“检察一体”制度下检察官员额制改革初探——以落实检察官办案责任制为视角

薛紫蘅，安方毅

“检察一体”原则是检察权的基本运行机制，展言之，即检察机关在组织上采行“上命下从”“横向协调”的阶层结构，在组织内部实行“首长领导”“整合统筹”的集权体制。“检察一体”原则对于检察机关实现其有效打击犯罪、防止检察滥权、统一裁量基准等职能目标发挥了重要作用，但“检察一体”原则也因为强调权力集中而不免挤压检察官独立履行法律解释权的空间，甚至导致检察首长的滥权。我国新一轮以完善司法责任制为关键的司法体制改革在理论上要求员额检察官独立行使(部分)检察权，这一要求即与“检察一体”原则产生了冲突。有学者也发现我国立法凸显了人民检察院整体的独立性，而忽视了检察官作为具体行使检察权的个人的独立性，造成了立法和司法实践的分离感。[注]陈卫东、李训虎：《检察一体与检察官独立》，载《法学研究》2006年第1期。欲实现“法治专门队伍正规化、专业化、职业化”的改革既定目标，全面落实司法责任制，就必须解决“检察一体”原则与“检察官独立性”这一基本矛盾。然而要解决这一对矛盾，就必须从法理上对检察权准确定性，明确其权力的本质属性是司法属性还是行政属性，并由此进一步探讨员额检察官的身份归属，结合当前改革实践中产生的新问题进行分析论证。

一、检察权的司法属性是检察官员额制改革的基础

现代司法理论公认，检察权兼具行政和司法的双重属性。为了防止行政权失控侵及公民权，故将其部分权能剥离形成了司法权，又为了防止司法权专权擅断，便将其部分权能剥离形成了检察权。检察官从诞生伊始，就扮演了“法律守护人”的角色，既要保护犯罪嫌疑人免于警察的恣意，又要保护被告人免于法官的擅断，“负有彻头彻尾实现法律要求的职权”。[注]林钰雄：《刑事诉讼法(上)》，元照出版有限公司2004年版，第131页。检察官的这一定位证实司法属性是检察权的本质属性，行政属性从属于司法属性，为便宜实现司法职能而设置。“检察一体”原则体现了检察权的行政属性，“检察官独立性”则体现了检察权的司法属性，前者以后者为前提，两者冲突时，“司法属性优先于行政属性”，而检察权之所以被定位于司法权，正是有基于此。[注]万毅：《一个尚未完成的机关：底限正义视野下的检察制度》，中国检察出版社2008年版，第99页。

有学者对我国检察权的司法属性提出了质疑，从司法权的“终结性、独立性、中立性、消极性和被动性”等性质分析，得出检察权与司法权“完全背离”，“检察官只能是在刑事诉讼中承担控诉职能的具有国家公务员性质的公诉人”这一结论。[注]郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期。不难看出这个结论产生背后的逻辑，其大前提是司法权即审判权，小前提是审判权的特征，然后拿检察权与之比对，当然得出检察权与司法权完全背离的结论。历史地看，检察权脱胎于司法权，正是为防止司法权拥有“积极主动性、非独立性、非中立性”等特性，造成法官控审一体、任意追诉的恶果而产生的，并最终形成了“控辩审分离”的现代诉讼构造，检察权的法律监督职能也肇始于此。具体而言，只有构建检察官与法官分别行使法律解释权的双重审查机制，才能最大限度保护刑事被追诉人的合法权益。检察官拥有的“批准逮捕权”“起诉权”“不起诉权”等，均属于司法权，尤其是“批准逮捕权”“不起诉权”分别具有程序、实体的司法终结性，更能体现检察权的司法属性。更重要的是，检察机关作为国家法律监督机关，负有对法院审判活动进行监督的职能，毋庸置疑审判权属于司法权，如果只简单地认为检察权是一种行政权，那么即是以行政权监督司法权，这在法理上是不能成立的。[注]龙宗智：《检查制度教程》，法律出版社2002年版，第4—7页。宪法赋予检察机关的法律监督职能，既针对行政权，也针对审判权，这就要求我们必须将检察权定位成司法权。

有学者尽管承认检察机关在现行宪政体制下行使着司法权，但又认为检察权存在本质的缺陷，即“检察机关将法律监督权和刑事追诉权这两种相互对立的权力集于一身，无法保证公正的法律监督所必须的中立性和超然性”，检察官在刑事诉讼中为追求“胜诉”必然积极主动，而履行法律监督则要求中立超然，心理相互矛盾的两个角色集于一身，必然顾此失彼。最终得出检察机关应当“弱化”司法机构色彩，法律监督权最终退出检察机关职权范围的结论。[注]陈瑞华：《问题和主义之间：刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2003年版，第33页。不得不承认，该观点指出了检察实践中存在的突出问题，但需要说明的是，检察机关在刑事诉讼中追求“胜诉”并非检察权的本能，而是在权力运行过程中引入的考核标准带来的结果。中立全面地审查案件并运用解释法律权达到“内心确信”，是检察官的法定职责。在审查起诉阶段，检察官除非遭受行政压力或者存在“后顾之忧”，必然不会产生积极追求刑事被追诉人有罪判决的渴望；而在审判阶段，由于“胜诉率”等不当的考核指标以及避免不利后果的本能驱动，才致使检察官追求“胜诉”的渴望超越了法律赋予的职责。

事实上，以“胜诉率”或者“无罪判决率”等指标对检察官办理的公诉案件进行考核无疑是存在一定问题的。首先，检察机关与审判机关均是人民代表大会产生的司法机关，二者在宪法上处于平等地位，均具有独立的法律解释权，检察机关以审判机关的判决结果对办案检察官进行考核，无疑置检察权于审判权之下，表现出检察机关自我矮化的倾向，为其正确履行法律监督职能设置了障碍。其次，履行法律解释权的主体终究是检察官和法官个人，我们知道，个人的生活经历、教育背景、思维方法的不同，都会导致其对法律的理解适用产生差异，最终体现在对具体案件的处理决定不一致，但只要每个检察官、法官都忠实地履行了自己的全面审查义务，依据自己对法律的理解形成“内心确信”继而作出决定，那么案件处理所带来的其他不利后果便不能归于检察官、法官个人。第三，对于无罪判决的认识亟待改变。长久以来，我们形成了一个认识：无罪判决影响司法公信力，亦即被告人被宣告无罪则意味着侦查、公诉乃至审判活动的失败，尤其在需要国家赔偿的时候，更是如此。产生这种认识的原因是多方面的，但其根源是司法机关没有正确认识自己的职责和使命——打击犯罪、保障人权，在实践中重打击、轻保护，以及长期实行 “以侦查为中心”的诉讼结构所形成的思维惯性。2013年至2016年，我国的无罪判决率为0.016%，接近于零，这种现象是很不正常的。研究表明，大陆法系国家无罪判决率约为5%，其中，日本低于1%，而英美法系国家无罪判决率约为25%，我国香港地区甚至高达45%。[注]参见王旭：《对我国无罪判决率的考察研究》，载《法制与社会》2013年第12期，第194页。由此可见，我国无罪判决率过低且呈逐年下降的现象不符合刑事司法活动的一般规律。而之所以出现这种现象，一是我国侦查机关、司法机关的办案质量不断提升；二是对于可能判决无罪的案件，大多都采取了撤案、撤诉等技术措施处理以避免无罪判决的发生。但我们更应该做的是，不论人民群众还是司法机关都要从思想上正确认识无罪判决对于法治的积极价值，引发司法理性，对无罪判决宽容以待，如此无罪判决不但无损而且有益于司法公信力的提升和法治国家的建设。

除此之外，公诉职能与法律监督职能并无抵牾，公诉权本身就是法律监督权的一种实现形式，“法律监督与控辩平等的目的是一致的，都是为了保障裁判结果的公平公正”[注]张智辉：《中国特色检察制度的理论探索：检察基础理论研究30年述评》，载《中国法学》2009年第3期。，如前所述，检察官作为“法律守护人”，不但负有指控犯罪之责，同时还负有如实公正地阐述被告人罪轻或者法定从轻、减轻的事实和情节，以及保障被告人的诉讼权利的监督职责。因此，直接采取调整检察机关的权力结构以解决公诉职能与法律监督权相冲突的问题，未免失之武断。笔者以为，赋予检察官独立的司法权力、改事前审批为事后监督的制约机制并设置科学合理的考核标准才是稳妥的解决之道，而本轮司法改革也正朝着这个方向在稳步推进。

综上所述，司法属性是检察权的本质属性，也是检察官员额制改革的基础和关键所在。欲要凸显检察权的司法属性，必须以强化检察官的司法官身份、赋予其司法独立性作为改革重心，将检察官从繁冗的行政事务中解放出来，把更多的精力用于履行法律监督职能。唯其如此，才能做到权责统一，真正落实检察官办案责任制，实现改革目标。

二、检察官员额制改革的困境

新一轮司法改革的核心目标是通过司法去行政化、去地方化，以提高司法公信力、维护社会公平正义。去地方化的改革举措是推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，去行政化的改革举措是完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制。其中，完善司法人员分类管理制度改革，即“员额制改革”，是完善司法责任制的前提，而司法责任制则是关系本轮司法改革成败的关键。2017年11月1日，最高人民法院院长周强、最高人民检察院检察长曹建明在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上分别作了《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》和《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》。“两高”报告表明，员额制改革已基本完成，司法责任制得到有效落实。但我们发现，法官员额制改革过程中出现了一些问题，而“检察一体”制度下检察官员额制改革产生的问题更加广泛而深刻。

(一)改革红利的行政化分配

检察官作为司法官，为保障其独立性，各国均立法制定了相应的保障措施。其中首要措施即是经济保障，如法国检察官和法官的任职资格、待遇等完全相同[注]〔法〕米海依尔·戴尔玛斯·马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第68页。，日本则明确规定检察官经济待遇高于普通公务员百分之三十。我国本轮司法改革也不例外，2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，明确了法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员工资水平分别高于当地其他公务员一定比例的相关政策，后确定了“三类人员、两种待遇”的改革方案，即员额检察官一种待遇，司法辅助人员和司法行政人员同种待遇。然而，在司法改革过程中仍出现了将改革红利行政化分配的现象，使得改革实践与改革目标完全背离。

1.院领导是进入员额的第一梯队。以法院为例，受传统科局制行政管理模式的影响，法院院长所掌握的法院结构中的核心权力——即审判管理权力——已异化为行政管理权，加之员额制改革不可能脱离法院管理体系，甚至还要借助这种体系推进改革，这就使得院庭长在入额竞争中处于优势地位。[注]宋远升：《精英化与专业化的迷失：法官员额制的困境与出路》，载《政法论坛》2017年第2期。“检察一体”制度下检察院相较于法院本身就具有更强的泛行政化倾向，检察官相对法官而言，其独立性要遭受更多钳制，这就导致在改革过程中领导干部相较一般检察官更容易进入员额。虽然中央对于领导干部进入员额有严格规定：必须亲自办案，对案件质量终身负责；同时要求领导干部提高觉悟，不能与一线法官、检察官争员额。但在改革实践中，检察长、副检察长、检委会专职委员等院领导以及部门负责人占据了大量的检察官员额。尤其需要注意的是，院领导多采取考核的方式入额，而考核通不过的情况几乎不可能出现，这就意味着院领导每人占据一个检察官员额，然而“院领导已脱离办案一线多年，绝大多数无法再调整回办案主力的角色，造成的结果就是领导在办案部门只挂名不办案或者少办案”。[注]高玉蓉：《员额制检察官的职业窘境与改善建议》，载《法制博览》2017年第29期，第5页。这也是一些学者所指出的司法改革中的“体制性冲突”，亦即司法改革的目的是“去行政化”，却又依赖上命下从的行政化模式推进，这无疑会导致司法机关的泛行政化较改革以前更为加强而非削弱，与改革初衷背道而驰。

2.部门负责人尤其业务部门负责人是进入员额的第二梯队。部门负责人进入员额后，对于部门内其他检察官的业务不再负有审批权，由此解放出大量精力用于案件办理，但其又比一线员额检察官承担了更多的行政事务，难以将全部精力用于办案，这也导致业务部门负责人办案量与改革前并无太大差别。此外，行政管理模式仍然在检察官办案过程中发挥着举足轻重的影响：一方面部门负责人仍具有行政事务管理权，对一线检察官的业务考评、绩效考核等方面拥有很大的话语权；另一方面，部门负责人虽然没有了案件审批权，但又被赋予案件审核权，虽然在名义上案件审核权不能改变检察官的决定，但在实际操作中，检察官为避免与部门负责人意见相左，往往委曲求全，或者采取技术措施将案件提交检察委员会决定。简言之， 部门负责人进入员额之后，办案量未必提升，而行政管理模式的存在使其仍然对一线检察官发挥着影响，至于影响力的大小，则完全由其意愿，这种情况与改革之前并无本质区别。

3.一线检察官承担了更大的案件压力。如前所述，检察官员额数量是一定的，院领导和部门负责人占据了其中很大一部分，留给一线检察官的员额数本就不足，而院领导、部门负责人的办案数量相较于一线检察官也更少，近年来检察机关受案数量又呈稳定甚至相对上升的态势，那么一线检察官的办案压力就可想而知。同时，为检察官配备的辅助人员数量本就不多，其中部分检察辅助人员或因业务能力不足或因难以转换角色，不能分担检察官的业务压力，导致一线检察官办案压力剧增，而司法责任制像达摩克利斯之剑悬在检察官头上，致使其办案效率不升反降。可以说，改革所带来的薪酬待遇的提升不但难以弥补其精力付出和心理落差，让员额检察官产生职业荣誉感，恐怕还会激发其逆反心理，改革效果适得其反。

4.检察辅助人员得失并存。一些在改革之前即具备独立办案资格的检察官，尤其是办案经验丰富的资深检察官，因为种种原因没有进入员额，成为了检察辅助人员，身份的变化必然会引起心理的落差，部分上述人员一时难以接收角色的转换，不能分担检察官的办案业务；而检察官为减轻自身业务压力，将自己负责的部分案件全权交由另一部分检察辅助人员办理，事实上维持了改革前的案件办理程序，仅仅将三级审批制改为检察官审批制，这类检察辅助人员与检察官办案任务相当，薪酬待遇却低了一大截，势必难以维持内心的平衡，这种现象也与司法办案亲历性的要求相悖。业务能力不足的检察辅助人员客观上不能承担大量的办案任务，使得检察官的办案压力更大，两者的博弈在没有明确合理的权责分工的情况下可能持续很长一段时间。

5.司法行政人员对改革多持谨慎观望态度。改革之后，根据改革精神和相关规定，员额检察官只能从检察辅助人员中遴选产生，虽然实行人员分类管理，但是在检察机关，司法行政人员难免陷入转岗困难、晋升通道狭窄的困境，在相关配套措施完备之前，心理上可能产生抵触情绪。

上述情形的出现为检察官办案责任制的落地生根制造了困难，难以实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革关键目标。

(二)司法责任的行政化分担

检察官不愿或不能承担司法责任。长期以来检察机关主要办案模式是“三级审批制”，由承办人提出处理意见，逐级提交主诉检察官、部门负责人、检察长或者经检察长授权的主管副检察长审批后决定，这种办案模式的主要问题是权责分离、责任不清。本轮司法改革的目标之一就是要赋予检察官独立决定权，实现权责统一、明确。但是检察官适应了长期实行的“三级审批制”的办案模式，疑难案件决断能力有所缺乏；同时，检察官的决定经常在层层掣肘之下作出，如前所述，检察长对于检察官所办案件具有决定权，部门负责人享有异化为审批权的案件审核权，而这些掣肘行为又极难以书面形式体现，导致检察官对所办案件既不能负责，也不愿负责，遇有疑难，即提请检察委员会讨论决定，以规避责任。如此一来，事实上形成了与“三级审批制”相类似甚至权责更不明确的办案模式，让检察官办案责任制迟迟难以真正落实。

检察官与检察辅助人员的职责分配问题。检察官与检察辅助人员在业务上的关系决定了各自的职能范围，正确认识二者之间的关系是权力分配的前提和必要条件。按照最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中的权力清单来看，检察辅助人员除了要承担几乎所有的法律文书制作、讯问询问、接待、收集调取核实证据、协助出席法庭等办案工作之外，还要完成检察官交办的其他办案事项，而检察官的职责则是宏观的组织、主持工作和决定并出席法庭。[注]最高人民检察院：《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，载《人民日报》2016年7月26日第5版。这种权力分配模式实质是将检察官从繁琐的办案流程中解放出来，全身心投入案件的处理决定中并为此负责。但又规定“检察辅助人员参与司法办案工作的，根据职权和分工承担相应的责任。检察官有审核把关责任的，应当承担相应的责任”。一方面两者的职能范围大面积重合，必然会影响到司法责任的具体分配；另一方面，检察辅助人员既然按照检察官的组织、授意开展办案工作，那么检察官理应对检察辅助人员的工作内容负责，进而对本案负全部司法责任。可是如果这样安排，一旦出现检察辅助人员怠于履职、敷衍了事的情况，检察官又无从规制，只得亲历亲为，使改革陷入两难的境地。实践中，检察官与检察辅助人员在业务上形成了类似行政上下级的关系，由部门负责人统筹管理，尽力避免责权利的冲突。

(三)检察人员的行政化分类

检察人员的行政化分类是造成上述两个问题的根本原因。员额制改革虽然将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员等类别，并赋予不同的权利以承担相应的责任，说明改革设计者已经充分注意并针对这个问题提出了对策，但我们发现检察机关内部仍然实行着层级制的人员管理模式，这种模式不仅对检察人员的司法独立性有所钳制，也反过来加强了“汇报、审批、签发”的行政化办案模式，“检察一体”原则所强调的行政效率价值得到加强，而司法化所要求的独立价值和程序公正价值却受到了一定程度的削弱。以基层人民检察院为例，检察人员按照一般文员、书记员、助理检察员、检察员、副科长、科长、检委会委员、检委会专职委员、党组成员、副检察长、检察长等序列分为十余个层级。其中一线检察员是办案骨干，但是一方面检察员的案件处理权限受到种种约束，利益分配又不如序列中的上层人员，不利于强化其责任心和荣誉感，也不利于实现事业目标和个体价值，另一方面在这种细密的层级体制中检察员的晋升通道狭窄，只能按照序列纵向上升，一旦其对案件具有审核权乃至决定权，又往往脱离了办案一线，留在一线办案的往往是经验、能力稍逊的年轻检察官，不利于检察官的“职业化和专业化”，背离了改革目标，也不可避免地导致一些优秀的检察官因为晋升、待遇、个人价值实现等原因选择离职，进一步凸显了一线检察官的司法素质问题。

三、员额制改革的反思

司法改革推进过程中出现上述问题的原因是多方面的，其根源是以行政化管理模式推动改革的手段与以强化检察权司法属性的改革重心之间的矛盾。改革譬如壮士断腕，不伤筋动骨是不可能完成的，但同时也要注意因地制宜、因势利导，避免一蹴而就的冒进思维，应当在“检察一体”原则与检察官独立之间寻求一种平衡。有许多学者针对改革中出现的各种问题提出了不同的解决方案，有的提出更为详细的权力清单或负面清单[注]参见邓思清：《检察官权力清单制度初探》，载《国家检察官学院学报》2016年第6期。，有的提出弹性的改革推进机制，有的提出新的遴选、惩戒机制，有的提出新的薪酬待遇规划，有的提出强化司法官的身份塑造[注]参见丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》，载《当代法学》2015年第5期。，有的提出新的员额分配方式等等不一而足，这些解决方案看起来都很美而且务实，可对于真正解决问题却帮助不大。检察机关在长期的司法实践过程中也曾试图进行改革，如“全面建立主诉、主办检察官办案责任制”，“推行和坚持检察长、副检察长、各业务部门负责人亲自办案制度”，但效果却都不尽如人意。[注]最高人民检察院：《检察改革三年实施意见》，高检发[2000]3号。这一改革过程中所出现的问题，与之前实行的一系列改革相比并无本质区别，其原因可以说是多方面的：一是主诉、主办检察官没有统一明确的法律授权，不同检察机关的检察官权力范围不尽相同，难以形成可供借鉴的实践经验，以反馈改革；二是“检察一体”制度下检察权泛行政化的运行机制，钳制了检察官的司法独立性；三是过于注重自上而下的顶层设计逻辑，致使部分改革措施不符合当时的检察现状，水土不服，难以为继。

我们当前亟需解决的问题是在“检察一体”原则之下如何加强检察官独立性的问题，通过上述分析，答案也呼之欲出，就是逐步推进检察官办案模式司法化。所谓的办案模式司法化，一是人员分类的司法化，即摈弃层级制，改为对检察人员 “扁平化”的分类管理制度，建设单独的职级晋升和待遇保障体系，使检察官的职业待遇与行政职级脱钩，从根本上解决检察官晋升通道狭窄、待遇偏低的现状，为办案一线培养精英、留住人才，稳定检察队伍，提高检察官职业化、专业化水平；二是进一步对检察官放权，赋予其相当的司法独立性，这有利于提高检察官的案件办理能力，增强其检察事业责任心和荣誉感，我们当前的改革在这一方面已初显成效，但对于不逮捕、不起诉等权限以及重大案件的处理给予检察官的信任仍然不够，这与检察官的整体素质有关，与检察机关长久以来的办案习惯也不无关系；三是转变监督机制，将传统的事前审核模式转变为事后问责模式，这不仅有利于司法办案效率的提升，也有利于司法责任的分配，真正落实“让审查者决定，让决定者负责”的司法责任制。但是，实行检察机关办案模式司法化也难免让我们存有顾虑：一是检察官群体的素质是否足以胜任独立办案的要求，世界各国能够给予检察官充分放权的前提之一是检察官的精英化培养路线，对检察官的任职要求极为苛刻，而我国的现状是，检察人员的整体素质不高，充分放权容易增加司法腐败、案件办理质量下降等问题；二是改变检察人员分类管理模式，建设不同于一般公务人员的单独的资源配置和职业保障体系，但这是一个全局性的系统工程，需要中央统一部署，如果只依靠司法机关的推动，成功与否实难预料。

我们改革遇到的问题，归根结蒂是司法制度问题，也可以说是司法理念问题，是如何确立司法机关的地位和作用的问题。在党的领导下构建新时代中国特色社会主义司法制度，是本轮改革的题中应有之义，也理应是改革的重要成果。需要明确的是，新时代社会主义司法制度建设是一个长期的历史过程，检察权或者法律监督权的运行机制从行政化转变为司法化，也需要很长的一段时间。在这段时间里，我们应该坚持顶层设计和基层探索并重，不断研究如何处理检察机关与行政机关、审判机关之间的关系，如何确立检察机关内部的领导管理体制，如何在坚持“检察一体”原则的前提下赋予检察官更大的司法独立性，如何协调各类人员的身份利益责任关系，并在落实检察官办案责任制过程中给予检察官更多的信任和宽容。此外，任何改革都不能脱离人民群众，本轮司法改革也亟需司法从业人员和人民群众在党的坚强领导下齐心协力，共同营造良好的法治环境，树立坚定的法治信仰，提升我国的法治能力和水平，实现全面依法治国的宏伟目标。

综上所述，检察机关在司法改革中的基础和重心在于强化检察权的司法属性，员额制改革应当赋予检察官更大的司法独立性，探索构建新时代中国特色社会主义检察制度，唯其如此，才能稳步实现改革目标，打造出一支“正规化、专业化、职业化”的检察队伍，更好地行使法律监督职能，维护社会公平正义，保障国家长治久安。