国家责任与政府角色——儿童照顾的变迁与政策调整

刘中一

2016年起，我国开始在全国范围内实行“全面两孩”的生育政策。但是，受到各种因素的影响，政策效果并没有得到充分体现。国家统计局公布的数据表明，2017年我国出生人口不增反减，比上一年度大幅减少了60多万。按照人口学界的共识，国民生育率一旦跌入所谓“低生育率陷阱”就很难逆转。因此，必须在机会窗口关闭之前，努力提振群众的生育意愿和生育水平。根据中国人口与发展研究中心此前的调查，托育服务短缺、女性职业发展压力大等儿童照顾问题是影响人们不愿意生育二孩的主要原因[1]。而从发达国家的实践与经验来看，提高生育率不仅要通过财税手段改变家庭生育的成本收益，更重要的是要合理分担儿童照顾责任，平衡女性在工作—家庭角色之间的关系。

长期以来，儿童照顾一直被视为属于私人领域，特别是家庭内部的责任，即使遇到父母因故缺席的状况，也多仰赖家庭自身资源加以解决。可以说，在儿童照顾问题上，国家一直处于配合或边缘的角色。近几十年来，随着社会经济的发展，妇女解放运动的推动，家庭的日益小型化，使得家庭本身具有的儿童照顾功能大为削弱，尤其是儿童照顾与生育问题的日益紧密联系，当儿童照顾不再是家庭或市场可以独立承担与面对的问题时，重新明确和界定国家的儿童照顾责任在理论上就显得十分必要和重要。

一、儿童照顾的国家责任与政府角色的主要理论流派

关于儿童照顾的国家责任和政府角色的看法，往往体现了一国主流的社会意识形态和儿童政策的走向，也体现了一国对待生育和养育等问题的根本态度。有的国家主张儿童照顾应该是私人领域的事情，政府应避免直接干预儿童照顾的事务，批评公共儿童托育制度削弱了家庭儿童照顾的责任；也有的国家主张政府对儿童照顾进行全面干预，透过政府提供财政支持和公共托育基础设施的建设等；还有的国家基于维系国家经济竞争力，提出具体政策以协助工作中的父母解决儿童照顾的问题。概括而言，在各个国家具体的实践中，主要可以概括出以下三种观点或三种理论流派：

第一，自由放任主义理论流派。自由放任主义理论流派主张儿童照顾纯属家庭的责任与义务，强调母亲与家庭是儿童发展最佳照顾者，国家对于儿童照顾行为没有特定的想法或价值观。自由放任主义理论流派尊重父母和子女在家庭中重要联结的看法，以人性的观点来看待家庭的功能，主张父母照顾时会增加亲子间的关系，政府不宜介入，只有在子女的权利受到重大的侵害时，才能由国家介入，例如父母亲长期虐待子女，父母亲无法提供子女的基本生活等。自由放任主义强调家庭照顾为儿童与发展最重要的机制，政府应减少对家庭的干预。最少干预取向主张子女与父母密不可分，家长在儿童照顾事务方面有决定权或主导权，包括居住地点、教育理念、托育方式、宗教信仰等，国家应给家长自由裁量权。唯一的限制是父母违反最低限度的儿童照顾安全界定。自由放任主义认为如果不考虑这些前提，国家强行干预往往适得其反，将会造成儿童照顾资源的浪费与分配不均等社会问题。

换个角度说，自由放任主义理论流派强调男主外、女主内的传统性别分工模式，认为传统性别分工模式符合两性生物差异，具有社会演化的基础。同时，特别反对改变女性（尤其是已婚女性）的角色与地位，从而实现儿童照顾的权益。因此，在男性常被界定为工具性与任务性角色的社会中，女性在家照顾孩子往往成为一种天职的表现。即使儿童遭遇不适当的双亲照顾需要给予特殊安置时，但该流派仍坚持家庭（母亲）的权力以及家庭与政府角色的分立性。

美国属于奉行自由放任主义理论流派的典型国家之一，在儿童照顾的国家责任和政府义务方面，着重强调儿童照顾的家庭责任与市场作用，不仅在全国层面没有出台统一的儿童照顾政策，而且其碎片化的儿童福利政策也只具备部分舒解家庭经济压力的功能。在美国，公立性或公益化的托育机构很少，儿童照顾的政府责任往往以公共救助、现金补助以及中低收入户的赋税优待等形式转移给家庭和市场。英国是自由放任主义理论流派的另一个重要拥趸，英国政府认为父母与私营部门才是解决儿童照顾问题主要的途径，而政府只负责在必要的时机向贫困和低收入的家庭提供现金支持。因此，英国儿童照顾设施的数量虽然在最近十年间大幅增加，但是，提供的公共性儿童照顾服务仍低于大多数欧洲国家服务提供的水平[2]。

第二，国家干涉主义理论流派。国家干涉主义理论流派认为照顾儿童是国家的责任，当原生家庭不能提供儿童有利的发展，或亲生父母无法妥善照顾儿童时，政府应主动介入家庭事务，避免儿童遭受到不适当的照顾。这是以儿童为优先考量，但是政府的干涉常具权威性，而忽视了儿童与原生家庭间的亲情关系。国家干涉主义的主要理念是儿童不再被视为父母永久的财产，而是政府委托下提供儿童照顾的人，如果父母未能提供适当的照顾，国家可以强制收回其授予的权限，或是派适当的人来行使权利。国家干涉主义理论流派将儿童照顾与福利列于社会福利的优先顺位，儿童有权享有高质量的照顾，国家必须不顾一切地保护儿童，必要时则诉诸法律[3]。

近年来，一些奉行国家干涉主义的国家通过完善亲职假制度、发放儿童照顾津贴以及促进机构托育的发展等途径，逐渐强化了国家在儿童照顾的供给，使得国家在介入分担家庭在儿童照顾责任的角色上显得较为积极。在国家干涉主义理论流派看来，儿童照顾作为国家的基本公共服务内容之一，国家适度的干预可产生类似于普及式公共教育一样的社会外部性。如果国家能够提供大量公共托儿机构，且父母双方均共同享有国家提供的各项儿童照顾相关福利，不仅协助舒解家庭经济以及家庭成员发展的压力，也可以导引建立性别平等的新社会秩序。

北欧各国属于国家干涉主义理论流派的典型代表，北欧各国在长期的实践过程中，发展出完整、系统的儿童照顾政策。北欧国家政府通过提供慷慨的、普遍化的儿童照顾支持性制度设计，将大量的资源投入到儿童照顾之中，儿童津贴、育儿假期津贴和托育服务的普及程度均相对较高，儿童社会支出的比重一直维持在较高水平[4]。虽然国家干涉主义理论流派在北欧国家获得了比自由放任主义流派更多的认同，这些国家通过立法及国家行为保障了儿童福利，但国家干涉主义理论流派容易忽视亲子间的连结，忽略掉亲权剥夺的危害，相对的也会带来一些负面的影响，尤其是当政府面临财政紧缩以及儿童照顾高度市场化时，国家干涉主义理论流派更显得有点脱离实际。

第三，家庭支持主义理论流派。这一理论流派从维护和提高家庭功能角度切入，即主张当家庭产生问题或家庭功能无法发挥时，国家才会介入协助家庭发挥功能或甚至替代家庭功能。因此当家庭未能发挥儿童照顾功能时，国家便基于保护儿童权益介入儿童照顾。家庭支持主义理论流派认为政府在儿童照顾中主要的角色在于支持家庭，并保护孩子与家庭的维系。此派观点认同国家积极介入儿童照顾的必要性，但是这种介入应是支持与维系家庭的发展。简言之，尊重家庭与双亲权利取向的儿童照顾意旨政府的儿童照顾介入是以维系家庭的完整性发展为出发点，并以防范社会问题发生为最终之目标[5]。

此派的观点与自由放任主义理论流派虽然同样强调政府有限度的干预，但较重视儿童与父母生理性与心理性连结的价值，并且强调在尊重父母养育子女权利的同时，更应该重视父母与孩子之间的情感需求。而与国家干涉主义理论流派相比较，家庭支持主义理论流派强调国家干预并非是强制性的，政府是以支援与协助家庭为主的介入角色，需避免政府职权的过度滥用，若采用替代性儿童照顾方式，儿童应尽可能与自己的家庭保持密切联系；同时坚持认为当儿童与原生家庭的关系得以良好发展，对于整个社会都将会是一个益处。

由于家庭支持主义理论比较温和，社会大众的接受程度较高。大多数西欧和南欧国家在儿童照顾政策的取向上，多以采取家庭支持主义理论为主。这些国家政府在儿童照顾方面的主要作用在于提供包括对弱势家庭、单亲家庭等经济扶助，对一般家庭提供育儿假等儿童照顾方案，以支持并维系家庭功能的发挥。由此，近年来，一些西欧国家则更加倾向于采用照顾者津贴、带薪亲职假等手段，而不是提供公共托育等替代性儿童照顾服务[6]。

严格地说，应该还有第四种理论流派，即尊重儿童权利主义的理论流派。这派的主要观点是将儿童看成如成人般的独立个体，并认为儿童的观点及想法应受尊重与肯定，儿童应被赋予较多成人的地位，以减少来自成人的压制或不合理待遇。但是目前在各国的儿童照顾制度与政策设计中，很少得到真正的落实，不过在欧美国家中，有逐步引导未来相关制度或政策朝此方向修订的趋势[7]。

二、国家为何介入：国家在儿童照顾中的责任

正如前文指出的那样，国家在儿童照顾方面本来可以扮演多种角色，承担不同的责任。然而随着经济社会的发展，尤其是工业社会取代农业社会，农业社会的大家庭逐渐被工业社会的核心家庭所取代。同时，现代妇女劳动参与率相较于以前大幅提升，而女性在家庭中通常扮演着共同养家者与家庭照顾者之双重角色，在外需努力打拼赚钱，回到家又必需照顾家中的小孩。因此，当家庭（妇女）无力独自承担儿童照顾责任时，儿童照顾的国家责任问题就被提到日程。

目前，儿童在成长的过程中，接受家庭和市场之外照顾的人数逐渐增加。在一些经济发达国家，3岁以下的儿童中，有高达50%的儿童接受家庭和市场之外的公共化照顾。家庭和市场之外的儿童照顾不仅是儿童早期生活经验的重要组成部分，甚至已经成为城市双薪家庭的一种生活方式[8]。从各国的具体实践来看，不难发现，国家对于儿童照顾责任有其基本预设立场与潜在价值观，笼统地说，当今社会国家介入儿童照顾的主要理由是基于家庭和市场的失灵的考量，即当家庭或市场出现问题、儿童照顾功能无法发挥时，国家就有了直接介入儿童照顾领域、协助家庭或市场发挥儿童照顾功能的充分理由。

第一，福利国家发展的根基。国家介入家庭的儿童照顾工作，实际上是一种社会福利，此点可从福利国家发展理论来解释政府对儿童照顾责任的分担。传统社会当中，家庭透过集聚家庭内资源并统筹运用资源的方式来对抗各种风险，但工业化之后此模式渐不可行，家庭与市场均无法处理这些社会风险，福利国家便取而代之。从20世纪70年代开始，西方福利国家全面干预早期儿童照顾与教育服务，强调国家和政府在儿童照顾上的普遍责任。这被认为不仅是社会投资取向福利国家变迁的重要方向，也是应对福利国家面临挑战的手段之一[9]。具体地讲，国家对于儿童照顾责任主要源自“今日的儿童是未来的劳动力”的假设。首先，提供家庭以外的教育和托育服务，培养孩子社交和认识能力的发展，并为他们将来融入教育系统而作准备。其次，协助家长协调工作和家庭生活，支持家庭所提供的劳动力供给，并减少由劳动力市场紧缩而造成的人力资本损失。

第二，公民社会权的保障。从历史的维度来看，社会权观念伴生于人权思想，而人权思想的主要着眼点是如何妥切地定位公民与国家之间的关系。所有关于社会权内涵、属性、种类等问题的纠葛，莫不源于对此关系的不同认识。社会权的提出使得儿童照顾的责任归属不仅从私领域转到公领域，也从家长责任转换为公民权利。照顾儿童以往是家庭内双亲的责任，现在国家介入的合理性则指涉了儿童照顾已经同时结合照顾与工作，是公民社会权的一部份。在现代社会中，对儿童的教育与照顾已经被确认是不分种族阶级的基本公民权利，换句话说，国家对于儿童照顾的介入事实上是实现公民社会权的保障。

第三，履行国际公约的义务。从20世纪40年代的《日内瓦儿童权利宣言》到50年代的《联合国儿童权利宣言》再到80年代底签署《联合国儿童权利公约》，均载明国家和政府要对儿童的生存与发展应给予特别照顾和协助。特别是《联合国儿童权利公约》将儿童受照顾的权利由目的上的宣示变为有约束力的立法条文，是一项国际性对儿童权益保障最直接明白的规范，其明确对儿童照顾的国家责任与家庭的亲职责任，父母对儿童虽然有扶养权，但当父母无能力扶养或儿童权益遭受损害时，国家就有行干预之权或应提供必要的支援。

第四，社会外部性的考量。国际上各国政府普遍地将促进儿童照顾问题纳入公共服务和公共管理领域，很大程度上缘于促进儿童照顾问题将引发男女机会平等、劳动力市场、人口、儿童发展、反贫困以及福利改革等诸多社会领域的综合性变革。因为，国家负担儿童照顾可以确保儿童适当的发展。从社会范围来看，儿童从父母那儿得到的可能是劣质而量少的照顾水准，其原因可能是家庭在照顾儿童上的安排与选择不见得会考量社会目标，或是因家庭收入不足以支持合乎社会标准的照护水准。因此，缺乏足够的儿童照顾将来所要付出的社会成本，可能会超出目前公共支持儿童照顾方案的更多代价。

第五，社会性别平等的需要。随着社会经济环境的变迁、教育程度的提高、性别平等工作的推动，女性投入职场就业的比例逐年增加，女性所面对的家庭与工作两头烧的压力日渐沉重。女性的就业选择往往受到儿童照顾责任及社会文化规范等结构性因素的干扰。国家介入将使妇女的权益得到国家保障，逐步脱离性别分工的意识形态，避免女性在公私领域的双重剥削。国家在提倡与促进女性就业的同时，提供更友善的公共儿童照顾资源与社会支持系统，直接关系到就业女性能否兼顾家庭与工作，并且维持良好的生活品质。有研究表明，在没有其他公共照顾资源可以依仗时，当家庭中有6岁及以下儿童需要照顾时，女性（母亲）的劳动参与率会下降9个左右的百分点[10]。所以，想要保障女性正常的就业时间，提高她们的就业质量，国家就应当促进儿童照顾公共化，积极地介入儿童照顾。

第六，儿童照顾公共品特质使然。现代社会中，随着家庭功能的式微，政府角色相对提升，并透过赋税制度把公民们与政府绑在一起。公民被赋予缴税义务，政府当然也就有责任照顾国民，甚至管理国民。所以有人主张，生儿育女已不完全是家庭的责任，由于儿童是一种公共产品，国家有责任照顾。换句话说，因为儿童并非家长的私有财产，他们更是社会的公共产品，当“私领域”的力量无法确保儿童拥有良好的成长环境时，作为公共部门的国家——儿童的终极监护人——需要提供及时有效的援助，以充分保障儿童的各项正当权益。这种国家干预，不仅是出于对作为公民的儿童的权利保护的需要，也是国家维护社会公平正义，进而维护社会秩序的需要。

另外，虽然在经济学市场理论中的供给与需求相平衡观点下，市场自然会提供相当的供给以满足市场需求（不管是在何种质量与价格下的均衡）。实际上，儿童照顾市场并未提供足够的供给量以满足家长的需要。因此，不管在市场法则下所提供的照顾服务是好或是不好，政府仍应大量提供便宜的可负担的以及可近性高的儿童照顾服务。但是，若完全摆脱市场逻辑，采以国家或政府完全承担供给儿童照顾服务的责任，不仅常常牺牲掉市场关注的效率与利润，而且很多时候受限于社会经济的发展水平，只能可望不可及。

三、国家以何介入：政府在儿童照顾中的角色

如果儿童照顾应该由政府负责，或者至少由政府与家庭共同分担儿童照顾责任，那么当国家介入儿童照顾的时候，应该以何者为工具或者手段？我们认为，国家或政府在儿童照顾中的作用和角色主要包括：政策制订者（儿童津贴政策、亲职假政策、儿童保育和托育政策等）；法律规范者（儿童照顾和公共托育服务的技术标准、建筑安全、收费等）；资源提供者（各类服务产品、现金、人力资源、基础设施等）。换句话说，国家或政府介入儿童照顾，除了广受关注的托育服务之外，至少还应包涵各类育儿津贴政策以及亲职假政策。

第一，公共托育服务的提供。托育服务是指当家长就业或其他因素无法照顾儿童时，托育服务有支持亲职角色的功能，以预防家庭失功能，保护儿童免于在不适当的学习环境里，也预防了儿童面临或增加不必要的亲职替代，维持儿童在原生家庭健康成长。目前，欧洲大约有25%的3岁前幼儿以及95%以上的3岁以上幼儿被送入集体托儿所或其家庭所在街区的临时托育机构。在丹麦，这种由国家支持的托育机构很发达，约50%的3岁以下幼儿被接收在这些机构里。进入21世纪以来，西方国家在强调公共机构托育责任的同时，还通过制定各项法律、经济、服务政策支持儿童在家庭中获得全面照顾[11]。

理想公共托育制度设计的目标应是减轻家庭育儿经济负担以及支持父母兼顾就业和育儿，分担家庭照顾婴幼儿的责任，营造有利生育、养育的环境。由此，政府应该投入适当额度的公共资金于托育服务的供给端，意即提供充足的托育人员和托婴机构等，而非以市场化的作法将公共资金投入需求端，让家长自由购买托育服务，或者让家庭自行照顾。

第二，经济支持手段的运用。经济支持具体包括赋税减免和儿童照顾津贴两种方式。各国的儿童津贴给付标准不尽相同，多数国家以子女排行修改给付额，如瑞士以第三个子女为分界将津贴加倍，德国子女津贴金额随生育数增加；也有国家采先增后减方式调整，如法国以第四个子女的补助最高，尔后调降。在亚洲，为了应对日益严重的人口少子化问题，日本政府在2000年初提出育儿减税方案，意图缓和家有幼儿的年轻夫妇财务负担，规定家有6岁以下幼儿的家庭可要求降低征税税率。另外，还通过对相关法律法规的修订，增加了对生育多子女中低收入家庭的育儿补助[12]。

经济支持手段的主要政策效应是给父母提供选择权，他们可以选择全职工作，也可以选择在家照顾儿童。以奥地利为例，政府财政提供了大量且长时间的儿童津贴，使家长们可减少工作时间以帮助其照顾儿童。但是，经济支持手段的运用可能潜在阻碍了劳动参与率。经济支持手段的大量运用，很可能造成原本就不在就业市场的女性更加成为津贴的依赖者。此外，各国经验都显示，经济支持手段的运作对儿童照顾尤其是提高生育率有正面作用，但是影响有限，特别是南欧国家的实践证明，儿童照顾津贴往往只对于补助生育第一胎有效。

第三，亲职假制度的设置。亲职假是指在母亲休完产假后，由父母两人共同享有或其中一人享有的一段较长时间的儿童照顾假。多年来，欧盟国家在亲职假制度探索方面取得了一定的成效。通过欧盟指令，亲职假不仅成为欧盟国家公民社会权利的保障，同时也成为各个福利国家的政府职责。德国给予父母亲最高3年的亲职假，期间除工作保障外，于前2年给付申请者每月一定数量的现金给付。法国则在子女满3岁前得以申请，至于是不是带薪或者带薪的程度需要经雇主与受雇者协商而定。瑞典和冰岛则创造性地提供2至3个月专属父亲使用的父亲假，丹麦和斯洛文尼亚则提供2周带薪的父亲假，并准许亲职假在双亲之间自由分配和转移[13]。

受到不同政治体制和文化传统的影响，亲职假制度在各国的施行情形仍有相当大的差异性。比如，亲职假的目的、对象、期间，薪资给付与否，给付数额，经费来源等规定均有一定的差异。但是，亲职假制度提供家长在照顾幼儿方面有一定程度的自由选择权，而且是任一家长，父母皆有权利选择照顾幼儿。亲职假制度也具有鼓励家庭负起照顾儿童的责任，以使儿童在早期发展上获得较佳的教养机会。

目前各国儿童照顾政策多把提升生育率作为最高指导原则。有研究发现，国家和公共社会资源对于儿童照顾的介入能够提高育龄女性再生育的可能性[14]。诚如前述相关的减税措施、产假/亲职假或提供公共化托育服务等儿童照顾政策的分析可以看出，北欧国家把提供普及式的托育服务视为国家责任，并同时提供1年的亲职假，期间补助原薪资的八成，由劳雇双方共同分担。实践也证明，北欧国家以慷慨的儿童津贴、较长的育儿有薪假期（如产假与亲职假等）、完善的托育服务以及鼓励男性参与儿童照顾，不仅调和了母职责任与劳动力市场之间的紧张关系，也大大地提高了育龄妇女的生育意愿。与此相反，在一些奉行市场取向的国家，由于不重视国家和政府的儿童照顾责任，寄希望于通过家庭照顾和市场化的托育手段解决儿童照顾的问题，不仅导致了女性的就业权难以实现，育龄女性面临严峻的工作和家庭冲突，而且生育率提升的效果有限[15]。

四、我国国家和政府在儿童照顾中的责任划分与角色定位

在我国，随着全面两孩政策的推行，儿童照顾和儿童照顾政策支持重新回到政策设计者的视野，国家基于儿童照顾利益的最优化考量，确实呈现出积极介入的姿态。比如，党的十九大报告明确提出，保证在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等各个方面要不断取得新进展。2017年底中央经济工作会议首次提出解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。尽管如此，政府对国家在儿童照顾上的角色定位和责任意识仍不十分清晰，仍然在家庭失灵及市场失灵的政策空间不停地摆荡。为了促进我国政府对儿童照顾责任的承担，让广大民众免于市场化和商品化的儿童照顾服务的剥削，特别需要更强而有力的制度与政策设计。

第一，明确国家介入儿童照顾的合理责任划分。从西方国家最近的具体实践看，无论以市场为重心（以现金补贴家庭），或是以国家为重心（兴办公共托儿所），政府都以公共产品供应的“福利多元化”为原则来指导具体儿童照顾体系的构建。我国传统观念将生育和养育皆视为个人家庭之事，视为为人父母者的家庭责任，而国家则以儿童福利为出发点，主要为功能失调的家庭提供替代性儿童照顾服务。由此，儿童照顾服务以往大多被定位为弱势家庭的残补式福利，而不是全民的制度式福利。如今，因应时代的变迁，当妇女投入就业市场人数激增以及家庭人口结构改变带来的家庭儿童照顾功能式微，已经迫切需要国家主动介入儿童照顾的阶段，国家必须勇于担责。基于我国目前家庭构成、就业市场和社会性别分工的现实，建议需要重新界定不同社会主体的照顾角色和责任分担机制，特别是寻求家庭、市场和国家之间在照顾责任上的新平衡[16]。

第二，寻求政府介入儿童照顾的合适角色定位。儿童照顾的公共物品属性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由作为公共权力执行机关的政府来负责主导供给。但受到政府自身财力和能力的限制，需要对儿童照顾公共化进行市场化和社会化改革，积极寻求政府、市场和社会在儿童照顾供给领域的均衡点。国家介入儿童照顾不简单地等于兴办大量的公立儿童照顾机构。因为大量的公立儿童照顾机构必然意味着大量的公共财政投入，甚至庞大的公共负债风险。在这种的情况下，为避免产生新的社会问题，或许可以采取多种途径和多种方式分担儿童照顾责任。此外，政府要推动公共托育服务发展势必面临许多来自市场的挑战，加上政府自身能够动用的资源有限，迫切需要结合市场或第三部门的力量。目前的情况下，在大力发展公共托育服务的同时，努力尝试公私协力、公办民营等方式不失为一种比较现实的选择。

第三，完善国家和政府介入儿童照顾的合规制度设计。我国过去30年间同样经历了工业民主国家曾经发生的社会、经济环境快速转变，造成家庭的儿童照顾负担越来越沉重的境遇。虽然近些年来，国家开始对儿童照顾政策进行一些规划，但总体上支持的力度十分有限，没有特别的政策和制度设计以增强家庭的儿童照顾功能[17]。为此，极须完善相关的政策和制度设计，进而明晰国家儿童照顾的责任边界和政府儿童照顾的角色定位，以减轻对市场和家庭儿童照顾的过度依赖。只有这样，才能解决已经日益严重的儿童照顾公共资源匮乏、家庭育儿负担过重等社会问题，形塑男女合作育儿、家庭和国家协调育儿的环境和意识，从而提升民众的生育愿望和生育水平。