当代义务教育发展的特征、问题与路径

朱益明

(华东师范大学 国家教育宏观政策研究院，上海 200062)

一、当代义务教育发展的基本特征

义务教育的产生与发展是现代社会发展的产物；义务教育是整个现代教育制度的一个重要组成部分。目前我国义务教育包括小学和初中阶段，高中阶段还不是义务教育的范畴。在九年义务教育已经完成普及、加快普及高中阶段教育的背景下，多角度审视义务教育发展的特征，非常有必要。当代义务教育发展的特征，如下所示：

1.保持一贯的“强制性”

义务教育(Compulsory Education)是当代教育体系的重要组成部分，是教育普及发展的结果。作为一种强制的教育，义务教育初衷是确保每位儿童享受到应有的教育权利，为他们提供必需的教育机会。

这种“强制”主要表现在两方面：强迫政府举办学校并提供教育服务；强迫家长送子女入学。即使在教育资源有限的情况下，政府也要负责任确保义务教育的实现；即使在家庭困难的背景下，家长也必须送孩子入学。实现这两个“强制”后，适龄儿童就能够进入学校学习。当然，强制之后的逻辑结果就是实现免费教育。

在一定程度上，义务教育是基本教育权利的保障，是社会公平的教育体现，义务教育的产生与发展可以看成社会发展的政治体现。这种政治体现，一方面是为了提高受教育者的文化知识素质，另一方面也是为了提高未来劳动者的技术和能力。教育能够培养和培训大批劳动者，经济建设需要大批合格或者更高素质的劳动者参与；学校教育提高了劳动者的劳动生产力，促进了经济发展。由此，发展教育尤其是普及义务教育，成为国家发展、民族振兴与社会进步的呼声与需求。教育被赋予了政治、经济、文化等各方面功能。

自20世纪中期起，随着舒尔茨人力资本理论的盛行，投资于教育与教育投资论，得到普遍认可，对包括义务教育在内的教育发展起到了极大的推动作用。确实，义务教育是人力资源提升的重要因素之一，教育不仅促进社会经济发展，也给个人带来收益与回报。在工业时代，教育的经济贡献不可忽视。

正是在上述诸多因素背景下，发展教育包括强制的义务教育，成了各国和地区的追求。为了确保义务教育的强制性，各国都有相关的法律法规。我国的《宪法》《教育法》和《义务教育法》，都对此予以了明确规定。

2.转向对“结果”的关注

然而，自20世纪后期开始，随着知识经济产生、信息技术快速发展、经济转型发展以及教育普及推进，教育包括义务教育的发展遇到了一些新挑战。教育与社会、教育与经济、教育与个体之间的相互关系发生了变化。以“强制”为显著特征的义务教育，引起了人们的反思，其实也是对整个教育的反思。首当其冲的就是，人们发现教育发展似乎并没有直接带来经济的繁荣。自20世纪中期起，世界各国发展实践中并没有出现因发展教育而带来国家(尤其是经济)发展进步的典型案例。

新近越来越多的研究发现，教育发展与经济增长之间的关系并非是直线的，人均学校教育年限在经济增长回归方程中，并非都是具有统计学意义的相关变量；也只有通过测试而获得的教育成就，才可以为人力资本增值提供可信的依据。[1]而教育结果显然都不是测量所能够量化的，更何况测量本身也具有一定局限性。所以，教育发展与经济发展、社会发展之间存在复杂关系，即究竟较少的社会贫困带来更多的教育，还是教育减少了社会贫困？David Berliner的跟踪研究发现，在学业测验分数中，学校因素可以解释其中的20%方差，而且教师也是其中的一个因素。校外因素在影响学生分数上有显著的作用。[2]

2011年世界银行集团发布了《2020年教育战略》报告，该报告主题是：“全民学习，投资于人的知识和技能以促进发展”。报告提出：“新的战略侧重于学习：经济增长、发展和减贫取决于人们获得的知识和技能，而不是他们坐在教室里有多少年。对个人而言，尽管拥有一张文凭可能为就业打开一扇门，但决定一个人生产力和适应新技术和机会的能力则是他拥有的技能。知识和技能还有助于提高一个人的生活质量，使其拥有一个健康的受过教育的家庭和具备参与公民生活的能力。对社会而言，最近的研究显示，一个国家劳动力的技能水平比平均受教育程度能更好地预测该国的经济增长率。”[3]

2015年，联合国教科文组织发布《重新思考教育：面向全球共同的利益》报告。该报告开门见山地提出了三个问题：“21世纪我们究竟需要什么样的教育？在当前复杂的社会转型中教育目的究竟是什么？如何来组织学习？”报告中专门提及了教育作为一种公共商品理论的局限性，对人力资本理论进行了反思。报告认为，在复杂变化的世界中，教育必须做出变化，必须回到人本主义视野中，超越以往的读写算要求，关注学习环境，关注新的学习方式。教育需要培养人学会生存的社会素养，包括尊重和尊严；教育是一种权利；教育与社会、经济、环境等一样，是可持续发展的维度。“教育处于我们努力适应变化和改变世界的心脏。在复杂而快速变化的世界中，良好的基本教育是生命中学习的必要基础。”[4]

当今世界的知识范式已经发生变化，即以往的知识基础是基于实证主义科学方法，被认为是客观的、线性的、累积的过程，但是，现在的知识能够从经济学、数学、自然科学、神经科学、认知科学和信息技术等角度予以不同理解，知识解释被认为是相对主义的和多样的一个过程。教育在提升经济竞争力和促进可持续发展方面，不能受制于“市场驱动的教育”(market-driven education)，而应该建立“未来指向的教育学”(future-orientation pedagogies)。我们需要更加智慧的教育学和更加合适的学校教育教学组织，而且教学上的革新更为重要。教育在重视语言、数学、科学和艺术的同时，需要关注创造力和动机技能、新兴媒体技术技能、生命与生涯技能、冒险的自由、允许犯错与在错误中学。[5]

联合国教科文组织在《教育2030：仁川宣言》中提出，“希望确保提高12年免费的、公共资金资助的、公平而有质量的初等与中等教育，其中，至少9年是义务教育，这种教育产生有关的学习成果。”这里特别强调了“学习成果”。显然，个体获得有质量的学习成果，是教育发展的焦点所在。[6]

可以认为，以结果为导向(result-based)的教育发展趋向，是当今教育发展的特征之一，义务教育领域也不例外。这种结果(results)有三个层次：(1)产出，如完成学校教育的年限数；(2)效果，为个体发展提供帮助和产生作用，成为有用的劳动者；(3)影响，即个体的全面发展及其产生的社会发展，个体成为促进社会全面进步的现代公民。

3.回归“儿童主体”的立场

在社会经济发展、全球化日增、注重多样性和价值多元的情境下，作为强制的、结果导向的义务教育，遇到了新的问题。具体说，“强制”的义务教育尽管保障了儿童的学校教育，但是，在这种高度制度化、标准化的学校教育中，学生个体的主体性、主动性和参与性是否得到了应有的保障呢？在日益多元化的世界中，统一的、规范的义务教育又如何面向每位具有差异的学生，使他们获得各自需要的发展？在义务教育中，学生是否应该有选择的权利呢？

过去，限于儿童年龄幼小与身心发展的未成熟性，儿童始终是被保护的。对于儿童而言，他们所接受的义务教育，是由政府、社会以及家长主导的，尤其在教育资源或者教育机会有限的情况下，实施义务教育被看成是提供给儿童的“福利”与“待遇”，甚至是“恩赐”。因此，在以往强制的义务教育中，儿童作为教育主体，往往是被忽视的。

然而，尊重儿童与发展儿童，已经成为现代社会的新儿童观。儿童权利的认可和保护，对传统的义务教育提出了挑战。

1959年联合国大会通过《儿童权利宣言》，规定了儿童在保护、教育、卫生保健、庇护所和良好营养等方面的权利；1989年联合国大会通过了《儿童权利公约》，取代了之前的《儿童权利宣言》，成为了一个新的有关儿童权利保护的国际法。它在明确儿童拥有教育权的同时，提出了应承认儿童的其他各种权利，包括儿童的尊严、人格和参与等方面权利。该文件的第12条指出，“缔约国应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给予适当的看待。”[7]

当今国际社会日益认识到儿童在世界中的角色。联合国儿童基金会曾发布《适合儿童的世界》(A World Fit for Children)的宣言，并在2002年5月被联合国大会第27次特别大会采纳。该宣言强调，在任何情况下，包括教育领域中，都必须考虑儿童作为主体的存在，倾听儿童声音与采纳儿童观点，尊重儿童尊严，促进儿童全面发展。这对“强制”的义务教育是一种高要求。

随着社会经济发展水平的不断提高，学生家长群体也发生着变化，主要表现在对教育的认识与要求、对儿童成长与发展的期待以及家庭提供子女接受教育的经济能力提升等方面，这些变化导致的直接结果就是，教育需求增多、对教育选择的渴望以及选择的能力增强。典型例证就是，在义务教育阶段，择校已经成了一个世界性现象与问题，还有一种新出现的“在家学习”(home schooling)现象。

由此，发展义务教育不能回避儿童(及其家长)在教育之中主体地位的存在、诉求与实现。必须考虑建构适合于儿童自身发展需求与愿望的教育体系，真正在教育体系中实现“以学生为中心”的思想与理念。

4.作为“体系”的组成

终身教育思想已经成为教育发展的实践，义务教育是国家教育体系之中的一个环节；接受义务教育只是个体参与教育的一个阶段，或者说是起点。当代义务教育不仅承担着为每位适龄儿童提供基本的有质量的教育、培养学生成为合格的社会公民(包括有素养的劳动者)的使命，而且，义务教育需要为个体一生的不断学习与接受教育提供坚实的准备。

义务教育是当今教育体系中的根基和基础。教育体系并不是各个教育学段的简单组合，而是各个学段之间相互渗透与相互关联的统一体。现代国家教育制度与体系日趋庞大，各级各类教育之间的关系呈现出前所未有的复杂性。但无论怎样，义务教育要为教育体系系统中的其他教育类型与层次提供基础性支持，使个体能够在完成义务教育后顺利地进一步学习或者工作做好准备。

当前，我国义务教育连接着学前教育和高中阶段教育。国家规范而统一的义务教育，作为学前教育与高中阶段教育的中间地带，其要求与内容不仅影响到学前教育的发展，也影响到高中阶段教育的发展。义务教育的改革与发展必须要考虑它对学前教育与高中阶段教育的影响。

在各级各类教育大发展的背景下，个体接受义务教育也只是其接受终身教育的一个早期性开始，但其影响则将贯穿于个体生命发展的全过程。个体在义务教育阶段的学习效果会直接影响到其高中阶段的健康发展以及后续可持续发展。

当今义务教育是现代教育体系中的一个部分，是个体接受正规化学校教育的开始。义务教育改革与发展需要置于整个国家教育体系的改革与发展之中，在系统的整体思想指导下，寻找改革与发展的新方向。

二、当前我国义务教育发展中的两大问题

最近几年，社会与学界有一种呼声，认为有必要将义务教育延伸至高中阶段教育或者学前教育阶段。但是，如果对照当代义务教育发展的本质特征，不难发现，当前我国义务教育发展存在两大问题。

1.数量成就下的质量问题

教育部《2016年全国教育事业发展统计简报》显示，义务教育阶段小学净入学率达到99.92%，初中阶段毛入学率达到104.0%，高中阶段毛入学率达到87.5%，高等教育毛入学率则达到42.7%。这些指标显示，我国教育发展水平已经超过世界平均水平和中高收入国家水平，向OECD成员国平均水平靠拢，正如《国家教育事业发展“十三五”规划》中所言：“教育发展水平进入世界中上行列。”[8]

如果从“全球义务教育平均年限为9.24年”水平看，我国比同属收入经济体平均义务教育年限还低0.5年。[9]所以，《我国离教育强国有多远》一书曾专门论述了“义务教育适时延长”的观点和建议。[10]不过，2016年3月，时任教育部长袁贵仁公开表示，经过中央决策，“十三五”期间，中国义务教育仍然为九年。必须明确，义务教育发展不只是义务教育年限延长，当前更需要关注义务教育发展的质量问题。

当前，我国义务教育表现为高度统一，包括统一课程标准、教学要求、教师配置与办学条件等，但还没有考虑到如何给每位儿童提供最合适的基本教育或者义务教育。同时，在学校实践中，对儿童尊严、个性和自由发展的培养同样没有足够关注与有效支持。换句话说，当前强制而统一的义务教育，在某种意义上，与每位儿童的全面发展、健康发展、个性发展与终身发展等新要求之间有差距。

在迈向教育现代化的过程中，义务教育质量具有丰富内涵。质量不只是学生的学习分数与成绩，还应该包括学生的学习参与和体验的感受、品德和情感的发展、兴趣与潜能的发展、权利与意识的形成等各个方面。

显见的是，当前义务教育中明显存在重知识传授(甚至灌输)与技能培养(或者训练)的功利主义取向；存在儿童在校时间长、学习负担重、学习困难者增多、个人隐私得不到保障、校园欺凌增多等现象；义务教育教学活动中，普遍缺乏对学生的尊重，缺乏学生的主动参与，缺少儿童世界的游戏存在。儿童接受义务教育承载了诸多超越于儿童本身需求的要求与期待。

这些都可谓是当前义务教育质量的“疾病”，需要予以正视和改进。由此，也就不难理解国家“在义务教育发展上暂不考虑延长年限”的决策。教育内涵的丰富与质量的提升是当前义务教育改革与发展的主线，只有这样，才能在义务教育阶段中实现“全面落实立德树人根本任务”的目标。

2016年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确强调，“把提升人的发展能力放在突出重要的地位”。显然，“人的发展能力”不等同于传统的“人均受教育年限”；质量是义务教育发展的核心所在。

2.均衡与公平的新要求问题

推进均衡发展是近年来国家在义务教育阶段进行教育改革与发展的重要任务。2012年9月《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》发布，2017年教育部出台《县域义务教育优质均衡发展督导评估》，县域内义务教育均衡确实取得了成就。但是，从国家教育现代化发展大局来看，义务教育均衡发展只是局限在县域内，明显不够。必须加强省级统筹，解决省内县域之间义务教育发展不均衡问题，同时，必须注意省际地区间义务教育发展之间的显著差异，尤其要解决义务教育发展之中的教育投入差异问题，包括教育经费标准、学校办学设施条件、师资队伍结构以及教育教学活动等诸多方面。

研究发现，自2000年以来，我国省际之间义务教育均衡发展得到稳步提升，但是，不同类型的教育资源均衡程度各异，优质教育资源较为不均衡。其中，专任教师数量、图书藏量、教学用房面积等基础性教育资源已较为均衡，但高学历教师、教学仪器设备总值、教学用计算机等关系到教学质量和教育现代化水平的教育资源有待迅速提升。[11]所以，均衡发展需要从县域层面上升到省域之内，并进一步上升到省际之间。只有全国实现均衡，才是义务教育现代化发展的最终目标。

在追求均衡的同时，还必须关注教育的公平问题，尤其是要关注面向每个个体的教育公平。当前我国义务教育的高入学率，显示了我国入学机会的教育公平成就。但是，在新时代，公平需要体现在教育实践过程之中，显示在教育发展的结果之中。公平不只是教育机会的提供，更要基于“人民获得感、幸福感、安全感”的主观感受和“不断促进人的全面发展”的结果实现。公平是在政府“供给”提供机会的基础上，转向实现个体“需求”得到满足的程度。公平的教育需要国家教育体系中学校类别的丰富性与多样性，需要建立适合于每个个体的教育与学习体系；在学校层面同样需要更加丰富且多元的课程与教学，以实现学生的个别化学习和个性化发展。

对照这些要求，当前义务教育中的“千校一面、千人一面”现象事实上就是教育公平问题的表现。义务教育发展必须朝着“公平而有质量的教育”方向前进。

所以，在全面建设小康社会的背景下，全国范围内的均衡而公平的义务教育发展，不应该再有薄弱地区和薄弱学校，要使优质均衡成为中国义务教育的显著特征。只有均衡且公平的义务教育发展，才能真正促进国家教育的协调发展、持续发展与共享发展。

三、推进我国义务教育发展的政策路径

基于上述分析，本文认为，进一步推进我国义务教育发展，可以有以下四方面的教育政策途径。

1.强制与尊重的结合

义务教育的强制性特征是国家法律赋予的。《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”所以，发展义务教育必须按照这种法律规定而实行强制入学。对于当前一些没有按照义务教育法律规定而开设的学校，必须予以严格的管治。

同时，义务教育需要回归儿童主体的要求，从学生实际需要出发，满足不同学生的不同教育需求，真正促进每位学生的个体发展；需要注重倾听学生的内心呼唤，激发每位适龄学生的主动参与；需要提供多元化与个性化相结合的教育供给，为每一位学生的成人成长成才提供可持续发展服务。

根据加纳德多元智能理论的观点，不同的学生具有不同的智能倾向和潜力，真正好的教育在于根据学生的不同智能倾向和潜力开展个性化的教育服务，满足学生和家长的个性化选择。在当今教育日益发展与普及的背景下，需要思考义务教育普及给儿童发展带来的真正益处。当代社会的义务教育发展需要超越传统的强制教育的局限，提升到“让儿童参与、让儿童选择、让儿童享受”的新境界。

2.迈向完全的免费

义务教育是免费教育。但是，学生接受义务教育，家庭还是要承担一定的费用支出。可能这种义务教育阶段的家庭教育费用，在整体上相对来说并不突出，不存在学生因家庭困难而不能进学校学习的情况。但是，这种费用支出对于少数特殊困难家庭而言，不能不说是一种负担。

义务教育阶段的个人教育费用支出标准，不能按照学生家庭的平均水平来衡量，而应取决于学生群体中最困难家庭的状况。只有这样，义务教育才能覆盖全体人群，才是所有人的福利，才能保障所有人的教育权利。

近年来国家推行县域内义务教育均衡发展战略，取得了显著成效和进展。问题是，这种均衡发展局限在城乡之间与学校之间，而未顾及学生家庭之间的差异性。尽管我国因经济困难而辍学的学生越来越少，但是不能排除家庭对子女接受义务教育所承担的私人性教育支出之差异。

义务教育必须体现完全免费，即由政府为每位适龄儿童的入学学习提供全方位的条件保障。免学费只是义务教育的表现之一。随着国家经济实力增强，政府还必须为义务教育提供更多的免费服务或者补贴，如免费提供在学儿童所需的文具费用，如作业本、文具、词典(甚至书包)等；免费提供在学儿童的午餐费，或者(和)课间营养餐费；免费提供公共的校车服务或者适当的交通补贴费；为寄宿制学校的学生提供必要的补贴，减少因入学而带来的额外支出；免费提供校服或者为困难学生提供适当补贴；免费为每位儿童提供安全保险保障。

总之，高质量义务教育，首先需要的是教育服务的高质量，其次才是教育过程与教育结果的高质量。完全免费是教育服务高质量的重要指标。

3.扩大均衡发展范围

实现县域内义务教育均衡发展只是实现教育公平的开始，我们需要在更大范围内实现义务教育的均衡发展。在以县为主的义务教育办学体制下，县域间义务教育差距的存在是必然的。这种差距表现在各区县对义务教育投入与办学条件标准等多方面。进一步发展义务教育，必须将县域内义务教育均衡发展提升到省域内均衡发展的水平，在更大范围内(直至全国)实现义务教育的均衡发展。

各个省级政府要在全省市区范围内实现义务教育的整体均衡发展，必须加强对本地义务教育发展的领导与统筹，既不能压制那些经济高度发达的区县在发展义务教育方面的积极性，也不能忽视那些人口多而经济基础稍薄弱的区县在发展义务教育上的困难。为此，必须考虑确保义务教育均衡发展的省级标准。

实现省域内义务教育的均衡发展，一方面需要政策制度创新，要在法律层面将均衡发展义务教育的责任明确到省级地方政府，修订相关的法律法规是必需的。未来需要在《关于深化教育体制机制改革的意见》指引下，建立提升义务教育均衡发展水平的体制机制。另一方面，需要在省级层面制定义务教育均衡发展的标准，以地方法规的形式确认各方责任；必须加强省级政府在义务教育发展上的责任，使义务教育发展在省级层面有更多保障。

需要在省级层面建立义务教育发展的标准化体系，由此确保义务教育质量提升。这些标准包括：义务教育学校校园设施与教育教学设施上的统一配置，尤其是新建学校；规范义务教育阶段教育投入标准，尤其是学校日常运行的办公经费标准、学生的生均经费标准和教师工资水平标准等各个方面；确立每位义务教育学校教师配置的标准，保障教师正常流动与队伍稳定建设。

4.促进儿童发展的学习

在当前义务教育阶段中，学生负担过重的问题不容忽视。不可否认，义务教育中教育教学内容体系及其要求，同样是导致学生学业负担过重的一大因素。在难以改变外部影响因素的情况下，教育自身需要为减轻学生学习负担而努力。

在当前教育普及化的背景下，需要重新认识义务教育在人才成长与培养过程中的角色与任务。在终身教育理念已经演变为实践、学习型社会正在大力推进的过程中，义务教育在课程与教学的内容方面，需要更多考虑儿童自身的特点与需求。

义务教育阶段应该成为儿童快乐成长与幸福生活的重要过程，而不是一个没有游戏、没有童年的“苦难”经历。义务教育阶段的课程与教学，必须考虑“如何使儿童在学有所成的同时，感受和收获快乐与幸福”。义务教育发展需要更加注重儿童的存在、发展与幸福，而不应成为管制、说教、规范儿童天性、个性和品行的工具。游戏或许可以成为义务教育学校课程的一个方面，儿童参与或许也应该成为学校活动的主要要素。

从教育到学习是现代教育发展的方向，而学习的含义也发生着变化。程介明教授在“重新解释学习”的报告中指出：学习是人与外部世界产生意义；学习是学习者主动的知识建构；学习是有效的理解；学习是做和使用过程中发生的重要经验；学习在团队中最有效，协作学习是最有效的学习方法；不同的人有不同的学习。[12]这种对学习的重新解释，指明了义务教育阶段促进儿童发展的方向。

面向儿童的义务教育，必须基于儿童的立场，面向儿童的世界，促进儿童的发展。国际教育界提出的“以儿童为中心”的教育，与当前我国政府提出的“坚持人民为中心”的要求，是完全一致的。义务教育的内部改革，不仅应包括教育目标、课程设置、教学形式与教育评价等各个方面，更需要回到“以人为本”的立场。有必要用新的儿童学习观引导儿童主动学习与丰富儿童的学习内容，让义务教育阶段成为儿童生活与发展的世界。

参考文献：

[1] Michael S. Delgado, Daniel J. Henderson and Christopher F. Parmeter. Does Education Matter for Economic Growth?[J]. Oxford Bulletin of Economic and Statistics，2014,76(3)：334-359.

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[4] UNESCO. Rethinking Education：Toward a Global Common Goods[EB/OL]. http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002325/232555e.pdf，2016-5-26.

[5] Pasi Sahlberg， David Oldroyd. Pedagogy for Economic Competitiveness and Sustainable Development[J]. European Journal of Education, 2010,45(2)：280-299.

[6] UNESCO.Education 2030：Incheon Declaration——Towards Inclusive and Equitable Quality Education and Lifelong Learning for All[R].2015.

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[9] 袁振国.义务教育年限适时调整可行吗？[N].光明日报，2015-08-06(14).

[10] 袁振国. 我们离教育强国有多远[M]. 北京：高等教育出版社，2014:16-32.

[11] 朱益明，谢蓉，许文洁，游佩文. 2003-2013年我国义务教育均衡发展之分析[J]. 中国教育政策评论， 2016：94-101.

[12] Kaiming Cheng. Reinterpreting Learning. Education Research and Foresight Working Papers[R]. UNESCO, 2014.