非营利性民办高校内部治理权力制衡分析①

史少杰，周海涛

（北京师范大学，北京 100875）

我国民办高校已在规模上获得突破性发展，在高等教育事业中的地位发生了质的改变。进一步释放非营利性民办高校的体制机制活力，推动学校健康发展，亟需构建有效的权力制衡体系，实现举办者有序参与决策、管理者自主高效管理、多元主体共同治理。

一、权力制衡的三种理论范式

目前权力制衡理论主要有三种范式，即权力制约权力理论、权利制约权力理论和社会制约权力理论。［1］三种权力制衡范式在权力制约的主体、途径和方式等方面有所区别并互为补充，为构建非营利性民办高校内部治理权力制衡体系提供了理论基础。

（一）“以权力制约权力”：划分权力形成均势

“以权力制约权力”肇始于孟德斯鸠和洛克等人的分权思想。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力”，“有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。［2］“以权力制约权力”主张，通过合理分权实现不同权力体系之间或同一权力体系内部不同权力之间的制衡，［3］也就是通过权力分立这种手段来实现权力制衡的目的。这种制约要求在各权力系统之间均衡分配权力，使各部分权力既相互独立、分离，又相互对应和制衡，保持权力之间相互牵制的态势，是一种横向或平行的、具有强制性的权力制约。

权力过分集中，难免会形成缺乏必要监督和制约的绝对权力，使得权力滥用等行为不受控制。对非营利性民办高校内部治理权力进行制衡，破除学校治理权为个人绝对控制等倾向，首先要在制度设计上引入以权制权的理念，形成分权与制衡的权力结局。即通过学校内部决策权、行政权和监督权分立，消除非营利性民办高校内部治理权力被个人或少数人控制的现象，奠定内部权力优化配置的基础。其次，各权力主体既是相应权力的行使者，也是其他权力主体的制约主体。要达到非营利性民办高校内部以权制权的理想效果，还要保证董事会、校长、监督机构等权力主体或制约主体的健全性和独立性，彼此之间制约关系的对等性以及制约对象活动的公开性。

（二）“以权利制约权力”：内部共同治理主体是重要的制衡力量

“以权利制约权力”指以权力与权利内在的、逻辑上的紧密关系为基础，通过确认和维护权利来实现对权力的约束和控制。该范式强调权利的崇高性、广泛性、真实性和权利主体强烈的权利意识以及法制的作用，并以法制为实现权力制约的主要途径，即相关主体依据法定的权利对权力行使过程进行监督、施加影响，从而达到约束权力的效果。［4］由此看出，“以权利制约权力”的基本前提是相关主体通过特定的机构、程序或形式参与权力运行过程，通过诉求表达、提议或监督实现对权力的制约。

利益相关者成为教育治理的主体，是教育治理的一个基本要求。作为学校的重要利益相关者，举办者、管理者、教师、学生等群体是非营利性民办高校共同治理的主体，均具有参与学校治理的权利，都应该在不同程度上参与学校决策、管理或监督。汇聚各个治理主体参与治理的权利，形成约束权力的权利束，从各个层面对学校内部治理权力进行制衡，需要提高相关主体参与学校共同治理的权利意识，并为各主体行使相应的权利提供健全的机构、有效的程序或形式。因此，“以权利制行权力”，须在唤起各主体权利意识的基础上，以法制保障相关主体的权利以及行驶权利的机构、程序或方式。

（三）“以社会制约权力”：外部制衡力量必不可少

“以社会制约权力”发端于维科尔托和达尔的思想，其在政治领域强调国家政治生活以外的因素对权力的制约作用，以发挥社会组织和力量的作用为主要途径，并重视大众传媒对权力的制约。具体来说，社会组织和力量依据相关规定有限介入权力运行过程，通过监督、制衡、影响等方式对权力进行制衡，同时还可以利用大众传媒对不合理的权力行使行为施加影响。“以社会制约权力”是一种弹性的权力制约方式，其主要途径是监督。［5］对权力进行社会监督，不仅需要制度性力量提供相关平台，还需要借助于市民社会的力量。

在非营利性民办高校领域，内部治理权力的“社会制约”主体涵盖学校之外的所有力量，包括政府和社会，即所谓的外部监督力量。非营利性民办高校接受政府的资助并享受相关优惠政策，基于社会的认可而获取生源并向社会输送毕业生，实际上是接受政府和社会的委托为社会提供教育服务和人才，既应当接受政府和社会的监督，也会受到政府和社会监督的制约。因此，对非营利性民办高校内部治理权力进行制衡，应愈加重视政府、社会团体组织和其他社会力量的作用，尤其要将一些具有评估、审计功能的行业组织等社会团体和力量纳入非营利性民办高校内部治理权力制衡视野之内，发挥其对非营利性民办高校内部权力的监督作用。

二、非营利性民办高校内部治理权力制衡的现实瓶颈

（一）内部治理权力尚未分立，“以权力制约权力”缺位

从目前非营利性民办高校内部权力结构来看，学校决策权、行政管理权过于集中，监督权不同程度上存在缺失，以权力制约权力的分权制衡结构尚未形成。首先，学校决策权、行政管理权等核心权力垄断现象严重。一方面，受非营利性民办高校创设初期组织机构设置主要由举办者负责、学校发展对举办者资源依赖等因素影响，学校董（理）事会多为举办者控制，举办者“一言堂”、内部成员家族化、运行程序不规范、机构功能虚置等问题突出，学校决策权实质上为举办者所掌控，导致了学校决策权与行政管理权不分、举办者全面干预学校日常运行等问题。另一方面，决策权和行政管理权原本作为两种权力，在理念以及运行的方式、程序、范围等方面有明显的区别，但非营利性民办高校董事长兼任校长的现象较为普遍，致使决策权和行政管理权之间缺乏明确的界限、运行程序混乱。其次，监督机制不完善，监督权存在不同程度的缺失。由于举办者对构建内部监督机制持排斥态度、师生群体参与监督的意识较为淡薄、政府对学校内部监督机制的要求较软等原因，多数非营利性民办高校尚未建立完善的内部监督机制。监督机制不完善导致监督权难以与决策权和行政管理权形成制衡态势，使得权力集中、滥用等不当行为缺乏有效约束。

（二）相关主体权利保障不力，“以权利制约权力”欠缺

从学校内部的规章制度建设来看，举办者、管理者、教师与学生的相关权利都在不同程度上未得到充分的认可和保障，为非营利性民办高校内部权力配置带来了困难和挑战。首先，非营利性民办高校举办者的权益尚未落实。一方面，现有非营利性民办高校举办者最关心的补偿和奖励如何实现尚不明确；另一方面，对举办者影响更为长远的非财产性权利尚未得到足够重视和合理安排。这使得举办者难以放松对学校的控制，不愿意将学校治理权移交给董（理）事会或校长等管理人员。其次，教师参与学校治理的途径不完善，师生权利意识淡薄。从非营利性民办高校董（理）事会的实情来看，进入董（理）事会的教职工代表一般为1人，至多3人，在分配名额较少的情况下代表的推选方式不明晰，而照搬公办学校模式又不符合民办高校实际；部分学校未成立教代会或者教代会形同虚设等问题，也导致教师参与民主决策和监督的权利缺乏有效的平台和途径。学生群体参与学校治理的权利，也未获得相应保障。此外，受教师队伍流动性大、师生归属感低等因素影响，非营利性民办高校师生参与学校治理的权利意识较为淡薄，维护并行使相关权利的意愿不强。

（三）政府监管不足，社会监督不够，外部制衡乏力

外部监督是非营利性民办高校内部权力制衡的重要组成部分。由于政府监管不足、社会监督缺位，非营利性民办高校内部治理权力缺乏有效的外部约束。政府出于尊重民办教育体制的考虑以及受“不扰乱办学秩序即可”等观念的影响，加之民办教育管理队伍和力量有限，对法人治理结构的监管仅限为表面指导，实质性监督长期较软；近年来各地试点的民办高校教育督导制度，由于举办者抵触、实施办法和保障机制缺失等原因，实质性作用也打折扣。［6］从社会层面看，受计划经济体制的影响，我国民办高等教育行业协会和社会中介组织发展较为缓慢，［7］作为专业和公益性主体的独立性较差，对民办高等教育的监督尚不成熟；现有的社会组织中，部分是事业单位转设，尚未脱离对政府部门的从属与依赖，存在为政府服务的倾向，而生长于市场的专业组织与非营利性民办高校之间潜在的利益交换关系降低了监督效力。此外，由于信息不对称，外界难以全面有效把握非营利性民办高校内部权力结构和运行状况，致使监督略显苍白，难以起到制约学校内部权力行为的作用。

三、多维度构建非营利性民办高校内部治理权力制衡体系

（一）完善法人治理结构，构建三权分立的横向制衡格局

董（理）事会、校长团队和监督机构是非营利性民办高校内部决策权、行政管理权和监督权的承接主体，也是形成董事会决策、管理层管理、监督部门监督这一内部横向制衡体系的基础条件。因此，以权力制约权力，必须完善法人治理结构，为三权分立奠定制度基础。一是健全董（理）事会制度。优化董（理）事会成员结构，将党组织负责人、教职工代表作为必有人员，合理吸纳社会专业人士，将举办者（代表）及其亲属等相关人员在董（理）事会成员中的比例限制在2/3以下；加强董（理）事会规章制度建设，政府依法审核学校董（理）事会章程以及学校章程中董（理）事会部分内容，加强对董（理）事会设置状况的监管。二是完善校长负责制和校长选聘机制。对董（理）事会选聘校长的学校，由董（理）事会根据法规并结合学校实际状况选聘最佳人选，在校长聘用合同中明确校长的教学、财务、人事等管理权限，建立校长与董（理）事长权限冲突协调机制。三是强化监督机制。引导非营利性民办高校根据学校规模、已有机构设置等状况，设立监事会或监察室等日常监督机构，明确职能属性、权限范围、运行程序等。坚持利益相关者共同治理的原则，将教育主管部门代表、党组织负责人、师生代表以及熟悉教育教学规律、财务管理或政策法规的专家甚至家长代表纳入监督机构，从人员构成和运行程序上确保监督机构的独立性。

（二）保障各主体权利，完善纵向权力制衡机制

多方主体共同治理是非营利性民办高校现代学校制度建设的发展方向，也是优化学校内部权力配置的有效措施。保障各主体参与学校治理的权利，实现以权利约束权力的纵向制衡机制，需从提高权利意识、明晰权利边界、完善权利保障机制等多方面着手。首先，明晰并保障举办者合法权益，推动学校治理权向董（监）事会等权力主体转移，促进非营利性民办高校内部治理权力归位。其次，提高师生权利意识，畅通师生参与学校治理渠道。一方面要引导非营利性民办高校根据法规在章程中明确师生参与学校民主决策、民主管理和民主监督的权利；另一方面在积极宣传、提高师生权利意识的基础上，督促学校加强和探索适用于非营利性民办高校的教代会、学生会、学术委员会等制度建设，完善师生参与内部监督的程序，为师生行使和维护自身权利提供有效途径。

（三）织好政府和社会监督网络，强化外部制约效力

进一步彰显外部监督的效力，形成非营利性民办高校内部治理权力内外制衡的合力，需在畅通外部力量介入通道的基础上，强化外部制约的效力。一要强化政府监管。当前尤其要健全党组织参与非营利性民办高校决策制度，为学校党组织建设以及党组织负责人进入学校决策机构和行政管理机构提供良好的制度环境。二要培育社会监督氛围，挖掘社会组织和力量制衡的潜力。一方面，不断优化社会组织和力量与政府、非营利性民办高校之间的关系，彰显其独立性和专业性，避免社会组织和力量出现“选边站”的现象。另一方面，规范社会组织和力量参与非营利性民办高校内部治理权力制衡的程序，鼓励社会组织和力量以媒体报道、评估或审计等多种形式参与对非营利性民办高校内部治理权力运行的监督。此外，完善非营利性民办高校信息公开制度和年检制度，及时有效地公布学校内部重大事项决策和社会关注的重点、难点以及热点信息，增强内部权力运行的透明性，为外部监督提供有效信息。

［1］赵新亮.论高校内部治理结构的权力失衡与变革路径——基于权力分配的视角［J］.国家教育行政学院学报，2015，（5）：64-68.

［2］C.L.孟德斯鸿.论法的精神［M］.张雁深译.北京：商务印书馆，1961：154.

［3］樊本富.权力制衡理论与高校自主招生［J］.江苏高教，2010，（1）：33-35.

［4］郭道久.以社会制约权力——民主的一种解析视角［M］.天津：天津人民出版社，2005：121-124.

［5］郭道久.“以社会制约权力”：理念、内涵和定位［J］.延安大学学报（社会科学版），2011，（3）：5-10.

［6］董圣足，李蔚.民办高校督导制度的建立与完善［J］.教育发展研究，2008，（2）：7-12.

［7］宋旭峰.发挥督导专员作用引导办学方向和办学质量［J］.中国高等教育，2007，（9）：12-14.