论不动产征收中阶段性行政行为的可诉性——基于典型案例的研究

方 涧

一、 土地征收与多阶段行政行为

《土地管理法》及其实施条例规定了土地征收的基本程序，而在实践中，集体土地上房屋的拆迁往往参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序进行规范。[注]《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办发〔2011〕8号)规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。概括而言，我国目前的土地征收主要包括申请征收的地方政府报批、征地审批、发布征地公告、办理征地补偿登记、征地补偿安置方案确定与公告、补偿及交付土地等六个程序。[注]欧阳君君：《土地征收审批行为的性质认定及其意义——基于多阶段行政行为理论的分析》，载《中国农业大学学报》(社会科学版)2013年第4期。具体而言，首先由申请征地的地方政府开启征地报批程序，然后由具有审批决定权的省级人民政府或者国务院作出征地批复，确需进行征收的，交由市、县级人民政府作出征收决定并发布征收公告及征收补偿方案，包括土地的位置、地类、面积、土地征收补偿安置费的标准、数额等。公告发布后，人民政府对拟征收范围房屋等附着物进行调查和登记，并组织实施征地补偿安置方案，签订补偿协议、发放补偿款、完成拆迁工作。

可见，整个征地行为并非由单一的行政机关完成，而是由多个行政机关在不同的阶段批准、附和、参与，最后以县级以上人民政府的名义作出的多阶段行政行为。在司法实践中，由征地引发的诉讼占了行政诉讼的半壁江山，被征收人在土地征收过程中时常遭遇救济困难的情形，[注]邹爱华：《被征收人土地征收救济困境及其对策——以国务院土地征收决定权为视角》，载《国家行政学院学报》2012年第1期。而土地征收中阶段性行政行为的可诉性不仅在理论上，而且在司法实务中也时常出现完全相悖的认识和结论，[注]如在菏泽市辛集镇三里河村村委会诉菏泽市牡丹区人民政府一案中，菏泽市中级人民法院审理认为征地是山东省政府的行为，因为是由其批准的；但上诉后，山东省高院却认为虽然山东省政府批准了征地行为，但这是内部程序，因而征地依旧是菏泽市牡丹区政府的行为。导致被征收人寻求司法救济的困顿。例如有学者认为在多阶段行政程序中，由于各阶段行为均属直接对外发生法律效果的行政行为，因而各阶段行为均具有可诉性。[注]王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期。而行政权天生具有的扩张性使得行政机关在行使行政职权过程中不自觉地钻法律、法规的空子。[注]王晓强：《基于相对人权益的行政权限冲突解决机制改革》，载《河北法学》2018年第2期。因此，通过梳理和归纳典型案例的裁判要旨，可以明确最高人民法院的裁判逻辑，并从理论上总结出判断不动产征收中多阶段行政行为可诉性的基本思路和可能的例外情形。

多阶段行政行为的概念起源于德国，中国大陆地区的研究起步较晚，而我国台湾地区的学者对此的讨论相对深入。翁岳生教授认为多阶段行政行为是指需由其他行政机关参与表示意见、同意或者核准方能作成的行政行为。[注]翁岳生：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第621页。虽然学者对多阶段行政行为的表述不尽相同，但概括而言，揭示了以下几个特征：(1)“多主体性”。如李建良教授认为：“行政机关作出行政处分，有时须事先经其他机关或上级机关之同意、核准或表示意见，使得为之”；[注]蔡茂寅等：《行政程序法实用》，新学林出版股份有限公司2007年版，第257页。汉斯·J·沃尔夫教授认为该种行政行为发生在不同的主体之间。[注]汉斯·J·沃尔夫教授将阶段性行政行为称之为中间性行政行为，并从实施主体出发，强调不同主体和行政协助的特性。参见[德] 汉斯·J·沃尔夫：《行政法(第一卷)》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第30页。(2)“阶段性”(抑或“非成熟性”)。如熊文钊教授认为阶段性行政行为是“行政主体对某一事件尚未最终处理完毕时所实施的各种行政行为”。[注]熊文钊教授认为阶段性行政行为具有阶段性，而不是最终性，其与最终行政行为是包含与被包含的关系，前者是后者的组成部分。参见熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第252页。(3)“一个行为对外”。如吴庚教授指出“此际具有行政处分性质者乃最后阶段之处分，亦即直接对外生效之部分，至于先前阶段之行为仍为内部意见之交换”。[注]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第213页。因此，从行为要素构造分析，可以概括为多个行政主体分阶段参与实施，并最终以一个具体行政行为对外向行政相对人作出的行为，也即“多主体+多阶段+一个行为对外”的模式。

最高人民法院在(2017)最高法行申295号行政裁定中首次用裁定的形式详细论述了何谓多阶段行政行为，认为“所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形”，同时阐释道，“在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序”，应当说，这一论述基本与学界无二，也遵循了“多主体+多阶段+一个行为对外”的行为要素模式。正如(2017)最高法行申295号行政裁定中所言，“也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑”，但当存在复数行政行为时，很多阶段性行政行为亦会对行政相对人的合法权益产生影响，因此，判断哪一个行为才是直接对外发生法律效果的行为、起诉时是否是司法审查的最佳时机则成为判断可诉性的关键所在。同时，多阶段行政行为系为法律创设的多机关的协力制度或监督制度，相应地，对外法律责任在参与机关之间的分配亦属制度安排。[注]叶必丰：《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》，载《法商研究》2008年第5期。

二、 不动产征收中阶段性行政行为的类型及裁判思路：以典型案例为线索

(一)不动产征收审批

1.城中村改造方案批复

因城市改造和建设需要，西安市未央区城改办将《西安市未央区城中村改造办公室关于申请审批联合村城中村改造方案的请示》和《联合村城中村改造方案》上报给西安市城改办。市城改办收到申请后，经审查研究原则上同意改造方案，并以下发市城改发〔2013〕232号《批复》的形式予以回复。市民张俊峰随后向西安市政府提起行政复议，要求撤销该批复。市政府经审查后作出《不予受理决定书》，当事人张俊峰、张海勃因此提起诉讼。最高人民法院在(2016)最高法行申4469号行政裁定中认为，该批复系行政机关的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节，对行政相对人的权利和义务并不产生实际影响，虽然该批复进行了信息公开，但仍不能改变其性质，因此不属于行政复议的受案范围。

虽然何谓内部行为有一定的争议，但内部行为不可诉一直是我国行政法学界的通说。[注]参见最高人民法院指导案例22号。内部行为之所以不可诉，是因为内部行政行为的对象不是行政相对人，与行政相对人不发生法律关系。而征地审批行为是国务院或省级人民政府对下级机关是否同意其用地申请的批复行为，是一种内部程序。[注]章剑生：《行政征收程序论——以集体土地征收为例》，载《东方法学》2009年第2期。就本案而言，《改造方案》对行政相对人并没有直接的约束力，真正影响行政相对人权益的决定是拆迁安置及其补偿行为。因此，当事人认为拆迁安置行为侵犯其合法权益的，可以直接针对该行为提起诉讼，《改造方案》不能成为认定拆迁安置补偿行为是否合法的根据。

2.收回国有土地使用权批复

依据《开封市水系二期工程地块控规》(2007规—023)，开封市国土局于2007年4月向开封市政府报送汴国土用文(2007)28号《关于收回国有土地使用权进行公开出让的请示》。开封市政府随即作出批复，批准“收回2007—6号水系工程项目宗地范围内原土地使用权人的国有土地使用权……上述宗地收回后，按照拆迁后测绘确定的净用地面积和规划用途，拟公开出让”。孙春生拥有42.47平方米划拨用地使用权的土地位于河南省开封市鼓楼区，在上述拟收回宗地范围之内。孙春生认为该批复侵犯其合法权益，提起诉讼。

最高人民法院在审理后作出(2016)最高法行申469号行政裁定，裁定认为地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，一般属于过程性行为，不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。

根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十三条的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。事实上，随着征收决定的作出，被征收人的房屋所有权和土地使用权同时被征收，被征收人的不动产登记证书应当被注销。因此，从法律上，影响被征收人权益的是征收决定，而不是收回国有土地使用权的决定。被征收人认为征收行为违法的，可以直接起诉征收决定，而没有必要起诉收回国有土地使用权的决定。

(二)征收公告

大庆市政府于2009年作出(2008)第01号《征用土地方案公告》，将经黑龙江省人民政府批准的征用土地方案内容和有关事项予以公告。孙立权的房屋座落于该公告公示的征收范围之内。因与孙立权未能达成房屋拆迁安置补偿协议，大庆市房产管理局于2010年作出庆房拆裁字(2010)第165号房屋拆迁裁决，对孙立权房屋予以货币补偿和住房安置，并将补偿款提存。随后，区城市管理局对孙立权的房屋作出《限期拆除决定》，并将其强制拆除。孙立权遂提起诉讼，请求确认大庆市政府作出的1号《征地公告》违法，赔偿因违法征地及强拆造成的经济损失。

最高人民法院经审理作出了(2016)最高法行申2353号行政裁定，裁定认为县级以上地方人民政府根据相关法律法规发布的土地征收公告行为仅仅是一种公示告知行为，并未对被征收人的权利义务产生实际影响，真正产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。事实上，征收公告是下级行政机关将有权机关批准的征收决定通过公告的方式让行政相对人知悉的方式，是行政行为的一种送达方式。征收公告本身并不是独立的行政行为，只是行政行为的一个步骤，并不会影响被征收人的合法权益。因此，征收公告本身并不可诉。

(三)不动产评估等程序性行为

2011年4月，陕西省商洛市商州区旧改办与陕西华鼎房地产评估有限责任公司签订了委托评估协议书。随后，华鼎公司对西街片区房屋进行了勘查、测量和评估工作，并向商州区政府提交了房屋评估报告。同年10月，商州区政府作出《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》，公告后于2013年8月和王某某签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议。2015年9月，王某某起诉请求确认商州区政府单方选定评估机构的行为违法。

陕西省高级人民法院经过审理作出了(2016)陕行终128号行政裁定，认为评估在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节，是安置补偿的依据。当房屋征收补偿行为作出后，该环节即被后续的房屋征收补偿行为所吸收。因此，选定评估机构的行为不属于可诉的独立的行政行为。通常而言，评估结果在征收补偿案件中是一种证据，法院可以直接对该证据进行审查，没有必要通过单独的诉讼程序解决。

事实上，在我国，无论是理论界还是实务界业已达成共识，通常情况下，程序性行政行为不应纳入行政诉讼的受案范围，主要理由在于程序性行政行为属于预备性或者阶段性行为，其本身并未对行政相对人的权利义务产生实际影响，同时也能维护行政效率，减轻行政机关与法院的负担。[注]蔡小雪、郭修江著：《房屋征收案件审理指引》，人民法院出版社2015年版，第20页。

(四)征地补偿安置方案及其公告

在现实中，征地补偿安置方案的公告与前述征收公告的处理方式类似，最高人民法院(2016)最高法行申4024号行政裁定中同样认为该种类型的公告的目的是为了让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，其本身并不会对被征收人的利益产生影响，除非公告的内容与拟定的内容不符并影响到权利人的合法权益，才具有可诉性。

而对于征地安置补偿方案的可诉性，却存在截然不同的观点。一种观点认为征地补偿安置方案的制定是一项独立的行政行为，《行政诉讼法》并没有将其排除在受案范围之外，且其对行政相对人的权利义务产生了实际的影响。另一种观点则认为征地补偿安置方案针对的是不特定多数人，是能反复适用的抽象行政行为，不具有可诉性。而在司法实践中，山东法院将其视为阶段性行政行为，认为其并未对被征收人的合法权益产生实际影响，因而不能单独对其提起诉讼。

笔者认为法院的观点是正确的。首先，征地补偿方案针对的对象是明确、特定而可数的，因而并不是抽象行政行为。其次，制定征地补偿方案是市、县级政府作出征收决定的前置行为之一，本质上属于阶段性行政行为，其本身不具备独立的法律意义。最后，征地补偿安置方案的合法性应当是判断征收决定合法性的要素之一，但不能对其合法性单独提起诉讼，否则诉讼环节将会大大增加，诉讼效率也会大大降低。

(五)典型案例的裁判思路及弊端

从法院的裁判逻辑来看，对于上述行政纠纷的处理都遵循“行为性质(阶段性行政行为)—不产生实际影响—不可诉”的思路。例如针对城中村改造方案的批复，最高院的基本逻辑是：这是一个内部审批行为，属于阶段性行政行为，并不会对被征收人产生实际影响，因而不可诉。无论是审判时的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》还是目前执行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，均将“不产生实际影响”排除在行政诉讼的受案范围之外。[注]最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第六项：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第八款：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。事实上，我国现行的行政诉讼制度，对于受案范围采用的是概括主义的方式。[注]朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期。因此，上述裁判在证成不可诉的过程中，均会直接以“不产生实际影响”为由。

笔者对最高院的裁判结论并不存在质疑，但认为这种论证方式会存在几个可能的缺陷和错误：第一，对于哪些行为属于不动产征收过程中的阶段性行政行为，缺乏统一的判断标准，因而在司法上会引起适用的混乱，不利于向基层法院推广；第二，“不产生实际影响”是一个十分模糊的概念，不能通过论证一个行为是阶段性行政行为而直接得出该行为不会对被征收人产生实际影响的结论。因此，在司法实务中，亟待一种更为统一、明确的判断标准。从传统角度而言，这些行政行为的可诉性是一个受案范围的种类问题，但从另一个维度讲，这也是行政诉讼的适时性问题。虽然两者在理论上存在分野，受案范围明确的是法院能够受理的行政诉讼案件的种类和涵盖的射程，其遵循的一个最基本的逻辑在于司法审查与被诉行政行为之间的实质上的关联程度；[注]邓刚宏：《行政诉讼受案范围的基本逻辑与制度构想——以行政诉讼功能模式为分析框架》，载《东方法学》2017年第5期。适时性则要回答的是司法权何时能够介入行政权的问题，通常而言两者存在逻辑上的先后关系。但在判断不动产征收中的某个行为是否为阶段性行政行为，以及该特定行为是否可诉的问题上两者却是统一的。因为“最终决定”“成熟性”等起诉适时性所蕴含的基本原则同样也可以适用于判断阶段性行政行为及其可诉性。

三、司法审查的时机与阶段性行政行为可诉性标准

(一)美国的起诉时机理论

行政诉讼的适时性在美国称为“司法审查时机”(timing of judicial review)，简言之，受到行政行为损害的行政相对人可能由于起诉过早而被法院拒绝，当事人有权利获得司法审查，但这种权利要在特定的时间才能实现。司法审查时机涉及到行政权与司法权的关系，该项制度设计的初衷是为了避免司法权过早介入行政过程而对行政权产生不当的干扰与控制。从实践看，暂时禁止法院对行政行为的司法审查主要受以下原则约束：穷尽行政救济(exhaustion of administrative remedies)、最终决定(final agency action)和成熟性(ripeness)。一般来说，穷尽行政救济是从行政相对人寻求救济的角度而言的，最终决定是从行政机关行为的角度认识起诉时机问题，而成熟原则则是从司法的角度进行的考量。在边缘地带，这三项原则的要求是不清楚的，一个问题常常被并入到其他问题，有时甚至还会并入到司法审查的排除范围和原告资格问题。

这三个原则要求当事人必须等到行政程序中所有的步骤进行完毕后才能寻求司法审查，但是也存在一些例外情况，法院有时会例外地在行政程序尚未完成的情况下介入行政程序实施司法审查。因为一个典型的行政活动通常有多个步骤参与行政过程，尤其是一个类似不动产征收这样的行政过程，行政相对人所耗费的成本是十分高昂的。比如有时，行政机关作出的行政行为超越职权，行政相对人即使确信法院会最终阻止行政机关的行为，但依然需要投入大量的精力和财力参与到行政程序中，这会损害行政相对人的合法权益。

在美国的司法实践中，对于这三个原则的区分是十分模糊的，有时甚至认为成熟性原则作为一个广义的概念，涵盖了穷尽行政救济、最终决定和狭义成熟性等原则。[注]Dawson v. Cole, 485 So. 2d 1164, 1167 (Ala. Civ. App. 1986). “ripeness, when applied to administrative cases, is actually a generic concept dealing with the related doctrines of exhaustion of remedies, finality, and ripeness.”穷尽行政救济原则是指“相对人对其所受到的损害, 在没有利用一切可能的行政救济措施以前，不能申请法院审查。”[注]汪栋、王本利：《行政案件司法审查适时性问题研究》，载《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。因为该原则与本文论述的核心命题并无密切关联，因而只从最终决定和狭义成熟性原则两个方面进行论述。[注]在理论和美国的司法判例中，对成熟性和最终决定的区分也是十分模糊的，通常会混合使用，比如认为最终性是成熟性的条件之一，只有当一个行政行为属于最终决定时才算成熟。为了论述方便，笔者将成熟性分为广义和狭义两种，广义的成熟性包含最终性，狭义的成熟性作为于最终行为并列的概念。

1.最终决定

只要没有授权法律的特别规定，美国《联邦行政程序法》704节限制法院只能审查最后的行政行为。[注]5 U.S. Code § 704—Actions reviewable: “Agency action made reviewable by statute and final agency action for which there is no other adequate remedy in a court are subject to judicial review.”最后决定的要求是避免司法过早干预行政行为，侵犯立法机关授予行政机关作出最初决定的权利。此外，从实际情况看，行政机关作出最终决定前，还没有完整的证据材料，法院也很难对行政行为展开审查。对于一个行政行为是否具有最终性的判断，根据美国经验，可以找到一个指导性的原则作为参考，即：如果法院的审查可能打乱行政机关作出决定的程序，则行政机关还没有作出最后决定。[注]石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，载《行政法学研究》2004年第1期。例如，在Dalton v. Specter一案中[注]Dalton v. Specter, 511 U.S. 462.，法院认为基地关闭委员会发布的建议关闭所有的军事基地的报告不具有可诉性。法院认为，这不是最后的决定，法院的审查会打乱行政机关的决定程序，该报告并没有直接的法律效果，因为直到总统批准这个报告之前不会有基地因此而被关闭。

在司法实践中需要注意的是两种情形：一种是非正式的行政行为的最终性的判断；另一种是不作为或否定性的行政行为的最终性的判断。

第一，非正式的行政行为的最终性的判断。对于一些非正式的，或者说未严格按照程序的行政行为，虽然在行政行为的实施过程中遗漏了相关步骤，但是如果该行为对行政机关最终是否支持申请人提出的请求起到了作用，那么法院通常会认为已经满足了最终决定的要求。比如，某公民申请行政机关颁发经营许可证，行政机关未经严格的法定程序进行审查，或者在没有告知申请人事实和理由，没有听取陈述和辩解的前提下拒绝了颁发许可证的申请，虽然该行政行为在实施过程中遗漏了部分法定的程序，但这依旧被认定为是最终决定，程序上的缺失可作为证明最后决定违法的理由而存在。在Overton Park案中[注]Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe 91 S. Ct. 814.，美国交通运输部长批准了在田纳西州建设通过孟菲斯公园的六车道州际公路的申请，当地民众认为这一决定违反了《交通法》和《联邦公路法》，法院审理认为尽管部长的批准程序不完整，但依旧是最终决定，符合审查的标准。

第二，不作为或否定性的行政行为的最终性判断。通常而言，当行政相对人申请行政机关采取一定行为，行政机关给予明确答复，拒绝行政相对人的请求时，该否定性的行政行为被认定为是“最终决定”；但是如果行政机关在收到申请之后不作为，或者向行政相对人解释需要进一步研究决定，则该行为并不被认定为是“最终决定”。需要说明的是，这里的不作为指的是依申请行为的不作为，并且并非所有的依申请行为的不作为都不满足“最终决定”的要求。当行政相对人的申请具有紧急性时，如申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责等，行政机关的不作为被认定为满足“最终决定”的要求。[注]Environmental Defense Fund v. Hardin, 428 F.2d 1093 (D.C. Cir. 1970); Environmental Defense Fund v. Ruckelshaus, 439 F.2d 584 (D.C. Cir. 1971).

2. 狭义成熟性

美国规制行政行为成熟性的现代法是联邦最高法院1967年在Abbott Laboratories v. Gardner[注]Abbott Laboratories v. Gardner, 387 U.S. 136 (1967).案确立的。在该案中，最高法院解释了成熟原则限制司法审查的基础。其基本原则是既防止法院陷于行政政策的抽象争议之中，也保护行政机关在行政决定正式形成和当事人具体感受到其效力之前免于司法干预。该案也为判断成熟性提供了一般性标准：也即“恰当性”(fitness)和法院拒绝救济给当事人带来的“困难”(hardship)。这一标准的确立，标志着法院在司法层面寻求和认可了一种解决成熟性问题的实用主义方式，并且从法律技术层面将成熟性的判断标准推向精细化，使其更具操作性。[注]事实上，判断成熟性原则的标准是在以Abbott案为标志的一系列案件中确立的，这些案件主要包括Toilet Goods Ass’n v. Gardner, 387 U.S. 158 (1976) 和Gardner v. Toilet Goods Ass’n, 387 U.S. 167 (1976)。在Abbott案上诉到联邦最高法院之前，Toilet Goods Ass’n v. Gardner 案中就已经存在相关论述。在该案中，卫生间用品学会对食品管理局(FDA)授权委员暂停拒绝食品药品管理局工作人员检测生产场所、工艺流程和配方厂家颜色添加剂许可证的行政规则提起司法审查。法院认为该行政行为是许可性的不是强制性的，行政规则不强制委员暂停许可证，该规则仅仅授权委员暂停许可证的裁量权，而是否会暂停行政相对人的许可证要看委员根据具体情况作出的决定，因而该争议不具有“恰当性”(fitness)，同时也不满足“困难”(hardship)要素。

恰当性要素要求所争议的问题是一个纯粹的法律问题，或者无须等待未来事态的发展来解决这一问题。如在Abbott案中，基于国会新通过的《食品、药品和化妆品法》，食品药品管理局发布规定要求处方药的标签、广告和其他文字记载及宣传品上“每次”使用药物商业名时，都应伴有通用名。但这一规定遭到了制药工业协会和制药厂商的反对，因为这对他们过去印刷的产品和将来的销售都将产生影响，因此主张食品药品管理局并无此权限，申请对这一规定实行司法审查。 食品药品管理局辩称该规定尚未执行，制药厂商也并未就此受到相应的处罚，因而案件缺乏成熟性，不应当进行司法审查。法院审理认为，药品食品管理局是否有权作出“每次”这一规定是一个纯粹的法律问题，满足“恰当性”的要求，也满足成熟性的要求，因而可以进行司法审查。

“困难”要素是指当事人立即履行行政机关的决定须要付出巨大的成本代价同时违反这一决定将会带来特殊问题。例如在Abbott案中，法官认为这一要素是满足的，因为制药厂商重新印刷新标签要耗费大量的成本，而违反这一规定则存在承担刑事惩罚的风险，因此可以申请司法审查。

(二)不动产征收中行政行为可诉性的判断标准

通过上述分析可见，“行为性质(阶段性行政行为)—不产生实际影响—不可诉”的分析进路存在判断上的模糊性和操作上的混乱性。在司法实务中，既不能认为只要不加论述的扣上一个阶段性行政行为的“帽子”便可以将被诉行政行为认定为是“万金油”式的“不产生实际影响”，进而得出不可诉的结论；当然，另一方面也不能简单地认为只要对被征收人的合法权益产生影响就应当可诉。在不动产征收案件中，判断一个行为是否可诉主要看该行为是否是最终决定、是否成熟。从上述案例看，其中有些被诉的行为并非最终行为，如评估、征收公告等；有些是不成熟的行为，如征地补偿安置方案等。行政相对人保护自己的合法权益，并不是提的诉讼越多越好，而是要找准影响其合法权益的最终决定与成熟的决定。

对行政诉权的保护是衡量一个国家行政法治水平的重要尺度，[注]孙洪涛、鲍俊红：《法经济学考证下我国行政诉权改革发展的路径选择——兼论行政诉讼受案范围的扩大》，载《河北法学》2015年第2期。也体现着国家对于公民基本权的保障范围及程度，[注]张慧：《浅议行政诉讼受案范围》，载《法学研究》2014年第2期。但是一个国家的司法资源是有限的，对于当事人来说，诉讼中也要花费大量的时间和金钱成本，因此要尽量避免提出一些不必要的诉讼，更要避免胜诉后也无法实现保护自身合法权益的诉讼。

四、可能的例外情形

以典型案例为基础，对不动产征收中的阶段性行政行为进行类型化解读之后，可以发现，法院的裁判之外，存在一些例外情形。用起诉时机理论检验后笔者总结了如下几种可能的例外情况：

1.通常而言，征收公告只是一个告知行为，不是一个成熟的行政行为，因而不具有可诉性。但是当公告中的内容与征收决定不一致时，公告行为不仅仅只是告知，而是相当于行政机关作出了一个新的征收决定，此时则满足最终决定和成熟性的标准，成为可诉的行政行为。

2.一般情况下，法院裁定准予强制执行说明法院已经对行政机关的行为进行了审查并认为其合法，因此该种强制执行并不具有可诉性。但当政府实施的强制搬迁行为扩大了裁定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害的，该行为则是可诉的。因为行政机关是否有权超越法院准予强制执行的范围采取强制措施是一个纯粹的法律问题，而且满足恰当性和困难的要素，因而属于成熟的行政行为，具有可诉性。与此类似的情况有：已经达成补偿安置协议，被征收人不履行协议约定的搬迁义务，但政府未申请法院裁定准予执行而自行强制搬迁的，当事人亦可提起诉讼。

3.通常来讲，一个征收决定实施后，行政机关注销被征收人房屋登记、土地使用权登记或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为不具有可诉性。但以下情况存在例外：(1)当事人认为其房屋不在征收决定确定的范围内；(2)征收决定撤销后，当事人要求恢复登记或返还权属证书，行政机关拒绝恢复或者返还的，可以提起诉讼。第一种情况下，注销行为作为消灭权属的最后一步，是个最终行为，同时也满足恰当性和困难的要求，因而是成熟的行政行为；第二种例外情况则是一种拒绝行政相对人申请的否定性的行为，因而属于最终行为，同时也符合恰当性和困难的要求，属于成熟的行政行为，同样具有可诉性。