襄阳市学前教育发展中的问题与对策

陈学敏

（襄阳职业技术学院， 湖北 襄阳 441050）

一、襄阳市学前教育发展中存在的突出问题

（一）普惠性学前教育资源供给不足

普惠性学前教育资源包括公办园及普惠性民办园所能提供的学前教育服务。目前，襄阳市公办园数为499所，占比为39.8%；在公办园幼儿数为64 303人，占比为34.6%。由于湖北省教育厅还未出台普惠性民办幼儿园认定标准，各县（区）自行认定了民办普惠性幼儿园397所。即使承认397所普惠性民办园，再加上499所公办园，共计普惠性资源园所896所，占比71.5%，与教育部《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（以下简称“第三期学前教育行动计划”）制定的“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”[1]目标还有一定的差距。

虽然襄阳市的普惠性资源供给已接近80%的预期目标。但其结构性矛盾突出，即大多数普惠性资源集中在县城以下的乡镇，而各县（区）及市中心城区普惠性资源供给严重不足。

由于城镇化及家长对孩子教育的重视等原因，出现了“教育移民”大潮，农村人口不断向县区、市区集中，导致了原本就稀缺的城区普惠性幼儿教育资源更加紧张，幼儿普遍的“入园难”的问题转化为幼儿“入城区惠普性民办园难”、“入城区公办园更难”的问题。

据分析，造成这种现象的主要原因有以下几个方面：一是由于历史原因，城区幼儿园大多数为民办幼儿园，公立幼儿园屈指可数。二是前两期学前三年行动计划新、改、扩建幼儿园重点在农村，而县、市区城区较少。特别是市中心城区的2014年前建成的居住小区大多没有配建幼儿园；城乡结合部的新增人口居住区缺少普惠性幼教机构。三是市政府令第35号执行不够到位。襄阳市政府于2014年颁布了《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》（简称“市政府令第35号”），要求新建居住小区配建幼儿园工作。据襄阳市规划局统计，2017年中心城区新建住宅小区工程许可项目应配建幼儿园14所，建筑面积37 449m2，免收城市基础设施配套费337万元；据襄阳市建委统计，目前，市区列入建设计划的幼儿园共11所，总建筑面积28 274 m2，其中，正在装修的有5所，在建的有4所，待开工的有2所。但建成后能否移交，能否办成公立园或普惠性民办园，尚未可知。

（二）幼儿园教师队伍十分薄弱

1.数量严重不足。据襄阳市教育局统计，全市幼儿园教职工总数为15 834人，教职工与幼儿比为1∶11.7，教育部关于印发《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中规定，保教人员与幼儿比为 1∶7～1∶9，按最高占比1∶9计算，应配保教人员20 660人。按每班至少应配2名专任教师1名保育员比例测算，应配专任教师13 773人。而目前襄阳市专任教师总数为10 661人，缺额教师3 112人。由此带来了部分幼儿园有“超级大班”现象；大多数幼儿园班级不能达到“两教一保”配备要求；不少幼儿园存在一名老师“包班”现象。

2.待遇普遍偏低。公办幼儿园中有编制教师1 981人，虽然其基本工资由财政拨付，但其岗位津贴、社保工资等部分由单位自筹解决，幼儿园筹不到资金，则无法发放；而有8 682名教师为民办教师，他们大多在民办幼儿园工作，也有被公办幼儿园聘用，月工资收入一般在1 300～2 500元之间，基本没有奖金和社保，大多数民办教师没有寒暑假工资。

3.无证教师多。据襄阳市教育局统计，全市幼儿教师中，持有幼儿园教师资格证上岗的有5 693人，占比53.4%；未取得幼儿园教师资格证有4 968人，占比46.6%。也就是说，有一半的幼儿园教师是“无证驾驶”。

（三）幼儿园运转比较困难

1.公办园运转困难。公办园运转困难的主要原因是没有上级财政部门划拨的公用经费，仅靠按物价部门批准的保教费标准向幼儿家长收取保教费来维持日常运转。幼儿园日常运转的办公费、水、电费、维修费都是一笔不小的开支。而更大一笔开支，是支付园自聘的教师的工资。由于缺编严重，全市公办幼儿园70%左右教师都是园自聘的。由于没有编制，也就没有财政拨款发放其工资，只有幼儿园从保教费收入中来支出工资。以老河口市为例，公办幼儿园563名教职工中，编内人员仅186人，占教职工总数的33%，编外人员比例高达67%。老河口张集镇中心幼儿园教职工60人，其中编内仅7人，聘用人员占比近90%。再加上幼儿园的性质为事业单位二类，县（市）区财政只发放在编教职工的工资总额的70%，而30%需幼儿园自筹。这些因素，让公办园经费捉襟见肘，难以为继。

2.普惠性民办园经营困难。普惠性民办幼儿园经营困难主要原因是：一是人力成本高，教职工工资支出占园总支出的50%～60%；二是房屋租金高，占园总支出的10%～20%；三是师资队伍流动大，合格的幼儿教师难以安心工作，造成教育质量堪忧；四是无证幼儿园长期非法经营，靠减少服务、牺牲质量来压低价格，形成恶性竞争。

二、强化市级统筹，加大对学前教育的投入和管理力度

襄阳市学前教育存在的问题，说到底是底子薄、欠账多，短板补齐的速度远跟不上人民群众对学前教育的需求发展速度的问题，也就是人民群众的刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分的矛盾。襄阳市学前教育事业发展中的突出问题，主要是缺“人”和缺“钱”的问题。而这两个问题，是县（市）区政府想解决而又无力解决，或者无法从根本上解决的。所以，应强化市级统筹，突破机制体制障碍，立足当前，谋划长远，打好“组合拳”，从根本上予以解决。

（一）增加普惠性学前教育资源供给，解决供需结构性矛盾

如前所述，幼儿普遍的“入园难”问题已经转化为幼儿“入城区普惠性民办幼儿园难”、“入城区公立幼儿园更难”的问题。因此，襄阳市《第三期学前教育行动计划》要考虑新型城镇化、全面两孩政策及“教育移民”等形势，将普惠性学前教育资源的增量向中心城区和县（市）城区倾斜。

据襄阳市卫计委统计，2015年全市出生人口为6.83万人；2016年为6.79万人；2017年为7.27万人，共计20.89万人。此数据显示，到2020年，襄阳市3～6岁在园幼儿数将达到高峰，即20.89万人。而2017年底，襄阳市在园幼儿18.59万人，相差2.3万个学位。也就是说，未来三年，襄阳市每年需新增学位7 000～8 000个，每年需新（改、扩）建幼儿园35～40所。为了能够在2018年完成新增学位 7 000～8 000个，新（改、扩）建幼儿园 35～40所的任务，建议从以下几个方面入手。

1.综合执法，清理存量。襄阳市政府督导室应牵头襄阳市规划局、建委、房管局、教育局等部门，开展专项检查，对襄阳市政府35号令后新建小区配建的幼儿园进行全面清理。特别是中心城区，已建成正装修的5所幼儿园产权要登记到政府，移交给当地教育局开办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园；督促正在建设的4所幼儿园抓紧工期，按期交付使用；责令未开工的2所幼儿园限期开工建设；对于有规划而未计划建设的3个地产项目要进行调查处理；对于拒不整改的，要通过经济手段、行政手段、法律手段进行处罚，以儆效尤。总之，要做到应建全建、应交全交、不留死角，并要在2018年底前清理整顿完毕。这样，2018年至少会有10所新建小区配套幼儿园。

2.倾斜城区，提高增量。据了解，襄阳市本级财政2018年有5 000万元的学前教育经费预算。我们建议，市财政拿出1 500万元作为引导性资金，各县市区配套1 500万元，新建、改扩建30所左右的公办幼儿园，扩大公办资源，侧重对新城区、城镇小区配建幼儿园。

一是对2015年前新建小区未配建幼儿园的，应连片规划建设公办幼儿园。包括中心城区和各县（市）城区。如襄城区檀溪路上的连片小区，保康县城河西片区，应规划配建公办幼儿园。二是支持有条件的企事业单位办园。如应支持襄阳职业技术学院建设附属幼儿园，即为其师范学院近2 000名学前教育专业学生提供实训基地，也为学院教工子女及周边居民子女提供幼教服务。

（二）加强幼儿教师队伍建设，打造一支高素质善保教的幼师队伍

中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《教师队伍建设意见》）指出：“百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。”[2]襄阳市幼儿教师队伍数量不足、素质不高，已成为制约襄阳市学前教育质量提升的瓶颈。

解决这一问题的常规方法是利用空余的事业编制招考。据人社局统计，近三年来，县（市）区开展公办幼儿园教师公开招聘活动13次，招聘学前教育教师270人。但这270人平均到全市499所公立园，每所园还平均不到1人。虽然《教师队伍建设意见》指出：“在现有编制总量内，统筹考虑，采取多种形式增加教师总量。”[2]但政策落地周期长，可用于幼儿园的编制也将是有限的，并不能从根本上解决这一矛盾。对此，我们建议，在编制总量内仍然无法满足幼教需要的，可采取政府购买服务方式，实行社会化聘用。

1.实施“特岗幼师千人计划”，解决燃眉之急。建议襄阳市借鉴国家“特岗教师”这一政策，实施“特岗幼师千人计划”，未来三年内，每年招聘特岗幼师1 000名，三年招聘3 000名，补充到县及以下的公立幼儿园或部分普惠性民办幼儿园，以解燃眉之急。特岗幼师执行全市统一的工资制度和标准。特岗幼师在聘任期间，其工资总额按人均2.7万元/年的标准由市级财政转移支付；其他津贴补贴由各县（市）区根据当地同等条件公办教师年收入水平确定，并由县（市）级财政承担支付，人均1.0万元/年。

2.实施“公费幼师生”制度，建立长效补充机制。建议从2018年秋季开始，借鉴国家的“免费师范生”培养政策，实施“公费幼师生”制度。按照“定向招生、定向培养、定期服务”的原则，每年招生300名本地优秀高中毕业生到襄阳职业技术学院师范学院学前教育专业就读。学习期间，减免其学费、住宿费、教材费，并给予一定的生活补贴。三年毕业，经考核合格后，有序补充到各县（市）区幼儿园。

（三）创新体制机制，帮助家长合理分担教育成本

教育部《第三期学前教育行动计划》指出：“要健全学前教育成本分担机制。”特别是要建立政府与家长合理分担学前教育成本的机制，解决人民群众反映突出的幼儿“入园贵”的问题。

目前，国家对在公办园就读的建档立卡等家庭经济困难幼儿每年给予1 000元资助，对普惠性民办园有一定的奖补，并即将对公办园按每生每年500元划拨公用经费。这些措施，在一定范围内起到了积极的作用，但存在着公平性差、效益低，家长的获得感少等诸多问题，“入园贵”的怨声依然尖锐。为此，我们建议，整合财政资金，借鉴国内外先进经验，在全市实施“幼儿教育劵”制度。

为了稳妥地推进改革，与现有的经费投入渠道和资助制度做好衔接过渡，并考虑到刚建立不久农村公立园有限的竞争力，建议襄阳市用三年时间，逐步实施“幼儿教育券”制度。2020年后，随着国家财税体制改革的落地和襄阳市财力的增强，可提高幼儿教育券的面值，最终达到80%的幼儿凭券可以冲抵普惠性幼儿园保教费的程度，基本实现免费幼儿教育。

（四）开展“学前教育示范县（市）区”创建评比活动，全面提高学前教育质量

为促进襄阳市《第三期学前教育行动计划》顺利实施，引导全市各地办好学前教育，建议襄阳市政府教育督导室、教育局参照《湖北省学前教育示范县（市、区）创建标准（修订）》结合实际，制定《襄阳市学前教育示范县（市、区）创建标准》，印发全市。从组织领导、经费保障、扩大资源、队伍建设、规范办园与保教质量等方面，对各县（市、区）2018-2020年间学前教育发展状况予以评估，表彰一批“学前教育示范县（市、区）”；各地还要将学前教育工作纳入本地政府和部门目标责任督导、考核范围，建立问责机制，从而全面提高襄阳市学前教育质量。