论教育政策制定的责任伦理①

毕进杰

（华南师范大学，广东 广州 510006）

在教育政策制定的过程中，充斥着多元的价值和利益冲突，容易造成政策决策的失误和偏离政策目标的后果，而这一切都是离不开对政策制定主体的政策责任及其道德伦理的拷问。那么，教育政策制定的责任伦理的理论基础是什么？它的逻辑起点是什么？有什么价值追求？责任伦理在政策决策中的本质要求是什么？在责任伦理下如何实现政策制定主体的责任？本文尝试对上述问题作一个初步的探讨。

一、理论奠基：一种新的道德思维

随着公众对教育政策功用和效果的期望和反思，教育政策的制定与政策责任之间的关系变得越来越不可分离，任何拒绝和逃避政策责任的行为，都是不道德的。在现阶段责任政府的建设中，责任伦理发挥着不可或缺的作用。那么，“负责任”在政策制定过程中意味着什么？“责任伦理”的提出，在政策制定过程中预示着一种怎样的思维？下面我们进行简要的介绍。

“责任”一词在不同的文化语境下有不同的释义：在西方，“责任”通常被用来表述为职责、义务等；而在中国古汉语中，“责任”则有负责、责问、责罚、责求和担当等几层意思。［1］另外，在中西文化中，“责任”也常常与“问责”联系在一起，“问责”意味着人对其行为具有解释的义务，也表明“责任”具有社会回应性的性质。“责任”是公共行政和公共管理的核心问题，新公共管理运动之后，“责任”从一个法律概念逐渐拓展成为蕴含更丰富伦理内容的概念。康德认为，“责任”是伦理学的最高理论理念，是一切道德价值的源泉。正确行使职责的行为，合乎特定的道德标准与价值观，可以得到社会与公众的认可，违背道德地行使职责，行为后果又损害公众利益，行为者在受到法律与行政制裁的同时，也意味着个人内心的“惩罚”。［2］可见，“责任”实质上是指行为主体依照其职责对相应行为后果在法律制度上和道德伦理上的回应和承担。而在政策制定过程中，“负责任”则意味着政策制定主体主动回应和承担其特殊角色的一切责任。

从伦理学上看，“责任”和“道德”是分不开的。“责任”是伦理学中的核心主题，在西方伦理学发展史上出现过三个重要的流派：美德论伦理学派（Virtue Ethics）、义务论伦理学派（Deontology）和功利论伦理学派（Utilitarianism），不同伦理学派的“责任观”各有侧重：［3］以亚里士多德（Aristotle）为代表的美德论伦理学派认为，责任是人应当追求崇高德行以达致幸福生活，美德伦理所蕴含的“责任”是面向个体，鼓励个体对德行的修养，人应当为“成为好人并能够达致幸福人生”而负责；以康德（Immanuel Kant）为代表的义务论伦理学派认为，责任是人的道德行为，不止要符合义务更要出于义务。一个出于义务的行为之道德价值不在于由此会达到的目标，而在于此行为据以被决定的格律，这是一种面向大众的推己及人的伦理要求；以密尔（John Stuart Mill）和边沁（Jeremy Bentham）为代表的功利论伦理学派认为，人应以促进和实现“最大多数人的最大幸福”为责任，这是一套统摄全面的伦理学，不仅指示个人行为的分际，也指引整个社会的道德行为。从西方伦理学发展过程中可以看出，责任与道德是共存共生的，责任伦理实质上是一种认识责任和实现责任的内在的道德思维。

受到传统伦理学中责任观的影响，20世纪后，“责任伦理”逐步进入学者们的研究视野。马克斯·韦伯（Max Weber）在1919年“以政治为业”的演讲中正式提出了“信念伦理“和”责任伦理”两个概念。韦伯认为，信念伦理只关心动机的好坏，而不关心由此动机引发的实质结果如何。可见，信念伦理属于一种主观的价值认定，行为主体仅需要保持内心信念的纯洁性，则被视为“负责任”。而责任伦理相比信念伦理，它不仅关心行为的动机，更注重其引致的实际结果，“遵循责任伦理的行为，即必须顾及自己行为的可能后果”，［4］这意味着在责任伦理的规约下，行为主体应该对客观世界及其规律性进行认知和把握，要在当下情景中审时度势，平衡不同的利益，周全、深入地考虑并权衡自己行为的后果，做出选择并愿意承担起相应的行为责任。基于两者的比较，韦伯认为，人类的伦理应当实现从信念伦理到责任伦理的过渡与转变。另外，随着科技时代的到来，德国的汉斯·约纳斯（Hans Jonas）继承了韦伯的责任伦理思想，他着眼于科技发展背景下人类社会的生活、全球的环境以及人类的将来生活，进一步拓展了责任伦理的内容，强调了责任伦理的未来性、整体性和全程性。

由上述可以看出，责任伦理属于最高层次的道德规范，它以全新的伦理视角对当代社会的权利与义务，自由与责任等内容进行整体地分析与理论探索，是一种新的道德思维。要求行动主体对其职责角色的清晰确认，对实现公共利益具有一种发自内心的责任感，养成一种事前积极担当、事后主动负责的道德伦理或价值取向。

在现代民主政治情景下，教育的改革和发展主要是通过政策来推动的。制定科学民主、促进教育公平的教育政策是政策制定主体的基本责任；而主动对政策制定行为以及其引致的一切后果进行负责，是政策制定主体遵守社会道德规范的基本体现。例如，“就近入学”政策原本的政策目标就是为每一个儿童提供平等的受教育的权利，确保教育的公平原则，但在实践中它却限制了义务教育阶段学生的入学自主选择权，［5］并逐渐异变为催生择校、扩大学校差距的政策，催生了名校周边的恶性“学区房”现象。站在信念伦理的角度，政策制定主体在“就近入学”政策制定的动机上是好的，是尽了应有的责任；但站在责任伦理的角度上，政策制定主体应为实际的政策后果进行负责，因为政策的后果违背了原本的政策责任，阻碍了教育公平的实现。可见，教育政策的制定过程实际上就是一种涉及政策责任及问责的过程，“责任伦理”的提出，预示着教育政策制定主体需要遵循一种“他者、复杂、境遇”的道德思维，政策制定的行为，只有出于对社会、对人民的高度责任感时，才具有社会道德价值。

二、逻辑起点：特定角色的确认

从社会学角度来看，角色是指行为主体在特定社会关系中的身份及由此而规定的行为规范和行为模式的总和。具有特定角色的主体在特定的社会环境中拥有着相应的社会身份和社会地位，社会对这一特定角色的主体行为是具有一定期待的，在社会对该角色的期望下，行为主体运用一定权力来履行相应社会职责的行为。也就是说，行为主体一旦涉入社会关系之中，社会马上就赋予人一个与此关系对应的社会角色；而随着这一特定角色的出现，角色的责任也接踵而至。一方面，一切责任均源于角色，责任依附于角色，责任是角色的连带物，无角色就无责任，有角色就有责任，对责任的承担实质也是对角色的确认；另一方面，角色是人们认识责任的中介，角色的确认在先，责任的承担紧随其后，角色的解除意味着责任也自动解除。因此，对其特定角色的确认，是明晰行为主体责任和有效问责追责的基础，是实现责任伦理的逻辑起点。只有基于这个逻辑起点，才可能对责任主体行为的目的、后果、手段等因素进行全面、系统的伦理考量。

政策主体的多样性和广泛性，决定了政策主体角色的多元化。教育政策的主体大致上可以分为三类角色：政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。其中，政策制定主体是指具有政策决策权力的政党和政府，如政府、执政党及其领袖与官员等。在政策过程中，政策执行主体和政策评估主体分别扮演着政策实施和监督评估等角色，共同分担着一定的政策责任。然而根据我国公共政策的实践，政策制定主体在公共政策过程中发挥正非常重要的关键和主导作用，政策的责任问题更多地可以归咎于政策制定主体身上。教育政策制定主体的角色和责任同样也是伴随着社会契约而产生，其公共权力源于公众的让渡。政策制定主体必须承担委托代理契约中相应的角色责任。例如，在教育的改革与发展方面，中央政府与地方政府都扮演其独特的角色和需要承担必要的责任，在教育政策制定过程中应依照各自的角色和责任，合理地行使权力，制定科学民主的政策，以求最大限度地符合公众诉求。在我国高考改革的进程中，“异地高考”政策的出台和实施可谓步履艰难。在“异地高考”政策制定中，中央政府仅规定了各省政策制定的几个基本原则，地方政府依照原则确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件和办法。实际上，这意味着中央政府将难以调和的利益矛盾抛给了地方政府解决，减轻了自身的政策压力；而地方政府却常常基于“地方保护”的价值取向和户籍制度的限制，无法满足随迁子女这一地方弱势群体的教育诉求，最终也会把“皮球”踢回。政策责任的推诿，说明了政策制定主体间对其角色没有清晰的确认，自然也就造成角色责任的不到位，这只会导致政策问题不能得到有效的解决。

而至于角色责任的构成方面，美国学者库珀认为，公共行政的责任包含了主观责任和客观责任两方面，其中“客观责任与来自外部的影响因素有关，主观责任则与我们内心的观念和想法即对自身责任的认识有关”。［6］教育政策制定主体作为既典型又特殊的公共行政角色，其行为特征一方面受到行政逻辑、权力结构、法律规制等制度性因素影响，另一方面受到自由裁量权、职业道德、价值伦理等道德性因素影响。因此，本文倾向于从“制度”和“道德”两个维度来认识教育政策制定主体肩负的角色责任：一是由法律，政治体制和行政职业所决定的责任，属于客观的制度性的责任范畴，本文称之为“制度责任”；二是由自由裁量权、专业能力、社会伦理目标和个人道德素养所决定的责任，属于主观的伦理性的责任范畴，本文称之为“道德责任”。角色责任的实现，前提是对其角色的确认，而角色的确认决定了责任伦理“责任本位”的思想，“责任本位”则应是教育政策制定主体信念与道德的基石。教育政策制定主体对“制度责任”和“道德责任”的实现，实质上是对其特定角色的回归与认同。

三、价值导向：教育公平的实现

教育政策是对教育资源和利益的分配和调节，而利益主体的多元性要求教育政策的制定必须顾及利益主体间的利益需求和冲突。不同利益主体的需要和价值观持续地影响政策制定主体的价值选择和决策过程，教育政策的利益调节方向则取决于在价值冲突与整合过程中政策制定主体的价值判断。可以说，教育政策的制定，实质是一个价值选择的过程，这意味着在教育政策的制定过程中必然存在一个主导的价值标准，用以指引教育政策对多元利益的调节方向。而教育的公共性和教育政策制定主体的特殊角色，决定了教育政策制定必须以实现教育公平为价值导向：一方面，教育是一项公共事业，也是一种公共产品，这意味着教育的受益具有不排他性，教育的消费是没有竞争性的。教育资源属于全社会共有，每个公民都享有受教育的权利、获取教育资源的权利，这是教育的公共性表现，而这种公共性决定了教育政策的公益性，教育政策的制定应该以公共利益的实现为价值取向。另一方面，教育政策制定主体作为公众权力的委托代理人，是教育资源和利益的权威分配者，其必须从公共利益的诉求出发制定教育政策，依照正义和公正，处理好自我利益与公共利益的关系，把个人利益（包括政策利益和政策决策者个人利益）纳入更高和更广的公共利益中。［7］因此，教育政策及其制定，必须维护教育的公共性和公众的公共利益，公平地合理地分配教育资源；实现教育公平，是教育政策制定时所必须考虑和遵循的价值导向。

教育公平是我国教育事业改革和发展的最重要目标，也是引领和实现我国公民走向美好生活的必然路径。改革开放以来，我国出台了不少有关促进教育公平的教育政策，虽然在推进教育公平方面取得了一定的成绩和进展，但总体上依然存在着教育公平内涵认识不清，地区之间和城乡之间发展不平衡，教育资源配置欠佳，随迁子女上学贵、入学难，农村教育基础薄弱等问题，这阻碍了我国教育公平的推进和实现，以致在人们的生活中始终存在着教育机会的差异和教育利益的缺失。而造成这种差异和缺失，往往就植根于教育政策及其制定的过程中。要解决教育公平问题，引领和实现我国公民走向美好的生活，首先是要从教育政策的制定阶段入手，保证教育政策制定的公平性的价值导向。

而至于如何保证教育政策制定的公平性的价值导向这个问题上，实际上就是谈及诸如教育机会、教育财政、师资投入、信息化建设等教育资源的分配问题。对这个问题的解答，离不开对“公平”与“效率”关系的思考。如前所述，“教育公平”是教育政策制定时的伦理依据和道德准绳，但值得注意的是，“教育公平”不是绝对意义上的平等，它属于一个历史性、相对性的范畴，绝不能单纯地否定或忽视“效率”，教育的“公平”与“效率”是共生、双赢的关系，教育公平是“效率兼容”的公平。从这个意义上说，教育政策的制定，既需要把教育公平作为最基本的价值导向，保障教育资源分配的基本公平，也需要考虑在保障教育公平的前提下实现有效率的教育发展，保障实现教育利益最有效率的公平分配。

四、本质要求：决策的科学化与民主化

教育政策制定过程中，最为重要和起主导作用的就是政策决策活动，决策的成功与否直接关系到我国教育事业的兴衰与成败，可以说，决策是教育政策制定的核心环节。长期以来，我国的教育政策决策活动主要体现为“精英决策”模式的特点，它是一种“自上而下”的政策机制，在我国的教育政策活动中仍不利于教育公平的实现。比如由于受到官僚主义和“精英决策”思想的束缚，部分政策制定主体在教育决策过程中容易出现责任悬架现象，表面上看似履行了政策决策的责任，实质上却是责任不到位。正如有学者指出，农村区域教育政策制定过程中，往往出现政策责任悬架现象，即一般由决策者们凭经验和印象就直接敲定某项教育政策，很多情况下忽视职能部门和公众的意见，仅仅在形式上依照职能出台政策而已，造成政策方案抉择的简单化和随意化。［8］在政策决策中，政策制定主体应对政策问题进行分析研究并对政策方案进行论证，在此基础上确立科学规范的、可操作的政策方案和方案抉择，这样方谓成功的决策。

而判断一项决策的成功与否，与其决策的科学化民主化的程度直接相关。如果决策的科学化与民主化程度较低的话，往往会造成政策的失败。例如，2001年起，为了优化农村教育资源配置，我国出台“撤点并校”政策，摒弃“村村办学”的方式，大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校。但由于部分地区政策主体在操作中的不当，进行简单的“撤并”和“一刀切”，致使出现学生上学困难、大规模辍学的现象。自农村中小学“撤点并校”政策出台以来，该政策的科学性、民主性和合理性备受社会舆论的质疑和批评，其反映出的重大教育政策出台前政策主体对政策成本估算的责任缺失以及政策失误追溯问责机制的缺乏。诸如政策问题的界定偏差、政策策目标不当、政策方案可操作性低、决策程序不民主、方案选择不科学等问题，实质就是由政策制定主体在决策的时候缺乏科学化和民主化的操作所引致的。

提高决策科学化民主化的程度，需要建立制度加以保障。决策的科学化和民主化，相比问责制的建立，具有更积极的意义。因为决策的科学化和民主化，属于一种事前对责任的监督和控制，而问责制则属于一种事后对责任的问责和追责，大多数政策决策的失误并非由于决策主体的责任心不强或动机不善造成的，而是由于没有掌握切实可行的“决策科学化和民主化”方法所致。“决策科学化和民主化”方法的本质就是善于权衡取舍和统筹兼顾，善于把握政策效率与教育公平之间的“度”，善于鼓励民主参与，善于果断科学决策。其中，科学化是指决策者及其决策参与者在决策过程中充分利用现代科学技术、知识和方法，采用科学合理的决策程序，进行理性决策。民主化是强调保障广大人民群众、社会团体以及政策研究组织能够充分参与政策决策的过程，反映公众的根本利益和诉求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。［9］

综上可知，决策科学化和决策民主化是一种相互联系、相辅相成的关系，它们的实现统一于政策制定过程中，是政策制定主体履行责任的具体体现和有效保障。为避免决策主体的价值观过分受其主观意识影响，防止政策决策的随意性和简单化，教育政策决策应该以科学化与民主化为导向。教育政策决策的科学化与民主化，是由我国国家性质和责任伦理“责任本位”思想所决定的，是提高教育领域执政能力和促进教育公平的必由之路，更是实现教育政策制定过程中责任伦理的本质要求。

五、责任实现：制度控制与道德约束的有机结合

如前所述，责任伦理是一种认识责任和实现责任的思维，对角色的确认和对责任的承担，最终也是为了实现责任。在公共行政领域中，关于责任控制和实现的方面，存在着“制度论”与“道德论”两种旗帜鲜明的理论主张。其中，“制度论”认为人性是理性和自利的，行政主体在工作过程中追求的是个人效用的最大化满足；在没有合理的激励结构和有效的约束制裁的情况下，行政主体将会屈从于权力和利益的诱惑，谋求私利，甚至违背法律和道德，损害公众的利益；“制度论”主张通过建构起有效的监督制度，强化对行政权力的监督和约束，防范行政主体错误行为的发生。而“道德论”则趋向于认为人性是善良的，或者可以经过后天的教育或改造而趋向善良；认为人的精神力量和道德信念是制约权力的根本力量；“道德论”主张通过加强行政主体的品格修养，提高其道德境界和伦理信念，才能抵御行政权力的腐败和滥用。可见，“制度论”对应控制的是前面提到的“制度责任”，而“道德论”对应控制的是前面提到的“道德责任”。教育政策制定过程中的制度责任和道德责任是辩证统一、相辅相成、相互渗透、相互促进和相互转化的关系，两者分别从不同的维度来理解教育政策制定过程中的责任问题，并在如何分析和实现政策责任上分别扮演不同的角色和起着不同的作用：

其一，制度责任和道德责任在责任控制中互为动力。制度责任和道德责任两者在公共行政的责任控制中虽然扮演不同角色，但它们都是责任控制的必要途径，其具体的形态则表现为通过法律制度监督的外在控制和依赖行政主体道德规范的内在控制联系在一起。良好的制度责任控制能够提升行政主体的道德境界，加强行政主体的伦理规范；而提升行政主体的道德责任，能够提供了推动制度顺利运行的动力，进一步增进制度效率，有利于从根本上防范行政主体的违责意识和失责行为，从而提高制度控制的整体效能；在外在监督机制缺乏的情况下，道德责任又能鼓励行政主体自主采取合乎伦理规范的行为。

其二，制度责任和道德责任在行为规范中彼此支持。制度责任对个体行为具有刚性的要求和约束，而道德责任在规范行为的过程中具有超越性的价值。在任何一个社会当中，制度的发展和道德的提高是离不开的。一种制度责任如果要被人们所普遍接收和认可，则必须与社会中主流的道德规范和价值观保持某种联系或一致，通过道德寻求合法性的支持，脱离道德伦理基础的制度，自然而然会失去其适应性和效率。另一方面，道德责任具有行为约束软性的特征，当行为违背规范或脱离约束的时候，道德责任的规范也常常陷入“力不从心”的境地，这时就需要道德责任的制度化，制度化的道德责任从此就具备了行为约束的刚性。

基于上述理解，本文主张，在分析教育政策制定的责任问题时，必须从客观的制度责任与主观的道德责任的双重视角进行分析；在控制和实现教育政策制定的角色责任方面，应该将外部的制度控制和内部的道德约束进行有机的结合，寻求制度责任内在化和道德责任外在化的路径：

一方面，积极促进教育政策制定主体责任伦理的生成与发展，这是责任伦理的道德目标和内在特征。如加强政策制定主体的道德教育，挖掘、继承和弘扬传统优秀行政伦理道德，帮助政策制定主体形成“天下为公，从政为民”的行政理念，从内心深处确认其角色和责任，把国家和公众的利益放在首位，以促进教育公平为目标；提高政策制定主体的道德修养，帮助其树立政策道德志向，促进政策制定主体责任意识和道德人格的生成。

另一方面，建立和完善基于责任伦理的政策制定问责机制，这是政策制定过程中责任伦理发挥作用的制度基础和有力保障。如建立完善事前决策、事中监督、事后追责机制，保障政策责任的问责到位。其中，事前决策机制注重决策的科学化和民主化，可以通过建立完善公众参与制度、专家咨询制度、听证论证制度和社会公示制度等来对政策主体的权力进行制衡，防止决策垄断和决策随意等不负责任的政策行为，尤其是重大教育政策的形成，必须事前调查研究加强对话沟通和多方位思考，准确预估政策的成本和后果。事中监督机制要求对政策过程的责任问题进行内部监督和外部监督，尤其注重来自体制外的普通民众以及媒体对政策主体行为的民主监督，防止政策过程的责任腐化，促进教育公平的实现。而事后追责机制则包括构建科学的问责标准体系、明确问责主体的责任范围和大小、建立合法合理的问责程序和问责官员处置制度等。

综合所述，本文认为，教育政策制定中的责任伦理，实质上属于规范伦理学的范畴，它要求政策制定主体时刻本着对教育改革和发展高度负责的态度，树立“责任本位”思想，主动对自身的特殊角色和责任进行确认，以实现教育公平为终极目标，针对现实需要做出科学、民主的教育决策。在每一项复杂的教育改革中，教育政策制定主体不仅要承担着制定“好”的教育政策的责任，而且也要对政策可能造成的后果和影响进行充分的预测和评估，敢于主动承担相应的角色责任。在教育政策制定过程中，应该防止仅以信念伦理来规范自身的政策行为，不能认为只要自己的动机和出发点是“好”的就行，继而不考虑和不承担相应后果的政策责任。

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