河南省妇幼保健与计生服务机构资源优化整合模式研究——基于甘肃省妇幼与计生服务机构资源优化整合经验的思考

郭林涛

（河南省人民政府发展研究中心，河南郑州450003）

计划生育是我国的一项基本国策，是重大的民生工作，事关广大人民群众的生殖健康和家庭福祉，事关人口长期均衡发展和全面建成小康社会目标的顺利实现。充分发挥计生服务网络的作用，是做好人口和计生工作的重要保障，也是提升计生服务质量的关键。妇女儿童的健康水平，是每一个幸福家庭的重要构成部分。改善妇幼健康政策和服务，对经济社会发展有着多重的积极作用，也将惠及超过三分之二的人口[1]。计生技术服务和妇幼保健资源的优化整合，对于提升妇女儿童的健康、提高出生人口的素质、维持稳定的低生育水平、转变政府职能和机构改革有着重要的作用。

近年来，河南省卫生计生系统在计生服务网络建设和规范化管理方面取得了令人瞩目的成绩，在控制全省人口过快增长、提高出生人口素质和广大育龄妇女生殖健康水平方面发挥了重要作用，作出了重大贡献[2]。但是，随着新时期生育政策的不断调整完善和重点工作任务的转移，当前的计划生育服务网络也面临一些新情况和新问题。所以整合计生服务机构和妇幼保健机构，协调二者的资源优势，是实现两者之间优势互补，促进两者工作开展的需要[3]。

一、河南省妇幼保健和计生服务机构现状及存在的问题

（一）河南省妇幼保健机构现状及存在的问题

一是基层服务机构人才匮乏，服务水平受限。县级妇幼保健机构拥有的专业技术人员的平均数为110人，其中：具有高级、中级职称人员的平均数分别为4.2人、23.5人，中高级职称人员占卫生技术人员总数的25.0%；拥有的执业（助理）医师、执业护士的平均数分别为35人、48人。

二是专科服务业务发展不平衡。城乡之间、地区之间、机构内设科室之间发展存在较大差别，短板现象突出。全省妇幼保健机构产科开放床位数为8493张，儿科开放床位数为5689张，区级的妇幼保健机构服务能力明显不如县级机构。

三是部分妇幼保健机构运营艰难。全省县级妇幼保健机构院均业务收入达1040万元。市级妇幼保健机构好于县级妇幼保健机构，县级妇幼保健机构好于区级妇幼保健机构。妇幼保健机构院均年业务收入1749万元，有74家机构年业务收入不足千万元，其中29家机构收入不足百万元，面临生存危机。

（二）河南省计生服务机构现状及存在的问题

一是人员结构不够合理。在计生服务机构的人员中，学历为中专及以下的人员占比为47.28%。与此同时，在计生服务机构的人员中，拥有高级职称人员的占比为4.82%，拥有中级职称的占比为23.50%。另外，目前河南省的计生服务机构人员中，持有执业资格的人员占比不到80.0%，在部分县级机构中，其占比甚至不足30.0%。

二是业务模式单一。当前全国计划生育服务机构中，70.0%的市县计生服务站的业务仍然集中于查环查孕和常见妇科病检查等一些简单的项目上，而且仍然采用传统的春秋两次服务的形式。这样的结果是工作量会相对集中于活动期间，而其他时间基本上没有业务，这导致人力资源极大的浪费。另外，长期业务单一的问题导致在开展和扩展相关服务项目时，难以从根本上真正以节育、生育等业务为核心，长此以往，很难对优秀人才形成吸引力，这会降低技术服务队伍的水平和服务质量，难以满足人们的需要，无法顺应时代和社会的发展。

三是管理机制缺乏先进性。从河南省计生服务机构现状看，管理机制也尚在健全过程中，并且在大部分的县级机构中，缺乏竞争激励机制和明确的责任目标。在这种情形下，服务人员自身也会存在“干不干都一样”“吃大锅饭”“等靠要”的思想，缺少自我的发展目标和竞争意识，这使其在工作中很难实现创新和突破。而且有些人员还缺乏进取心和求知欲，这导致计生工作陷于被动，发展和生存危机凸显。

四是经费投入不足。虽然河南省各级政府部门非常重视计生服务体系建设，也加大了技术和资金的投入，提升了硬件建设标准，但由于各种原因，现在还有一些县站房屋简陋，并且其科室设置难以真正达到标准的要求，所用设备相对比较陈旧，难以满足工作需求。此外，部分县站并没有配备一些基本的急救设施如呼吸机、麻醉机等，也缺乏必要的实验室检验设备，严重限制了服务质量的提升与业务的拓展等[4]。

二、河南省妇幼与计生服务机构问题存在的原因

一是行政机构整合不彻底。2013年3月，我国对计生管理与卫生部门的职责进行全面整合，开展相应的服务工作。此后各省市都陆续成立了卫计委，河南省也在其中，但是在政策的落实过程中，部分地区行政管理体制分割的问题仍然存在，并没有实现完全的整合。这对整合资源造成了不小影响，导致大量资源用在部门之间的协调沟通上，一定程度上延误了资源整合进度。

二是无差别整合人力资源。大多数计生服务人员属于事业编制，需要财政全额拨款，而妇幼保健机构的人员构成就复杂得多，其收入来源也呈现多元化。因此，在资源整合过程中，一个重点的问题就是科学合理地整合人力资源。但是，个别地方却在没有对非医学人员和医学人员进行差异性区分的情况下，就对二者进行无差别粗放式的合并，导致在资源整合上产生了种种问题，降低了机构的服务质量和人力资源利用效率。

三是未及时跟进培训教育。在硬件方面，基层计生服务机构的设备陈旧，功能也逐渐萎缩，因此，为了兼顾计划生育服务和妇幼保健职能，需要更新设备；在软件方面，相关科室在机构整合以后需要重新规划才能满足实际服务的需求。在整合资源以后，由于缺乏同步进行相应的培训，人员和机构的服务能力都不能有效提高。

四是政府投入不足，影响机构可持续发展。政府在妇幼保健和计划生育服务工作中需要承担必要的责任，部分地区却没有明确政府的责任，未在房屋建设、设备更新、人员培训、人员薪酬等方面给予充分考虑，这不利于整合后的妇幼健康新机构的运行及健康、科学、持续、和谐的发展。

三、甘肃省妇幼与计生服务机构资源优化整合经验的启示

甘肃省目前已基本完成省、市、县卫生计生机构改革，是试点推进技术服务机构改革的省份。该省坚持从当地实际出发，创新整合模式，采取在县、乡计生服务站（所）加挂健康教育所牌子，增加健康教育功能，保留县、乡计生服务机构单独设置，促进了卫生计生服务机构的资源整合，受到国家卫计委基层指导司的充分肯定。在改革过程中，该省坚持积极稳妥原则，选定敦煌等6个市、县作为全省健康促进模式改革试点。甘肃省妇幼与计生服务机构资源优化整合经验，对于河南省具有一定借鉴意义。

（一）甘肃省妇幼与计生服务机构资源优化整合的经验分析

第一，把计生服务机构改革纳入全省健康促进模式总体布局。促进健康服务业发展是甘肃省政府实施的一项民生工程。2014年，省政府印发促进健康服务业发展的实施意见，提出“加大对健康、亚健康、老年病、慢性病和隐匿性疾病进行干预，构建多层次医疗卫生、公共卫生服务体系”目标要求。省卫计委、人社厅、财政厅落实省政府实施意见，及时提出实施健康促进模式改革的指导意见，将卫生计生服务机构改革为重要内容，提出“改革县级、乡村和社区卫生计生机构以及村卫生室的职能定位，推动基层卫生计生工作重心从医疗服务转向健康管理”。

第二，把推进计生服务机构改革与医疗卫生体制改革有机结合。省卫计委把促进卫生计生服务机构改革作为巩固完善基层医疗卫生体制的重要补充，主动向省政府提出建议，将“组织各级各类卫生计生服务机构参与公共卫生服务，不断提高疾病监测、预防、控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力，提高全省公共卫生服务的可及性和均等化水平”等表述写入政府文件，从而为计生服务机构改革创造了有利条件、提供了支持。

第三，在全省基本完成各级卫生计生机构改革的基础上推进妇幼、计生技术服务机构改革。2013年底，甘肃省卫计委正式挂牌成立，依照“三定方案”，在较短时间内完成了内设机构和人员调整。各市州、县比照省级做法，目前14个市州已完成部门机构改革任务。在此基础上，省卫计委着手部署启动两服务机构的优化整合改革，从而保证了基层服务机构改革领导有力，组织有序，大局稳定。

第四，坚持从实际出发，采取机构分设、职能重组、队伍融合的方式。该省基本保留了现有的县、乡计生服务机构，县、乡计生服务站（所）在担负计生免费技术服务等各项工作的同时，增加了健康教育的功能；明确县级计生服务站增加健康体检和健康管理业务，乡级计生服务中心增加健康服务组织管理、科普宣传、公共卫生知识普及和巡回督查职能。稳定了计生技术服务队伍，实现了多赢格局。

第五，强化基层计生网底建设。该省要求以服务人口1万、1万～2万、2万以上为基数，乡镇计生办按“3、5、7”标准配备工作人员，乡镇计生服务机构按“2、3、4”标准配备技术人员。

（二）甘肃省妇幼与计生服务机构资源优化整合的启示

一是加快推进行政管理机构改革。加快全省卫生计生行政管理机构改革步伐，督促各地机构改革尽快到位，为基层妇幼、计生服务机构实施资源优化整合，营造良好环境创造必要条件。坚持目标导向，在改革机构内部运行机制和创新服务模式上下功夫，扎实推进资源优化整合，全力推动优质资源下沉、工作重心下移，妇幼保健业务下沉社区，妇幼保健绩效考核和计划生育目标考核深度融合，多举措助推妇幼保健和计划生育服务全面升级。

二是启动服务机构资源优化整合改革调研。组织由多部门参与的深入调研，吃透上级精神，摸透基层情况，做到心中有数。进一步学习可借鉴的经验，了解基层妇幼、计生服务机构现状及党政领导和相关部门的意见建议，在此基础上，适时启动服务机构资源优化整合改革指导性文件的制定工作。

三是服务机构资源优化整合应坚持因地制宜、积极稳妥原则。应允许各地从实际情况出发，在稳定机构、稳定干部职工思想的前提下，采取不同的整合改革模式。甘肃省采取的是在原计划生育服务机构基础上加挂健康教育所牌子的模式。总之，应充分尊重基层党委、政府的意志，调动他们支持改革、参与改革的积极性和动力。

四是基层妇幼、计生服务机构实施资源优化整合必须实现“四统四融”，即：体制统一，机构融合；权责统一，职能融合；思想统一，队伍融合；考核统一，服务融合。”整合后的妇幼保健计划生育服务中心，由于有了妇幼保健技术的支持，弥补了设备、技术、人才的不足，提高了服务水平，强化了管理。原先两单位重复进行的工作，也得到了统一，不会再出现两班人马对同一人群开展同一项目检查的情况。

五是以群众需求为导向，多方位促进卫计整合。目前，妇幼保健机构在市、县两级的有形资源，如人、财、物等都远超计生机构。其人员在角色定位、观念认知和心理意识等方面仍有诸多不同，只有加强向心力和凝聚力才能实现真融真合。只有通过各种多样、灵活的活动，才能增强新机构的自豪感、使命感。加强互通互学，进而达到互谅互让、和谐共生，真正实现卫生计生队伍从整合到融合的转变。定期举办专业技术人员“医护人员能力提升讲座”，促进卫生计生干部互相学习，尽快了解熟悉卫生计生相关政策法规及基本业务知识。一手抓妇幼卫生计生工作的推进，一手抓思想作风建设的局面，全体干部职工工作不松，人心不散，劲头不减，保持工作连续性，确保机构改革和工作推进两不误、两促进最终实现了“完善服务体系、提升临床服务能力、强化公共卫生功能、提高资源使用效率、促进队伍稳定发展、加强服务监管、改善服务的公平性和可及性、增强群众获得感”等整合目标[5]。

四、河南省计生服务与妇幼保健机构资源优化整合的对策建议

妇幼保健与计生服务，二者各有其优势，只有优化和整合其人员信息、服务职能、人脉资源以及管理职能，才能实现优势互补，壮大力量，最大程度地提高其服务水平，才能奠定医疗事业长远发展的基础，更好地服务广大群众。河南省是人口大省，未来计生管理服务任务仍然繁重，机构优化整合需要妥善处理好各方面关系，保护各方面的工作积极性，就必须顾全大局、积极主动、科学稳妥、因地制宜、分类指导，平稳有序进行，确保达到预期效果。

（一）整合妇幼保健与计生服务资源，构建新的服务体系

一是整合机构，明确职责，健全服务职能。整合的主要方式为“省选设、市县合、乡增强、村共享”。市级和县级妇幼保健机构与计生服务机构原则上予以合并，组建成立市级、县级“妇幼保健计划生育服务中心”。乡级计生服务机构与乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心妇幼保健职能整合，在乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心加挂“妇幼保健计划生育服务站”牌子。村级卫生室和计划生育服务室同时保留，共享共用，保留计生专干，巩固基层工作网底。

二是做好人员配备与资产管理，提升服务水平。妇幼保健计生技术服务机构根据当地服务人口、社会需求、交通状况、区域卫生和计生事业发展规划以及承担的功能任务等因素合理配备人员。在整合各级妇幼保健和计生技术服务机构过程中，原则上不减编、不减员，保持人员队伍稳定，保持待遇不变，不改变原有人员经费财政全额拨款方式。按照“编、人随事走”的原则和“机构职责清晰、落实双重管理、技术人员归院、管理人员自选、县乡两级统筹”的工作思路，突出抓好乡级资源整合和人员分流安置等重点难点问题。同时，应对整合后的科室和人员进行细化分工，明确职责，科学分配，推动整合后的服务机构高效运转[5]。

（二）完善妇幼保健计生服务保障机制

第一，完善财政投入机制。妇幼保健计生服务机构所需的基本建设、设备购置支出经费，由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排，所需人员经费、公用经费和业务经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况，由政府预算全额安排，并随着经济社会发展相应提高保障标准。

第二，完善机构建设机制。以实施妇幼保健机构建设项目、妇幼保健计生服务体系建设规划为契机，在充分利用现有资源基础上，重点支持市、县、乡三级妇幼保健计生服务机构标准规范建设，改善业务用房和装备条件，推进妇幼保健计生技术服务机构标准化建设。

第三，完善人才培养机制。制定妇幼保健计生技术人才队伍建设规划，并纳入全省卫生计生人才队伍建设规划。完善机构、人员准入标准和准入制度。加强人才培养，积极选派技术骨干参加国家和省举办的人才培训。对从事妇幼保健、助产技术、计生技术服务的人员职称晋升给予政策倾斜，健全计生药具管理与宣传教育职称评定制度。

第四，完善考核监管机制。将妇幼保健和计生技术服务工作纳入当地经济社会展规划，纳入政府目标责任制考核，重点考核妇幼卫生、免费计生技术服务以及出生缺陷防治工作。各级卫生计生行政部门要依法及时审批各级妇幼保健计生技术服务机构的执业资格，加强质量监管，强化考核评估。

[1]杜玉杰,刘岩,提慧慧,等.妇幼保健机构与计划生育机构优化整合：进展、问题与对策[J].中国妇幼保健,2016(1)：1-4.

[2]胡晓军,史尧.2017年全省卫生计生工作会在郑州召开[N].医药卫生报,2017-01-13.

[3]何露洋,邓德武,曾庆源,等.我国妇幼保健与计划生育服务资源整合研究[J].医学与社会,2015(11)：39-42.

[4]郭林涛.关于河南省计划生育服务机构与妇幼保健机构资源优化整合模式研究[J].人口与计划生育,2017（8）：12-14.

[5]钟家彪.新形势下妇幼保健与计生服务整合发展路径初探[J].管理观察,2015(29)：186-187+19.