新疆“医养结合”养老服务模式发展的SWOT分析

桑明燕，黄思莹，甘晓成

（新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、新疆发展“医养结合”养老服务模式势在必行

（一）“医养结合”养老服务模式内容

内容包括提供者、受用者、主要内容、主要形式和机制①陈胜军，李红兰等.我国公务员周边绩效的影响因素及其提升对策研究 [J]. 中国行政管理，2012，(1)∶75-79.。服务提供者主要有养老服务社区、护理院、老年养护中心等养老服务机构；服务受用者主要有老年人特别是失能或半失能老人，以及需要中长期医疗护理的老人；服务内容主要有基本生活的日常照料、健康护理、保健、诊疗等项目；服务形式就是把养老服务机构和诊疗机构结合互助；服务机制主要包括政策支持以及服务提供机构的准入机制[1]。

（二）发展“医养结合”养老服务模式势在必行

1.老龄化问题日益严重

目前，我国家庭规模发生了变化，4-2-1式的家庭模式逐步取代了以往传统的大家庭模式，在这样的家庭模式形式下，养老压力越来越大②张琛，于飞等. 门诊患者服务感受度影响因素研究[J]. 中国医院管理，2013，(9)∶34-36.。据统计数字表明，在2014年，我国60岁以上（包括60岁）的老年人口占我国人口总量的15.5%③2014年国民经济和社会发展统计公报.，据全国老龄办公布的数据预计，到2020年我国的老龄化水平预计上升到17%，老龄人口数量到达2.48亿。另外，新疆在2010年就已经跻身老龄化社会，预计到2020年新疆老龄化程度将上升至14%④乌鲁木齐市医养结合养老服务模式现状及对策研究[J].新疆医科大学学报，2017，(10).。而且据新疆老龄工作委员会介绍，在2015年，新疆的空巢老人数量有45.31万，占全疆老龄人口数量的21.3%，失能半失能的老年人达10.57万，老龄化问题日益严重且失能半失能老人逐渐增多，对养老服务需求十分迫切。

2.以往养老机构缺乏医疗服务

新疆以往的养老机构并不能提供医护服务，仅能提供常见的最基本的生活照料。有些养老机构配有简单的医务室，而医务工作人员专业化水平却较低，新疆养老机构中配有简单医务室的占比不到60%，而配备理疗室的养老机构占比不到20%,受过专业性医护培训的的服务人员占比大约30%⑤刘稳，徐昕等.基于SWOT分析的“医养结合”养老服务模式研究 [J].中国卫生事业管理.。可见，传统养老机构养老服务程度亟待提高。

3.医疗服务需求突出

传统的养老机构往往为了规避风险、减小责任，从而将失能或半失能老龄人口拒于门外，只接收生活能够自理的一些健全老龄人口[2]。传统养老机构这样的做法并不能发挥其应有的效用，而那些真正有养老需求的老龄人口则无法享受养老服务。自治区内三甲医院设施完善，具有专业的医疗团队，能够提供高端的医疗服务，那些条件允许的部分需要长期治疗的老龄人口为了享用好的医疗服务而长期占据医院的床位，不少医院出现“占床”现象，导致真正需要入住医院的老龄人口则面临无床位的情况发生。对养老服务需求增大的同时对医疗服务的需求也日益迫切。

二、新疆发展“医养结合”养老服务模式的优势

（一）“医养结合”可以减轻老年人看病难压力

目前，新疆老年人出现看病难的矛盾具体表现为老龄人群一般体质较差，且病情复杂，一般的小诊所和社区医院既不具备很强的诊疗水平又缺少专业性的检查仪器[3]。当老年人身体出现状况时，其家属一般不会选择这些小诊所和社区医院，但是去三甲等大医院又需要家人陪同和协助办理繁杂的手续，而且老年人身体情况复杂又导致老年人住院期一般较长，但是大部分老龄人群的子女正值中壮年，正处于其事业的上升期和高峰期，而陪同家里老人去医院就医、陪护又面临着与自己事业上的冲突，老年人看病问题又给很多家庭造成很大的压力。而医养结合的养老服务模式在很大程度上能够解决这一难题，使老年人方便地享受到融照料、医疗为一体的养护服务。如果老年人入住“医养结合”养老机构中，一旦身体出现什么不适的时候，不用花费很多时间就可以送到诊疗室，也大大避免了贻误病情情况的发生。而且这些工作都是养护人员来进行，也在很大程度上减轻了这些老人子女陪同就医的压力。医护人员平时较了解老人的身体健康状况并可协助老年人回答医生的询问，进而来保证机构内老年人在患病时能够得到及时且专业的病情诊治。

（二）“医养结合”帮助养老机构和医院达到“双赢”

目前，新疆卫生资源配置不均衡， 部分经济情况较好的老年人为了享用大医院好的医护条件，直接住在医院，把医院当成了养老机构，同时，又有很多小医院和社区诊所面临着患者较少，收入降低的困境。另外，很多中小型养老服务机构又因床位闲置而面临亏损，据新疆老龄工作委员会介绍，截至2014年，乌鲁木齐市总养老床位约6 000张，而实际入住只有2 267人，养老床位空置率很高，这与某些三甲医院出现的老年人“占床”情况形成鲜明对比。所以有效合理利用医院良好的医疗资源和养老机构的服务资源，进而实现资源共享很有必要。首先，在“医养结合”养老服务模式下，很多老年患者有了可以长期护理的去处，减轻了在大医院的“赖床”现象，可以有效缓解大医院医疗卫生资源紧张的局面。另外，那些效益不太好的卫生院或诊所可以选择和养老机构合作，充分使用闲置的医护资源，为养老机构提供医疗服务的同时也能够为自身创造可观的收益，从而达到一种双赢的局面。最后，一些中小养老服务机构可以通过开展医护服务来吸引更多的老年人入住，转变其经营模式，进而实现服务多元化，提高机构的服务水平和自身发展能力[4]。

（三） 新疆具有医疗和养老资源方面的优势

新疆维吾尔自治区具有养老和医疗方面的优势资源，截止到2015年，全疆卫生医疗机构共有19 789家，其中政府主办卫生机构有8 489家，社会主办卫生机构有5 405家，社会办医和个人办医的非公办医疗组织有10 300家。非公立养老机构和各类诊所也成为了新疆医疗服务体系中的重要组成部分①http∶//www.sohu.com/a/123724618_114731.。并且，到2016年，全疆各类养老机构有3 498个，养老床位有71 342张，而且令人欣慰的是，大多数养老机构同时也积极响应了“养老+”模式的发展，不断向居家式养老、医疗型养老、康复性养老模式转变。另外，自治区民政厅鼓励民间资本兴建养老机构，全疆的养老资源在进一步扩大②http∶//www.xinjiang.gov.cn/2017/11/01/145261.html.。这表明，自治区内有能力发展“医养结合”养老服务模式，日后可以为更多的老龄人群提供医养服务。

三、新疆发展“医养结合”养老服务模式的劣势

（一）管理条块割裂，难以形成合力

新疆“医养结合”产业的发展关系到民政、人社、卫计和工商等各个部门，但是这些部门之间难以形成一股合力来支持“医养结合”产业的发展[5]。另外，在1994年，我国就已经制定了医疗机构的国家标准，此项标准对于建立医养结合服务机构的要求较高，而且医养结合服务机构对于申请医疗保险的审批和使用方面也存在很多困难。医养结合服务机构审批医疗保险需要涉及到人社、民政和卫生三个部门，过程较繁琐且运行难度大，这就导致了医养结合服务机构在运行初期就出现成本高、运营难等问题。并且新疆医疗保险管理部门对公共医疗卫生资源利用的公平性很重视，比较注重床位周转率和床位均次费用等指标的管理，但是老年人自身生理衰老的性质和医疗保险管理注重公平性方面的内容相矛盾。而且很多惠及老年人的政策又会因为户籍、地区等因素的限制，在实施结果上大打折扣，并不能形成对“医养结合”产业发展的助力。

（二）未出台长期护理保险政策措施

从一些发达国家和地区在应对老龄化方面的成功经验方面来看，最有效的解决方案是建立长期的护理保险制度[6]。我国在一些医养结合试点省份建立了长期护理保险政策，并得到了不错的成果，提高了社会保障能力和福利水平，激励了社会资本进入“医养结合”服务产业的发展。新疆目前还没有出台相关长期护理保险方面的政策性措施，大部分家庭养老、医疗方面的压力较大。新疆的老龄群体对医养结合服务的经济支付能力也弱于别的省份，就拿乌鲁木齐市来说，到2016年年底，乌鲁木齐市的4 134名失能老人中有75%的老人依靠退休金和家庭养老来实现自身的养老和医疗方面的需要。

（三） 养护专业性人才匮乏

养老服务机构中的老年人大多都是患有疾病的，并且需要专业的医护人员来照料。但是在医养结合服务机构中工作的医护人员工作量大且待遇低，造成医养结合服务机构中医护人员数量不足且流失严重[7]。另外，机构中老年护工也很紧缺，据调研，机构中少量护工为专业性护工，其余多是没有接受过专业技能培训的“门外汉”，仅可以满足老年人基本的生活护理。“医养结合”机构中的医护服务还需要正规的专业性人才，但是目前“医养结合”产业发展程度还比较稚嫩，能够吸引到大量的专业性人才的可能性还是很小。新疆“医养结合”服务产业发展程度较低，再加上地理因素的影响，很难吸引其它地区的专业性人才。而由于社会地位较低、发展空间小以及劳动强度大等因素的影响，也给招聘专业性人才方面带来了劣势。

四、新疆发展“医养结合”养老服务模式的机遇

（一） 医养结合需求缺口巨大

上文中已经提到：新疆在2010年就已经进入到老龄化社会，并且在2014年新疆超过60岁的老人数量达到253.18万，其中80岁以上的老人超过20万，新疆老年人口占新疆总人口数量的11%。在2015年，新疆的空巢老人数量有45.31万，占全疆老龄人口总数的21.3%，生活不能自理的老年人有10.57万①数据来源：新疆老龄工作委员会.。截至2015年底，全疆各类养老服务机构有1 726个，其中829所农村幸福互助院，可以提供日间照料，托老服务的社区有184个。民办养老机构占养老机构总量的85%以上，而民办养老机构的床位仅有一万多张①。美国规定失能老人至少要有50%入住养老机构，如果我们也按照这个比率来算的话，新疆需要的床位数最少也得6万张，从数字对比来看，全疆养老机构的数量和床位还处于严重短缺的状态。

（二）政府的大力支持

近年来，我国不断出台相关政策措施来加快发展我国养老服务业的发展，在提出发展养老服务业的同时也逐步确定了向医养结合方向发展的目标。新疆也同时积极响应医养结合政策的号召，进一步落实党和政府的相关政策，新疆也陆续发布系列有益政策。2015年，新疆政府鼓励社会资本介入，对核定床位100张及以上的养老服务机构，新疆政府给予每张床位5 000元一次性开办补贴，对核定床位100张以下的养老服务机构，当地政府会给予一次性补贴。另外，在刚过去的2017年，新疆维吾尔自治区、地（州、市）级的医养结合试点已全面启动，同时也出台了《方案》，《方案》对全疆试点工作的进程做出了具体安排，把社区层面和居家层面的医养结合工作纳入重点工作范围。另外，鼓励医疗机构在老年服务中心、社区养老机构签约服务或设置服务点，为机构内老年人提供基本的医疗服务和健康指导。

五、新疆发展“医养结合”养老服务模式的威胁

（一）社会认同度较低

虽然我国家庭规模形式发生变化，使得居家养老功能逐渐弱化，但是我国“养儿防老”等传统养老思想在很多家庭中根深蒂固，使得居家养老的社会认同度在新疆地区仍然很高，甚至有些家庭认为把老人送到养老服务机构是不孝行为。我国统计局通过调查发现：在新疆地区，老龄群体当中大约10%的老龄人群表示同意到养老机构安度晚年，有89.8%的老龄人群仍然倾心于居家养老。由此可见，“医养结合”养老服务模式的影响力和认同感还较低。另外，我国在一些地区建立的医养结合试点也没有产生很好的反响，很多家庭对“医养结合”了解程度比较低甚至是不了解，对于不了解的事物，自然是很难产生认同感和信任感[8]，新疆地区居民也对此难以产生很强的认同感和信任感。

（二）机构收费偏高

“医养结合”养老机构具有养老设施的同时还具备有专业的诊疗康复设备和专业人员，不仅可以提供基本的养老服务，还能够提供较为专业的诊疗服务，所以收费自然高于以往的养老机构。位于乌鲁木齐米东区的新疆大漠老年公寓是西北最大的复合型生态养老机构，是一所医护型养老服务机构，据调研，这家医护型老年公寓收费标准在3 000元～5 000元不等，而且仅包括床位费、伙食费和杂费。这样的开销标准对大多数普通工薪阶层来说还是比较有压力的，这样的压力也往往会造成很多工薪阶层家庭依然选择家庭养老方式。从需求总量角度考虑，新疆以及全国都对老年养老医疗护理的需求很大，但是实际情况却是因为医养结合开销较大而被迫降低有效需求，进而产生了养老床位较高的空置率。

（三） 外部配套政策不完善

“医养结合”在具体实践过程中碰到的最复杂的问题就是医保资金使用和结算问题。所以当老年人顺利地在机构中享受医疗条件的时候，同时又面临着医保报销困难的问题，这导致很多老年人最终还是只能“自掏腰包”。这在很大程度上增加了养老的经济负担，而且在一定程度上对“医养结合”养老服务产业的发展形成了阻力[9]。另外，自治区对医养结合服务机构的收费标准、法律关系、服务内容等目前还没有统一明确的规定，也造成了“医养结合”服务产业在发展的过程中存在着运行不规范、收费标准不统一、问题处理缺乏相关法律依据等问题。制度是保障，所以制度方面需要进一步规范和完善来支持“医养结合”产业的发展。

六、新疆发展“医养结合”养老服务模式的建议

（一）提供良好的政策环境

人口老龄化的快速发展带来了一系列问题和挑战，而有效地提高医养服务供给是解决问题的关键所在，还需要进一步扩大医疗和养老之间的融合能力[10]。全疆并不缺乏养老服务资源和医疗卫生服务资源，新疆应进一步发挥民政部门、人力资源与社会保障部门、卫生等职能部门的监管，并强化各职能部门间的沟通联系，协调推进成为深化改革的合力，并在政策支持方面、投资融资方面、人才培育方面提出更切实更具体的办法。在医疗服务保险额度、监管方式和指标方面也应提出具体的建议，为全疆“医养结合”产业发展提供政策支持，也对民间资本发展医养结合事业起到很大的激励作用。

（二）建立长期护理保险制度

随着新疆老龄人口的增加，特别是失能、高龄、空巢老龄人口数量的持续增长，家庭保障能力逐渐弱化。在这样的养老形势下，为老龄人口建立一个政策性的长期护理性保险成为迫在眉睫的任务，政策性的长期护理保险作为一项应对养老任务的制度安排，也将会增进全疆各族人民的福祉。尽早建立长期护理保险制度，完善“医养结合”产业机制，提高“医养结合”机构的服务水平，进而加快“医养结合”产业的发展。最终目的还是为了解决养老问题，尽早让老龄人群没有后顾之忧，同时也有利于促进社会稳定。

（三）大力培育医养专业性人才

目前的“医养结合”产业发展水平很难吸引到优秀的专业性人才，专业性人才的缺乏对新疆发展“医养结合”产业来说是一大难题，全国范围内关于医养的专业性人才就较缺乏，加之新疆特殊的地理位置更是难以引进更多专业性人才。另外，“医养结合”产业对专业性的要求比较高[11]，急需的工作人员也必须是经受过正规教育培训的，培育对口的专业性人才周期较长，投入又大，所以对于加大医养结合专业性人才的培育力度是迫切需要的。应着力提高医养工作人员的培育和补贴水平来吸引更多人投入到“医养结合”事业中来，也应加大对培育专业性人才方面的政策扶植，具体可表现为对为医养结合产业发展工作的且具有执业资格的服务人员，在其晋升职称评定方面应给予政策支持。同时鼓励各公立医院的医师下到各地区的“医养结合”服务机构进行定期服务，带动“医养结合”产业专业性发展，也支持公立医疗卫生服务部门和社会医养结合服务机构在技术和人才等方面进行合作，并积极吸引人才的广泛参与。

最后对于全疆的医养结合服务产业的发展也应采取因地制宜的方法，结合新疆的地区特点，对现有的医药卫生人才的潜力进行充分挖掘，并加快养老服务人才和医疗卫生服务人才的培育和使用。

通过对新疆的“医养结合”产业模式发展进行STWO分析，从制度、资源分布以及人才等方面分别进行了分析。发现新疆地区存在自身特有的优势以及发展机遇，但是同时也面临着不小的挑战和威胁，笔者认为在新疆发展“医养结合”产业在国家政策范围内需大胆尝试，结合地区特点逐步推广“医养结合”养老服务机构，能够解决新疆部分家庭的养老问题。另外，对于这一发展过程中存在的难题和机遇，需要我们在不断的实践发展中进行探索和改进。