我国职教集团发展的逻辑起点与治理结构优化

崔发周

摘 要 针对“职教集团无用论”的两种典型观点，在案例分析和实地调研的基础上，从制度经济学的视角，提出“市场失灵”和“政府失灵”是我国职业教育集团化办学的两个逻辑起点，并论证了职教集团在我国现阶段的不可或缺性，认为集团化办学是中国特色职业教育的基本特征，可以促进职业教育资源得到最佳配置和综合利用。依据职教集团的发展逻辑，我国职教集团内部治理结构优化的基本途径是：职教集团行使地方行业指导委员会职能、实现职教集团法人化、完善职教集团章程。

关键词 职教集团；逻辑起点；治理结构；制度经济学

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）28-0048-05

职业教育集团是一种具有中国特色的产教融合组织和校际合作组织，对于各级职业教育的校企双主体育人起着重要推动作用。但是，由于目前多数职教集团主要开展成员之间的合作，整体性、综合性、基础性的合作活动较少，不少人对职教集团的存在价值产生了怀疑。一是认为具有营利属性的企业法人与具有公益属性的学校法人无法重组到一个组织中，校企合作只能依靠政府和法律的强力推动，包括政府购买教育服务。二是认为校企之间可以利用市场机制开展有效合作，没有必要构建一个缺乏效率的合作组织。针对以上两种“职教集团无用论”观点，不应以少量的特殊案例作为例证进行反驳，而应从学理上发现我国职教集团的存在价值和基本影响因素，并以此作为逻辑起点，优化职教集团功能，完善职教集团内部治理结构，促进职业院校与企业协同发展。

一、我国职教集团发展的逻辑起点之一：政府失灵

政府和法律都是体现国家意志的工具，在社会主义市场经济条件下，政府和法律的突出特征就是具有强制性和公平性。在实施依法治国的大背景下，政府强调依法行政，其行为是公权力的体现，代表着全体公民的公共利益。通过政府的制度安排，保障所有职业院校都能获取所需要的企业人力物力资源，使得职业教育活动得以正常开展，这是一种理想状态。然而，企业是受法律保护的民事行为主体，依靠公权力来调整正当的民事行为，与市场经济原则和政府“放管服”的改革方向不符。盡管许多人仍在留恋计划经济体制下形成的职业教育模式，但由于外部变量的变化，原有的一些方法已经失灵。通过对部分职教集团办学案例的分析可以看出，校企合作中政府失灵集中表现在以下方面。

（一）掌握职教需求信息有限

我国是一个具有14亿人口和完整现代工业体系的国家，与欧美各国的社会经济条件有着本质不同；加之东西部经济社会发展的不均衡不充分，各地发展现代职业教育的条件也千差万别。可以说，我国的现代职业教育与培训系统是一个十分复杂的巨型社会系统，而且处于不断变化的环境中，由于大数据技术尚不完善，政府对于微观职业教育活动的信息了解不足，很难对职业院校的具体活动起到主导作用。充分利用市场机制，由校企双方及其合作组织规划和协调共同参与的职教活动，是构建现代职业教育与培训体系的必由之路。为此，党的十九大报告中提出，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]；教育部等六部门印发的《职业学校校企合作促进办法》也规定“校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制。国务院相关部门和地方各级人民政府应当建立健全校企合作的促进支持政策、服务平台和保障机制[2]。

（二）掌握专业知识信息有限

仅就高等职业教育而言，全国高等职业学校共设置19个专业大类、99个专业类，共700多个专业，覆盖了经济体系的各个领域。政府不可能掌握所有行业的市场需求规律，同样也不可能掌握不同职业岗位对专业人才的知识和技能要求。特别是在新的技术革命推动下，新业态、新技术、新知识层出不穷，政府只能关注技术发展在宏观层面带来的变化趋势，并对产业政策和教育政策作出必要调整，而对专业人才培养目标和内容的具体变化不会过多关注。如果政府对专业人才培养及相关的校企合作活动硬性干预过多，会导致三种不良后果：一是人才专业结构、层次结构与产业结构、行业结构、产品结构不匹配，造成一定程度的教育资源浪费和人才浪费（在数控技术、计算机应用技术等领域曾发生的情况[3]）；二是专业人才的知识技能结构不能满足实际工作岗位对职业能力的要求，造成就业困难（法律、环保、会计等专业领域曾发生的情况[4]）；三是人才培养的时间周期与技术发展周期不协调，造成“人等工作”或“工作等人”的现象。

（三）政府调节手段有限

职业教育是一种准公共产品，与基础教育的性质有所不同。政府对职业教育的指导更多的是在教育思想、办学方向、办学方式、人才培养模式改革、招生制度改革以及经费投入等方面的宏观指导，而不是对人才培养标准、课程模式、教学方式等微观层面的具体指导。随着“管、办、评”分离，政府教育行政部门也无法对职业教育进行办学活动和教学活动评估。在这种条件下可能在职业院校产生两种不良现象：一是片面追求办学规模，不断增加招生数量，甚至在招生中采用违规手段，但办学条件相对不足，教学质量失控；二是过分追求新闻效应，热衷于社会影响较大的技能大赛、创业大赛、体育比赛、青年志愿者活动、公益活动，而对专业结构、课程结构、师资结构、课堂教学质量、就业质量、学生发展等内涵发展指标关注不够。二者的共同特征是办学效益降低，导致职教资源配置无效，贻害青少年学生的发展。譬如，对于严重侵害学生权益的违规顶岗实习问题，尽管政府已经明令禁止，2016年4月11日由教育部、财政部、人力资源社会保障部、安全监管总局、中国保监会共同制定了《职业学校学生实习管理规定》，但违规实习的事件却屡见报端[5]。

此外，由于政府对校企合作活动政策的出台具有重大社会影响，需要层层审批，在时效性上不能满足微观活动高效运行的需要；即使上级政府部门做出相关决定，下级政府的执行还会有一个较长的时间差，往往会错过问题解决的最佳时期。因此，政府对于校企双主体职业教育活动的协调只能抓大放小，充分发挥职教集团等社会组织在现代职业教育发展中的治理作用。

二、我国职教集团发展的逻辑起点之二：市场失灵

企业生产资源的配置主要由市场决定，校企双主体的校企合作活动必然要依靠市场机制的作用。“市场经济条件下，参与合作的任意一方都是市场主体，是否合作、合作形式、合作期限、合作双方或多方权利义务等内容的确定，均是其理性支配下追求自身利益最大化行为策略的选择。”[6]“通过契约或资产等纽带使若干分散、独立的职业院校、企业、政府机构及行业组织等参与到职业教育办学中，进而达到共享职业教育资源、提高办学质量和人才培养质量的效果。”[7]但是，犹如不存在万能的政府一样，市场机制的作用也不是万能的。如果完全依靠市场机制，就很难摆脱一些职业院校存在的招生“买”学生、实习“卖”学生的困境。通过对职业院校校企合作活动大量案例的分析，市场机制在校企合作活动中的缺陷表现在以下方面。

（一）道德教育失灵

由于企业的趋利性，最大限度降低成本是必须遵循的基本原则。由于历史和现实的原因，进入职业教育系统学习的学生在道德教育和知识教育上都存在一定的缺陷，需要进行全面的补偿性教育。尽管企业对员工道德素养及综合职业素养都有着明确要求，但并不愿意承担更高的教育成本。事实上，由于人才具有较强的市场流动性，企业会对人才搜寻成本和培养成本进行比较，只有培养成本低于搜寻成本时，才会对人才培养进行投资。

从企业的视角看，员工的特种专业能力、企业文化认同等要素是企业专属的“私人物品”，其流动性较差，市场搜寻成本高，需要企业投资；员工的爱岗敬业、精益求精、创新精神等职业道德素养是一种“准公共物品”，既可以为本企业所用，也可以为其他企业所用，投资时会较为谨慎；对于公平正义、社会担当、诚实守信、热爱祖国等所有公民都需要具备的社会公德，完全属于“公共产品”，由一个企业投资而被全社会共享有违公平原则。在校企合作的态度上，企业会遵循“特种专业能力优先”“企业认同优先”的原则，对一般文化知识和社会公德的培养态度较为淡漠。在主要依靠市场机制调节的职业培训机构中，上述特征表现得尤为明显。因此，单纯依靠市场机制作用，无法解决企业一线合格人才的培养问题，更无法支撑企业的转型升级；最根本的原因是，完全依靠市场导向将会偏离“育人为本、德育为先”的办学方向，对整個社会的发展造成重大危害，改变职业教育的社会主义本质。

（二）市场主体失灵

在技术技能人才市场中，至少存在企业、学生和学校三个主体。也就是说，在这个市场中存在着学校和企业、学校和学生、企业和学生三个方面的关系，完整的职业教育合作不仅仅是校企合作，而是学校、企业与学生监护人三方合作。但由于信息不对称，一些合作活动常常不能反映学生的真实意愿，或者说学生主体缺失。在缺乏有效监管机制的条件下，在企业进行的工学结合活动中的学习内容被抽掉，变为“有工作无学习”的活动，学习者被异化为劳动者。在这种违规实习过程中，职业学校利用市场机制降低了教学成本，企业利用市场机制降低了人力资源成本，校企实现了双赢；但是，学生的职业能力未能得到有效发展，国家投入的职业教育经费也未能产生良好效益。

学习者异化为劳动者的方式是多种多样的，包括实习中企业和学校未配备足够数量的指导教师，学生只是在监工的监督下工作；学生从事的为低技能工作，或者与所学专业不相关或相关度很低；只在一个岗位上从事熟练性工作，而不是以轮换方式逐步熟悉多个岗位的工作技能；从事超出正常工作时间的劳动，完全以增加劳动产出为目的，等等。产生这种现象的市场原因在于学生与企业之间、学生与学校之间缺乏有效的契约机制，也缺乏有效的市场监管机制。在区域内只有唯一一所职业院校，且存在大型企业集团的情况下，由于缺乏必要的竞争机制，学生被异化的现象会更加严重。

（三）流动性失灵

由于人才具有流动性和可培养性，企业获得人才的市场渠道包括人才市场聘用和校企合作培养两种。由于人才培养周期较长、成本较高，只有当此类人才十分紧缺而导致搜寻成本和聘用成本高于培养成本时，企业才具有合作培养人才的经济动力。一旦合作培养的人才被其他企业“挖走”，或者由于技术升级不再适应工作需要，本企业的人才培养成本就无法被收益所冲抵，因而具有较大的风险。在我国人力资源十分丰裕的大背景下，单纯利用市场机制很难解决人才聘用中的“搭便车”问题，为校企合作人才培养设下了一个无法躲避的“人才流动性陷阱”[8]。企业参与学校职业教育积极性不高，根本原因在于教育成本不能得到补偿。事实上，企业开展内部职工培训的积极性高于参与现代学徒制培养的积极性，参与现代学徒制培养的积极性高于接受学生顶岗实习的积极性。

（四）经济性失灵

目前的知识教学主要采用班级授课制，其主要优点是降低培养成本，实现教学资源共享。即使现代学徒制等一些个性化较强的培养方式，也需要学习一些共性知识和完成集中式基本训练，班级授课是不可缺少的教学组织形式。在企业规模较小且分工细密的条件下，单个企业无法与职业院校共同组织具有一定规模的教学班级，需要多个企业联合才能组班，这样就需要有一种多个市场主体合作的平台。

由于我国的行业协会组织发展尚不成熟，三个以上的企业实现人才联合培养难度较大；由于企业缺乏人才培养的专业知识，若干企业形成共同遵循的人才培养标准几乎不可能。这种困境在小企业开展的现代学徒制试点中已经显露出来，成为校企双主体育人的一大障碍。因此，多个市场主体联合开展人才培养活动，客观上需要一种介于政府和市场之间的中介组织，发达国家主要是通过完善的行业组织行使这一职能，我国的职教集团完全可以作为行业组织的延伸和补充。

（五）生源失灵

从2010年开始，我国中等职业教育招生数量逐年下降，普职比逐年提升。除了适龄人口减少导致生源总量下降、新技术革命导致职业岗位技术要求提高等原因之外，我国鄙视科技的传统文化是影响职业教育发展的重要因素。由于我国经济社会发展不平衡、不充分，目前农村仍有大量富余劳动力，至少在2035年之前，每年都需要将大量的农村富余劳动力向城镇转移。“‘十三五期间，需要转移的农村新增劳动力规模近3000 万，每年平均需要转移约600 万人。2030 年将降为528 万。”[9]职业教育是农村新增劳动力转移的重要通道。如果仅仅依靠市场机制，经济社会高质量发展的外部需求与职业教育供给不足的矛盾将无法调和。

此外，如果单纯依靠市场机制，职业教育东西部协作、职业教育精准扶贫、职业教育服务“一带一路”等具有公益性的活动都不能取得理想效果；即使有政府的强力推动，一些公益性职业教育活动也可能在市场机制作用下误入歧途。

三、职教集团内部治理结构优化

目前，我国的职教集团主要为非法人组织，存在着组织目标不够清晰、组织活动计划性差、内部治理缺乏规范、办学效果缺乏监控等弊端，这也是职教集团的存在价值受到怀疑的根本原因。为更好地发挥职教集团规划、聚集、配置、利用“跨界”资源的作用，弥补政府和市场的不足，需要采用多种途径优化职教集团内部治理结构，建设一种“准行业性组织”，改善集团化办学效果。从目前各地职教集团化办学经验来看，其内部治理结构优化主要有三种基本途径。

（一）政府推动职教集团行使行业教学指导委员会职能

职教集团的基本职能是促进产教融合，通过过程指导、协议审核、效果监控等措施，促进专业布局优化、课程设置优化、招生工作协同化、教学活动高效化、合作技术研发常态化。全国行业职业教育教学指导委员会（简称行指委）的职能包括：指导推进相关职业院校与企业校企合作、联合办学，校企一体化和行业职业教育集团建设；指导推进本行业相关专业职业院校教师到企业实践工作，提高教师专业技能水平和实践教学能力；研究本行业职业教育的专业人才培养目标、教学基本要求和人才培养质量评价方法，对专业设置、教学计划制定、课程开发、教材建设提出建议；参与本行业职业教育教学基本文件、专业教学标准、实训教学仪器设备配备标准和教学评估标准及方案制定工作等[10]。两种组织在职能上基本重合，不同的是，目前的行指委主要為全国性组织，更具宏观指导性；而职教集团主要为区域性组织，职能更加具体。

在省级或市级教育行政部门主导下，赋予职教集团类似行指委的职能，既弥补了省级行业组织和政府部门力量的不足，又使全国行指委的职能得以延伸和具体落实，是一种促进产教融合的有效措施。职教集团职能扩展以后，可以围绕集团共同利益整体规划开展综合性的产教融合活动，增强对成员单位的凝聚力。河北省2018年出台的《河北省职业教育集团建设管理办法（试行）》中，不仅对职教集团的组建和备案程序作了具体规定，还详细列举了集团应担负的具体职能，包括发布区域内行业发展与人才需求报告、制订区域性专业教学标准、组织集团内或区域内职业技能大赛、审核专业人才培养方案、审核现代学徒制合作协议、评估集团校企合作活动、组织就业招聘会、协商专业布局等[11]。在政府实施“放、管、服”改革的条件下，建立具有一定行业管理职能的中间组织是现代职业教育发展的必由之路。

（二）利用市场机制组建法人化产教融合组织

法人化的职业教育集团实体产权更加清晰，具有更强的民事行为能力，可以依照章程组织成员之间的合作活动。法人化职教集团的突出优点是：通过产权联结，成员关系更加紧密，集团运行高效化；有效发挥企业主体作用，投资主体多元化；统筹利用实训基地等职教资源，避免重复投入，集团活动系统化；按照市场公平原则与社会开展业务往来，合作方式灵活化；校企联合开展技术技能人才培养，培养方式双元化，等等[12]。截至2016年底，全国共有53个职教集团法人[13]，法人类型包括事业单位法人（如佳木斯职业教育集团）、企业单位法人（如青岛西海岸职业教育集团公司）、民办非企业法人（如江西现代职业教育集团）和社团法人（如河南机电职业教育集团）。总体上看，法人型职教集团在产教融合深度、人才培养质量和社会影响力等方面都具有较大优势。

（三）完善集团章程实现集团依法科学治理

职教集团内部治理不规范的基本原因是缺乏制度规范，运行目标选择和方案制定存在较大的随意性。在不改变非法人组织性质的条件下，完善职教集团章程，明确职教集团的宗旨、基本任务、基本原则和内部治理机构的基本要求，是实现科学治理的基础。依照章程，制订职教集团理事会和监事会的组成方式和运行办法，可以促进决策的科学化、民主化和高效化，从制度上保障所有集团成员的合法权益，实现互利共赢。

理事会是职教集团的决策机构，也是其内部治理结构完善的重中之重。实现职教集团科学决策的关键是平衡用人单位的短期盈利目标和职业院校的公益性目标，在校企共同发展的关联性目标和融合性目标方面达成共识。学校、企业和学生之间的利益契合点在于企业转型升级对高素质知识型、技能型、创新型劳动者的需求，企业单纯的短期盈利目标不符合学生的发展目标和企业院校的发展目标，也不符合企业的长远利益。职教集团的宗旨是促进经济发展方式由要素驱动转变为创新驱动，只有认同和遵循这一宗旨，才能真正实现产教融合，发挥出职教集团的应有功能。

监事会是职教集团的监督机构，也是内部治理结构完善的重点内容。由于成员具有分散性，一些职教集团可能会将多边合作活动演化为理事长和秘书处单位的单边活动，忽视其成员单位的利益诉求，降低集团凝聚力；特别是在同级院校之间，由于存在不同程度的竞争关系，对于专业合理布局等方面的协作很难进行，甚至会出现相互倾轧、恶性竞争的局面。设立集团监事会（或者独立监事），就是监督集团章程和理事会决定的实施，防止在理事会闭会期间出现各种违章违法行为，保护各成员单位的合法权益。实现集团整体利益最大化，而不是某一成员或部分成员利益最大化，是内部治理结构完善的重要标志。

总之，职教集团的发展不仅是现代职业教育发展所需要的，而且是目前条件下实现产教融合的必由之路，是中国特色职业教育的基本特征。通过集团内部治理结构的完善，可以实现政府推动与市场引导的紧密结合，有效促进校企之间的联合人才培养和职业院校之间的密切合作，使得职业教育资源得到最佳配置和综合利用。

参 考 文 献

[1]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2018-05-21].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[2]教育部等六部门关于印发《职业学校校企合作促进办法》的通知[EB/OL].教职成2018[1]号.[2018-06-011].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/s7055/201802/t20180214_327467.html.

[3]陳嵩.基于毕业生跟踪调查的中职学校人才培养环境研究[J].职业技术教育，2012（1）：39-43.

[4]杨国标.政法类高职院校法律专业法律职业能力培养存在的问题及对策[J].云南警官学院学报，2015（2）：125-128.

[5]山东临沂市理工学校违规安排未满16岁学生顶岗实习[EB/OL].（2018-04-16）[2018-07-01].http：//k.sina.com.cn/article_5384111037_140eb03bd0270075g3.html.

[6]付俊薇，梁艳清，杨志伟.博弈视域下高职教育校企合作长效机制的构建[J].职业技术教育，2015（9）：53-57.

[7]韩永强，张如鑫.基于内容分析法的我国职业教育集团化办学模式研究[J].职业技术教育，2017（13）：44-49.

[8]多淑杰.我国企业参与职业教育的制度困境与突破——兼论德国现代学徒制发展与启示[J].中国职业技术教育，2016（24）：5-8.

[9]张车伟，蔡翼飞.中国“十三五”时期劳动供给和需求预测及缺口分析[J].人口研究，2016（1）：43-45.

[10]教育部关于公布全国行业职业教育教学指导委员会（2015-2019年）组成人员的通知[EB/OL].[2018-07-01].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_953/201507/t20150710_193364.html.

[11]河北省教育厅.河北省职业教育集团建设管理办法（试行）[Z].2017-06-27.

[12]中国职业技术教育学会.全国职业教育集团化办学典型案例汇编（2015）[C].北京：高等教育出版社，2015：11.

[13]中国职业技术教育学会.中国职业教育集团化办学发展报告（2017）[R].北京：语文出版社，2018：3.