明，占91.80%的县区教育局长认为国家应制定乡村教师特殊津贴政策。在具体工资标准方面，占80.00%的县区教育局长认为乡村教师工资待遇应高出城市教师500元/月以上，其中，占36.19%的县区教育局长认为乡村教师工资待遇应每月高出城市教师1 000元。

2.依法保障和改进教师福利待遇，增强教师职业幸福感和稳定感

定期对教师进行身体健康检查，是《教师法》规定的地方政府必须履行的基本义务。由于现阶段实行的是“以县为主”的义务教育管理体制，各地在免费为教师进行健康体检制度方面落实不到位。为了保障教师身心健康，国家有必要强制定期开展中小学教师身体健康检查制度，并就必须检查的项目作出统一的规定，并对不能落实免费为教师进行健康体检的地方实行问责制。

针对教师工作量加大且身心健康不容乐观的实际，鼓励地方政府因地制宜地推进教师带薪休假制度，为教师身心健康发展创造宽松的工作环境。

加强教师在住房、交通以及子女受教育等方面的福利待遇。切实依法担负起落实中小学教师在住房建设、租、赁、出售等方面享受到优先、优惠政策，及时宣传和扩大地方好的经验和做法，如在新建城区，将教师作为区域内公租房入住人员优先安排入住，并通过团购房等方式多途径解决教师的住房问题。加快落实农村教师周转房建设，积极扩大试点推进农村教师周转房建设好的经验和有效做法，使农村教师无后顾之忧。

3.创新教师激励机制，提升教师职业成就感

淡化单一以提高工资为导向的具有竞争性、短期性的绩效薪酬制度，探索实施以教师专业发展为导向的薪酬制度是当前国际上普遍被采纳的方式。

在20世纪很长一段时间，美国主要通过增加教育投入，采取“以工资为动力的教师激励性管理”工资制度，增强中小学教师职业吸引力。但到了21世纪，通过反思实践，美国认为“以工资为动力的教师激励性管理”工资制度缺乏职业发展阶梯和激励机制，不利于教育改革与发展需要。由此，美国探索新的中小学教师工资制度改革。其中，“比较有影响的有三种类型，即教学能力工资制、教师职务工资制和教学绩效工资制。”[10]同样，日本一直以来采取国家财政保障的、统一的教师工资待遇政策。进入21世纪以来，伴随学校的自律性、自主性改革，日本开始探索以开发能力型为主的新的教师评价制度，通过这项改革，日本构建了与教师工作积极性和能力相适应的新的教师工资待遇系统。即“导入新的能力等级制度，在重新构建任用、工资、评价等各项制度的基础上，对能力和业绩采取合适的评价，同时依据能力本位推进合适的人事分配原则，将能力、职责、业绩通过合适的评价方法反映到工资待遇当中。”[11]我国先后三次以提高工资为导向的教育投入改革未能发挥应有作用，也说明单一的教师工资激励模式效果不明显，需要进一步改进和完善。

“国外经验表明不存在单一有效的最佳工资制度设计模式，合理的教师工资标准的制定要综合考虑教龄、职位、教师绩效和其他行业的相对工资。”[12]我国的绩效工资制度设计过于单一化，这是导致绩效考核激励机制不明显的主要原因。今后，我国应明确以教师专业发展为导向设计教师工资制度，具体需要综合考虑绩效、晋升、教龄以及政策福利等因素，探索构建起集绩效、晋升、教龄以及政策性补贴为一体的综合化的教师工资结构体系。综合化的教师工资结构体系可以弥补每种工资制度设计的局限性，通过系统设计，整体发挥效用。

依法保障教师工资待遇，通过工资激励机制提升教师职业吸引力的同时，更要着重教师个人内在自主发展素质的建构，将教师外在客观的认知内化为教师个人内在的价值追求。注重对教师内在发展素质的引导、研究、反思、建构，将是解决目前教师职业倦怠、稳定队伍、激发教师职业创造力的又一个重要课题。