改革开放以来我国学前教育政策嬗变的动力变迁及其优化路径①——基于多源流理论的考察

吕 武

（北京师范大学，北京 100875）

一、多源流理论的分析框架

多源流理论是用来解释政策如何制定出的一种理论模式，它可以解释政策制定的全过程，［1］是约翰·金登在1976-1979年间通过对美国卫生和交通运输领域相关决策人士的247次访谈和23项案例分析的基础上，于1984年出版的《议程、备选方案和公共政策》一书中提出的。在多源流理论中，约翰·金登借鉴了罗宾、西蒙等人的组织理论和有限理性理论，并将整个政策系统或者独立的决策作为分析单位，认为政策选择是在多个因素推动或者影响下集体选择的最终成果。并且这个系统并非一直处于平衡之中，而是不断地演化着的。［2］

金登试图解释的问题就是为什么一些问题进入议程受到注意，最终成为政策，而另外一些问题却被忽视了，推动这些问题进入政府政策议程的动力及其机制究竟是什么。在罗宾、西蒙等人的理论的基础上，通过大量的访谈和案例的分析，金登发现一个问题是否能够进入议事日程由三个相对独立的动力源流所决定，分别是政治源流、政策源流以及问题源流。每一个源流在内涵上与其他两个都存在明显的不同，并且有其自身的动力机制和运行规则。在需要决策的时刻，政策问题的提出者就尝试着推动三股动力源流结合。如果三者能够在同一时刻结合，那么问题就会受到关注，该问题就会进入政策制定者的视野范围。否则，该政策问题便被其他政策问题所覆盖或取代。三股动力源流的内涵分别如下。

问题源流。在现实社会中一些问题会受到关注，而一些问题被政策制定者忽略，这主要取决于了解问题的程度和问题被定义的方法。金登认为了解实际问题有三种基本方法：一是通过一系列的指数反映某个问题或者某类问题的重要性。这些数据可以通过统计获得，也可以通过一些特定的研究获得。二是一些重大事件或者危机事件能够导致某一个问题或者一类问题受到充分的关注。三是从现行项目的反馈中可以获得对某一问题的关注，比如媒体的关注等。［3］在现实社会中并不是所有的情况和处境都能够被发现或者界定为问题，而需要这些情景和处境中具有可感知的因素。即使处境再艰难，但是无法被至少一部分人所感知到，那么再严重的处境也无法被界定为问题。并且这些问题需要和发现者的信仰、价值信念等一致才能够被清晰地界定出来。

政策源流。政策源流是指政策共同体成员所持的政策意见。在一个政策共同体中，包括官员、立法者、研究者等多种角色和背景的人。这种角色的不同导致在政策共同体内意见主张往往并不统一。这些政策意见或者主张在通过讨论会、听证会等方式的检验和验证后可能会出现三种结果：一是保持不变；二是和其他相近的政策合并；三是被放弃或者取消。［4］在一个政策共同体内部，政策意见主张非常多。但是仅有非常少的一部分政策意见能够最终被保留或接受。能够被最终保留和接受的意见有两个基本条件：一是在现行的操作技术上是可行的；二是符合当前决策者的价值观念和意识形态。只有符合这两个条件的意见才有可能成为政策源流。

政治源流。金登认为政治源流包括三个基本要素：一是国民情绪；二是压力集团的争夺行动；三是行政或者立法上的换届。［5］国民情绪是指某国相当数量的个体都沿着同样的方向按照同样的逻辑方式进行思考和做出价值和情感上的判断。压力集团的争夺行动是指政治家们经常将利益集团的支持或者反对的态度作为政治领域内一致或者分歧的衡量标准。一旦分歧出现，政治家们会通过各种方式维持分歧双方的平衡。这种平衡会影响到相关问题是否会持续性地受到关注。行政或者立法上的换届意味着一些潜在的变化发生，一些简单的容易引起公众关注的问题往往也容易引起政策决策层的关注，一些复杂的、长期的、较难清楚界定的问题一般情况下也较难受到政策的决策层的关注。

这三个动力源流有各自的运行规律和机制，往往独立运行，只有在一个关键的时间点上三个源流恰好结合在一起的时候，政策才会提上议事日程。这个关键的时间节点被称为“政策之窗”。政策之窗一般维持时间非常短，在政策之窗打开的时候，政治家们需要投入各种资源，寻找恰当的解决方法和方案，最终让政策方案能够在技术上可行，在价值上被接受。这样，政策的通过或者出台的概率会大为增强。

金登的多源流理论为分析政策的动力及其机制提供了一个良好的视角和分析框架。在三源流理论中是将整个系统或时期或者独立的决策作为分析的基本单位的。因此，只要确定了分析的基本单位，那么就可以按照三源流理论的基本分析框架分析某一系统、某一时期或者某一项政策制定的动力来源。通过不同时期的比较，从而分析某一项政策在演变过程中的动力机制及其特征，从而为政策动力及其机制的优化和完善提供依据、路径和方法。

二、改革开放以来我国学前教育政策的嬗变

十一届三中全会召开标志着我国对内改革、对外开放政策开始实施。在国家宏观政策推动下，我国学前教育的已有秩序很快得到恢复。并且随着整个社会和教育领域改革的推进，学前教育政策领域也随之获得了极大的进步和发展。从改革开放至今，按照学前教育政策的特征可以将学前教育政策划分成四个相对独立的阶段。

（一）改革开放至20世纪80年代末的学前教育政策：恢复和创建新体制

这一阶段在时间和内容上从1979年的《全国托幼工作会议纪要》到1989年的《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》颁行。这一时期学前教育政策最明显的特征是快速恢复和建立起学前教育事业的应有秩序和制度规范。主要表现在五个方面：一是建立起了学前教育基本管理体制，主要政策文件有《全国托幼工作会议纪要》和《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》；二是确立了学前教育领域的相关标准，主要政策文件有《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》《幼儿园托儿所建筑设计规范》《城市幼儿园建筑面积额定（试行）》等；三是出台了幼儿园教育的基本纲要，主要政策文件有《幼儿园教育纲要（试行）》；四是建立起了幼儿园的基本管理和运行制度，主要政策文件有《城市幼儿园管理条例（试行草案）》《幼儿园工作规程（试行）》《幼儿园管理条例》《关于幼儿园教师考核的补充意见》《托儿所、幼儿园卫生保健制度》等；五是考虑到了一些特殊类型的学前教育事业发展问题，主要政策文件有《关于农村学前教育发展的几点意见》《进一步办好幼儿学前班的意见》《关于加强幼儿教育工作的意见》等。通过努力，基本上建立起了适应这一时期学前教育发展的新的制度和政策体系。

（二）20世纪90年代初至21世纪初的学前教育政策：与市场经济相适应

这一阶段从《幼儿园管理条例》与《幼儿园工作规程（试行）》两部法规颁行到2001年《幼儿园教育指导纲要（试行）》（以下简称“《纲要（试行）》”）发布。这一时期我国学前教育政策最基本的特征是数量较少，且受社会、经济体制改革影响较大。这一时期学前教育政策的内容主要集中在两个方面：一是适应我国社会和经济体制改革而制定的学前教育政策，主要政策文本有《关于企业办幼儿园的若干意见》等；二是为推进学前教育事业发展所制定出台的学前教育政策，主要政策文本有《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》《关于改进和加强学前班管理的若干意见》《幼儿园工作规程》《学前班工作评估指导要点》《全国幼儿园园长岗位培训指导性教学计划（试行草案）》《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求（试行）》《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》等。这一时期随着社会经济体制的改革，原有的学前教育政策体系的基础被破坏，新出政策基本指向解决和缓解新出现的问题。改革开放以来建立起来的较为完善的学前教育的政策体系在这一时期开始松散、动摇。

（三）21世纪前10年的学前教育政策：关注幼儿园内部建设

这一阶段是从《纲要（试行）》发布至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称“《规划纲要（2010-2020年）》”）发布。这一时期我国学前教育政策同样数量较少，关注的问题以幼儿园内部事务为主，体制、机制等方面几乎毫无涉及。主要政策文本除了《纲要（试行）》外，仅有《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》和《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》两个政策文本。这一时期新的学前教育政策体系尚未建立，原有的学前教育政策体系由于社会、经济改革以及学前教育本身的发展变得支离破碎。不但不能保障学前教育事业发展，甚至部分政策已经成为学前教育发展的障碍。

（四）2010年至今的学前教育政策：多措并举支持学前教育发展

该阶段是从《规划纲要（2010-2020）》发布至今。2010年，《规划纲要（2010-2020）》出台，其中对学前教育单章前列，给予了极大的重视。半年后《国务院关于当前我国学前教育发展的若干意见》发布。这两项政策出台标志着我国学前教育政策重新繁荣的开始。此后的6年时间中，学前教育政策集中出台。这一时期学前教育政策的主要目标和内容是扩大学前教育资源，推动学前教育普及。这一时期学前教育政策主要集中在如下六个方面：一是完善和优化管理体制，主要政策文本有《国务院关于当前我国学前教育发展的若干意见》；二是健全学前教育相关制度规范，主要政策文本有《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》《托儿所、幼儿园卫生保健规范》《幼儿园收费管理暂行办法》《幼儿园教职工配备标准（暂行）》等；三是建立学前教育经费资助制度，主要政策文本有《关于建立学前教育资助制度的意见》《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》等；四是建立幼儿园教师专业标准与培训制度，主要政策文本有《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》《幼儿园教师专业标准（试行）》《幼儿园园长专业标准》《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》《关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划》等；五是学前儿童发展与教育指南的研制，主要政策文本有《3-6岁儿童学习与发展指南》；六是通过“学前教育宣传月”系列活动和“学前教育三年行动计划”推动学前教育快速稳步发展。这一时期学前教育政策数量较多，涉及维度复杂。总体而言，这一时期的学前教育政策从此前社会政策、教育政策的附属逐渐成为一个拥有内在结构的独立政策单元。

三、改革开放以来学前教育政策嬗变的动力考察

按照多源流理论的解释逻辑，一个事件或问题能够进入政府的议事日程是问题源流、政治源流和政策源流三者结合，政策之窗打开后选择的结果。但是三者并不是完全相互独立的，其存在相互影响。［6］一旦一个源流出现，那么另外的两个源流可能同样会受到影响，或者政策决定者会推动另外两个源流的出现，以期推动其进入议事日程从而成为正式的政策。改革开放以来，不同时期我国学前教育政策出台的推动力明显存在差异，考察其政策嬗变过程中的动力变迁，对调整和完善学前教育政策以及其体制机制具有重要的基础性作用。

（一）改革开放至20世纪80年代末学前教育政策的动力考察：政治源流推动

十一届三中全会后我国各项事业开始恢复已有的秩序，学前教育事业开始随着国家宏观政策的调整而调整。［7］在此阶段之前的“文革”中，阶级斗争是国家与政府的工作重心，学前教育领域的政策基本上被废除或者被社会政策或者其他领域的政策所取代，从建国以来建立的学前教育秩序基本荡然无存。十一届三中全会后党和国家将工作重心转移到经济和社会主义现代化建设上。在此条件下，党和国家积极推动各个领域体制与政策的恢复和建立。学前教育作为一个重要领域受到前所未有的关注。同时，由于学前教育还担负着解放妇女劳动力的任务，因此学前教育方面的政策大量出台。如前所述，从基本管理体制到制度规范，从日常教育活动到一些特殊的学前教育问题，都制定出台了相应的规范和政策推动其发展。这一阶段的学前教育政策的主要推动力来自于政府的自上而下的推动，按照三源流理论的分析框架，这一时期学前教育的基本动力源自政治源流中的换届。这里的换届仅仅是一个时间节点，实质上是指导思想和施政方针的改变。20世纪80年代末，规范幼儿园内部管理和教育的《幼儿园工作规程（试行）》与规范幼儿园外部管理的《幼儿园管理条例》两部法规的出台标志着学前教育相对完整的制度的确立，同时也预示着这一学前教育政策时期的结束。

（二）20世纪90年代初至21世纪初学前教育政策的动力考察：问题源流推动

20世纪90年代初，随着国家经济体制改革的推进和学前教育事业的发展，改革开放以来建立起的学前教育政策体系受到严重的考验。一是大量企业办园出现关停并转；二是农村学前班大量出现；三是学前教育师资专业化水平有限，影响学前教育质量的提升。整个20世纪90年代的学前教育政策就是围绕上述三个方面的问题制定的。针对企业办园大规模的关停并转出台了《关于企业办幼儿园的若干意见》，针对农村学前班大量出现后的管理问题出台了《关于改进和加强学前班管理的若干意见》《学前班工作评估指导要点》，针对幼儿园教师的专业化发展问题提出了《全国幼儿园园长岗位培训指导性教学计划（试行草案）》《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求（试行）》。另外还有几项政策法规属于20世纪80年代试行，20世纪90年代正式实施，如《幼儿园工作规程》等。如果不考虑这部分政策，按照三源流理论的分析框架，整个20世纪90年代的学前教育政策的动力基本上源自问题源流。这一时期学前教育政策既缺乏政策源流中的政策意见，也缺乏政治源流中的政治影响，维持学前教育发展基本稳定的问题源流是这一时期学前教育政策出台的基本动力。

（三）21世纪前10年学前教育政策的动力考察：政策源流与问题源流共同作用

21世纪伊始，我国出台了《纲要（试行）》。其出台背景主要是当时第三次全国教育工作会议和全国基础教育工作会议召开，要求鼓励多种形式学前教育发展，推进幼儿园实施素质教育，全面提高幼儿园教育质量。［8］由于已经有了实施素质教育的政策意见，经过讨论和论证最终出台了《纲要（试行）》。按照多源流理论分析，该政策出台的推动力应为政策源流。2003年发布的《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》则是针对当时我国学前教育发展过程中的总体水平不高，地区之间、城乡之间发展不平衡，与经济、社会、教育的发展和人民群众日益增长的需求还不相适应，幼儿教育事业投入不足，一些地方将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售，地方幼儿教育管理力量薄弱等问题，为进一步推动幼儿教育的改革与发展而制定的。《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》同样也是针对部分民办学前教育机构存在非法办园、审批不严、管理不规范、从业人员素质不高等问题而制定的。总体而言，后两项政策出台主要是解决当时急迫的问题，按照多源流理论的分析逻辑其动力为问题源流。

（四）2010年至今学前教育政策的动力考察：政治源流的推动

2010年4月，《规划纲要（2010-2020）》发布，其中对学前教育单独列章，提出了其后10年发展目标和任务。半年后，《国务院关于当前学前教育发展的若干意见》出台。该政策从十个方面规定了我国学前教育政策的目标、内容和实现方式。其后，学前教育管理体制的完善、财政资助政策建立、教师标准和培养培训政策、学前教育领域细化的各种规范、儿童发展指南和评估的标准、推动学前教育发展的方式等一系列的政策在短期内陆续出台。虽然这一时期学前教育政策类型多样，涉及的内容也是多维度、多领域的，但是总体而言出台的背景和推动的动力相对单一，即社会舆论压力。这是因为随着义务教育的普及以及公众对学前教育需求的提升两方面因素的叠加影响，学前教育的“短板效应”被放大。“入园难”“入园贵”成为社会公众一种普遍的感受和国民情绪。虽然这一时期学前教育资源不足是一个突出问题，但是这一时期的学位供给已经是历史峰值。因此，按照多源流理论的分析框架这一时期学前教育政策的动力主要源自政治源流中的国民情绪压力，即政治源流，而不是解决学位供给问题的问题源流。

四、当前我国学前教育政策动力优化路径

当前我国学前教育政策并不完善，学前教育政策动力及其机制仍需要重点关注。［9］学前教育政策的动力机制仍需要不断地优化和完善，才能不断适应和保障学前教育发展的需求。

（一）政治源流应作为学前教育政策的基本动力

从我国学前教育政策动力演变的过程来看，政治源流作为学前教育政策的主要动力时都能够推动学前教育政策健康有序地发展。按照多源流理论的分析框架，政治源流意味着新的执政理念、政治理念、管理与治理理念，这种动力类型能够充分考虑到国民情绪和国民意见、诉求，从而制定系统的、成体系的计划和方案。这种方案可以系统地设计学前教育政策目标、进程、步骤和方法，可以保证学前教育政策的体系性和系统性。因此，政治源流的动力源在推动学前教育政策发展过程中更具有体系性、系统性，并且能够根据问题适时地调整。所以，构建可持续的学前教育政策体系需要坚持以政治源流作为政策改进与发展的最基本动力源。

（二）充分发挥公共舆论等在学前教育政策制定中的影响

按照多源流理论的分析逻辑，公共舆论在学前教育政策制定过程中有两个基本作用，一是反映国民情绪、意见和诉求，另一个是反映政府的政治理念。公共舆论具有沟通政策两端的作用。对改革开放以来我国学前教育政策动力变迁的考察发现，公共舆论一方面能够反映和引导国民情绪进而有效地推动学前教育政策的进步和发展，另一方面，公共舆论能够引导公众对政策产生合理的认识，从而有利于学前教育政策的推行和作用的发挥。［10］因此，在学前教育政策制定过程中应该充分发挥公共舆论的影响和作用。一方面促进政策出台，另一方面可以推动政策理解，从而提升政策实施的效果。

（三）建立充分的利益表达机制，为政策源流提供更多选择

多源流理论的分析框架中有三个基本动力源，分别是政治源流、问题源流和政策源流。虽然政策源流较少作为学前教育政策的主要动力，但是政策源流却可以通过提供较多的政策选择，从而为学前教育政策提供更多的选择空间。当一个问题或者一个目标、任务确定之后，不同的利益主体的意见、诉求等并不相同。因此，不同利益主体的政策方案就可能并不相同。［11］建立充分的利益表达机制，可以使不同的利益主体的意见和方案充分地沟通和交流，能够最大限度提出可行的方案和方法，从而为政策提供更多的选择，为做出最优选择提供条件和空间，减少政策由于沟通和协调不充分而出现的实施过程中的障碍和阻力。［12］

（四）将问题源流作为政策动力的重要补充

虽然政治源流作为主要的学前教育政策的动力源有其他两个动力来源无法比拟的优势，但是政治源流也有不足，那就是对一些问题等无法做出准确的估量。而问题源流可以有效地弥补政治源流的这一显著不足。我国当前已进入社会改革的“深水区”，对学前教育中的许多问题、困难等很难做出准确的估计和测算。因此，问题源流作为政治源流的重要补充对学前教育政策体系的发展和完善具有重要的意义。

［1］［3］［4］［5］Zaharriadis N．Ambiguity，Time，and Multiple Streams［M］//Sabatier P A．Theories of the Policy Process． Boulder：Westview Press，1997：92、97、98、98.

［2］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：142-145.

［6］保罗·A·萨巴蒂尔．政策过程理论［M］.彭宗超，钟开斌等译．北京：三联书店，2004：99．

［7］庞丽娟.教育改革30年：学前教育卷［M］．北京：北京师范大学出版社，2009：13.

［8］李季湄.对“幼儿园教育指导纲要”中的几个基本观点的理解［J］.学前教育研究，2001，（6）：6-9.

［9］高鸿源.改革开放30年基础教育政策的回顾与思考［J］.中小学管理，2008，（11）：9-12.

［10］吕武.我国当前学前教育政策工具选择偏向及其影响［J］.教育科学，2016，（1）：77-81.

［11］黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角［J］.公共管理学报，2012，（9）：19-31.

［12］刘云艳，张晋.学前教育发展中不同主体间利益博弈分析［J］.现代教育管理，2015，（9）：18-23.