基层干部联村工作的治理路径

戚家静

摘 要：通过联村干部这股外部力量介入村社基层治理，度成为转型期地方政府应对社会复杂矛盾、破解基层行政僵化、完善基层治理机制的一项重要制度探索。基于北仑白峰街道的调查，联村干部通过明确职责、形成制度、加强监督参与到基层治理中，打破了传统科层制的诸多限制，保障了干群联系，使政府能够有效地回应基层的实际需求并强化了解决基层社会矛盾的能力。也从完善考核制度、建立交流培训机制、寻找村社内在动力方面提出了进一步提升路径。

关键词：联村干部;转型;基层治理

党的十八大提出在全党深入开展党的群众路线教育实践活动，党的十九大历史性明确乡村振兴战略，加快打造共建共治共享的社会治理格局。地方政府在这个阶段中做出了较多探索，在上级领导下，北仑在全区范围内推行联村干部制度，通过干部驻村的方式来增进对基层群众的了解，拉近干群关系，解决群众的实际诉求，在乡村振兴战略实施过程中成为基层政权“嵌入”基层村社治理的有效抓手。有别于过去的农村工作队制度，联村制度是以制度化的形式下派乡镇干部到村庄全方位的参与基层事务。本文以白峰街道干部联村联社工作为考察对象，旨在讨论和揭示联村制度在实践中的成效、难点及路径，为转型期基层治理的变革提供借鉴和思考。

一、干部联村机制：白峰街道的实践与探索

近年来，白峰街道为加强对街道干部及联村干部队伍的教育和管理，出台了街道干部驻村联户制度、“惠风先行”活动等一系列行之有效的工作制度和管理措施。为确保联村工作落到实处，联村干部着重从以下几个维度深度“介入”村社：

（一）从工作职责上“介入”，解决“干什么”的问题。联村干部从职责上寻找突破口，做到了引导、监督、协调和帮助。一是引导。及时宣传党在农村的路线方针政策和涉及“三农”的法律法规，传达上级党委、政府的重大决策和重要会议精神，引导农民转变思想观念，增强发展意识、民主意识、法制意识。二是监督。监督村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各项民主制度的执行，监督和规范村务、财务和党务公开等各项制度的执行;督促创业承诺项目和实事的确定、公开、组织实施，促进村干部依法办事、按章办事。三是协调。了解和掌握农民生产生活状况和农村热点、难点问题，及时向上级党委、政府反映农民群众的思想动态和社情民意。协调好村级组织之间的关系，增强村级班子的合力，摸清村里的不稳定因素，协调好村干部和群众之间的关系，做好群众思想工作，化解村级矛盾，确保社会稳定。四是帮助。帮助村两委进一步理清发展思路，培育农民收入的增长点，促进农民增收和集体经济发展壮大。接受有关规划、土地、征地后基本养老保险以及建房等法律法规及政策的咨询，为村民提供服务。协助街道、村党组织选拔培养好村级后备干部，加强党员教育管理和发展工作，充分发挥党员的先锋模范作用。

（二）从工作制度上“介入”，解决“怎么干”问题。为使联村干部真正与所驻村“同呼吸、共命运”，体现党委、政府的“民本”意图，白峰街道建立了“四六八”制度、联村问题会商制度、联村工作督查制度，从而改变以往存在的“联村不联户，联村不联心”的状况。一是保证了足够的驻村时间，联村干部每周下村1-2次，走访其他村民至少2户，全年走遍所联村所有在家村民，还要结合值班、夜谈夜访。做到了“四必到”，即村重要会议必到、村重大活动必到、村重大事件必到、村重要决策必到。联村干部须列席村级各种会议，参与重要问题的决策，配合上级部门的视察、调研、督查，监督各项民主制度的执行，对村级班子建设和村级集体经济发展提出意见建议，做好参谋。二是提高了驻村工作的针对性。每个干部必须联一村并结亲10户村民，且每月必须走访一次以上所联系户。其中，困难党员户、困难群众、村民小组长、党员小组长、村两委成员等五种对象为必结对象，村干部每周要基本保证走访农户的户数，从而做到村情“六必清”，即家庭邻里情况清楚、思想政治状况清楚、困难诉求清楚、重要问题和安全隐患清楚、对村级管理和发展稳定的意见建议清楚、对干部作风方面的反映清楚。时刻深入一线察民情解民忧，对于群众的实际情况、合理诉求、村事村务要及时了解，落实上传下达的工作，走进群众，见微知著。三是增强驻村工作的有效性。通过建立帮扶联户制度和深化民情日记制度，力所能及为村民解决实际困难和问题，不断增强驻村工作的实际效果，力争做到工作“八到位”，即党的政策宣传到位、困难诉求帮扶到位、矛盾纠纷化解到位、重要问题解决到位、异常情况摸排到位、安全隐患处置到位、意见征求到位、干部作风转变到位。同时明确每月10日、20日为联村工作会商日，实行分层规范管理和逐级解难机制。联村干部把联村问题及时向四个平台或党政办进行汇报，其中社会治理类的问题统一上报街道综合指挥室，由综合指挥室进行汇总分类，交各职能科室具体处理;重大问题上报党政办，经党政会议讨论后决定。形成联村干部、四个平台、党政会议三级递进、层层解难的处置模式，真正做到小事不出村、大事不出街道，切实解决群众关心的热点难点问题。

（三）从考核监督上“介入”，解决“如何坚持”的问题。白峰街道建立联村干部监督制度。严格实行联村工作公示公开，干部聯村联户情况必须在各村党务公开栏长期公开，内容及时更新。坚持联村工作实时记录制度，走访情况详细记入“惠风先行”工作笔记本，相关照片及时上传到“走亲联心”微信群。同时加强监督检查力度。街道成立由纪工委、党政办、基组办组成的联村工作督查小组，每月抽查联村工作笔记本，随机调查走访村民，每季度将督查结果进行通报，并在街道政务公开栏内予以公布。同时，根据联村职责清单将联片领导、联村干部指导督促所联村党建工作作为年终重要述职考评内容。日常督查中，如发现工作落实不力的将组织谈话，对于连续二次发现工作不实者，将实行责任追究，取消评先评优资格，并视情节轻重给予相应处理。

二、作为外部力量介入的联村制度：成效与思考

大多数联村干部除配合街道中心工作和自己线上工作外，把主要精力放到所联系村工作中去，主动进村入户，为群众排忧解难，化解矛盾纠纷，促进农村经济发展，真正地融入了群众，有效改善了干群关系，特别是在重点工程、重点实事、矛盾纠纷调处等方面，联村干部发挥了不可替代的作用，从基础治理角度观察，客观上有三个方面成效。

一是联村制度打破了科层制的诸多限制，通过干部下村的方式來保障基层综合性工作与业务工作的有效运转。与此同时，联村制度也给乡镇干部提供了锻炼的平台，尤其是年轻干部。基层工作是一项复杂、系统性的工作，在国家的五级行政管理体系中，乡镇街道处于末梢地位，往往是几十个人对接上级几十个部门，一个街道干部就要负责多个职能部门的工作，并且还要直接和农民打交道，将工作落实下去。因此，在基层就很难讲究严格的科层制分工。联村制度结合了基层治理的实际需求，并且在此基础上设置管理处，缩小治理单元，让管理处内的书记、主任、联村干部等形成一个紧密的团队，做到互相支撑、形成合力，从而为各项工作的落实提供组织保障。街道在干部选拔任用当中，也充分考虑了联村工作对干部的综合性历练作用，很多工作能力突出的干部都得到了重用。

二是联村制度以制度化的形式保障了干群联系，从而使政府能够有效地回应基层的实际需求。联村干部以做村干部的辅助工作形式，深入村社基层治理，村庄中有需要干部出面的事情，联村干部一般都会协助，掌握工作的节奏和氛围，给予村干部适当的建议，一旦产生矛盾，联村干部会及时联系街道领导和派出所出面。一些重点工作在推进时，村干部考虑到选举因素，不愿意做得罪人的工作，往往不积极、不配合，联村干部就要敢于做“恶人”，既要做好政策解释，必要时还要采取强制性措施。近年来北仑区在环境卫生整治方面力度很大，比如“美丽乡村”“三改一拆”“五水共治”等，由于过去农民在办厂、建房过程中违建较多，而拆违等工作肯定要得罪人，村干部都不愿意出面配合。政府也难以通过强制手段给村干部施压，只能由熟悉村庄的联村干部来负责这些事宜，而联村干部由于平时都在村庄，和老百姓打交道也多一些，懂得村庄社会内的各种关系，拥有一定的面子和人脉，处理事情时软硬兼施，能够将矛盾纠纷控制在最小化。

三是联村制度强化了政府在转型期解决基层社会矛盾的能力。社会矛盾增多给政府治理水平提出了更高的要求，在当前群众“信访不信法”的背景下，基层政府面临着诸多困境。一些信访户绕过联村干部，直接将诉求呈现给街道党委书记和主任，连主管信访工作的副主任、信访办等都撇在一边，专业上访户、谋利型上访者更是深谙此道。这些问题极大地占用了主职干部的精力，并且他们也无法直接去回应、解决这些问题，不但化解矛盾的效率很低，还耽误了其他重要的工作，稍有不慎会产生越级上访等后果，给基层行政带来很大压力。联村干部能够在一定程度上较为全面地把握村落社会中的矛盾纠纷，从而能够及时将矛盾化解在基层。同时，联村干部在与老百姓打交道的过程中，以非正式的手段，如通过帮助农民做事、聚谈、参与村庄红白事等方式积攒人情，从而为各类矛盾纠纷的化解奠定群众基础。所以联村干部工作室的设置以制度化的形式来承接街道转移的部分权力，进一步强化了政府在基层解决实际问题的能力。

联村制度的本质在于通过重构国家和社会之间上通下达、来往自如的协调地带抑或叫做中间地带来实现有效的双向互动。在社会治理中的意义在于一方面能够灵活地将自上而下的政策转化成为群众易于接受、认可的规范，另一方面能够及时地处理基层的社会问题，将矛盾化解在基层。虽然联村干部制度在形式上不断变化，但是其本质在于保持政府对基层社会的有效治理，在一定程度上通过重构国家和社会之间的中间地带，来实现自下而上的民意表达和政治参与，弥补村级治理公共性缺失的难题。当然，从目前来看，联村制度还可以从完善联村工作考核制度、探索建立一般干部交流和培训机制、强化对村级权力结构的监督和管理等方面进行完善并寻找村社发展的内在动力。

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