塔里木河流域可转让农用水权市场建设研究

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(新疆财经大学 统计与信息学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

一、引言

通过水市场的农用水权交易能有效缓解水资源供需矛盾(汪恕诚，2003；葛颜祥、胡继连，2004)，国内水权转让试点也推动了基于准市场的农用水权交易(胡鞍钢、王亚华，2000)。由于农用水权必将流向水资源使用价值高的城镇、工业和环境等用水部门(汪恕诚，2003；唐曲、姜文来，2008；王克强、刘红梅，2009；孙建光、韩桂兰，2013)，所以，水权市场在我国将逐步从理论走向实践，建立水权市场已是大势所趋。但是，已有研究表明，国内水权交易仍采用行政加市场的准市场机制，且以行政分配为主导(唐曲、姜文来，2008；王克强、刘红梅，2009；孙建光、韩桂兰，2013)，这就使得当前农用水权交易只能是可转让农用水权的分配(孙建光、韩桂兰，2013)。国外如美国、澳大利亚等国均允许农业用水与工业和城市用水通过水市场交易；而且，水权交易由企业管理的灌溉协会、供水公司或水银行组织实施，并建立基于市场的水权交易制度；在水法中规定水权出租或出售是合法的(汪恕诚，2003；王克强、刘红梅，2009)。再者，国外农用水权交易制度构建需界定农用水权、建立水权交易市场、明确交易主体和实施合同交易等(汪恕诚，2003；孙建光、韩桂兰，2013；郑国等，2008)；而且，水权市场建设需包括水权转让范围、条件、程序、内容、方式、期限，以及水权计量方法、交易价格、水市场审批与监督管理等内容(唐曲、姜文来，2008；王克强、刘红梅，2009；孙建光、韩桂兰，2013；郑国等，2008；陈洁、郑卓，2008)。而国内对水权市场的研究基本还停留在水权市场的作用及现实可能性层面上，只是针对个别流域水市场的构建提出思路，如塔河流域水权市场的建设思路或构想(单以红、唐德善，2006)等；对水权市场的构造与运作原理的研究也亟待加强。还有，水权市场是在明确初始水权分配基础上对流域水资源的二次配置，可以提高水资源的利用效率(葛颜祥、胡继连，2004)；从西北地区用水结构、用水效率、用水价格与用水制度来看，只有在产业结构逐渐升级的背景下，才能建立规范化的产业间水权交易市场(杨惠娟，2005)。农用水权交易制度建设还需完善初始水权分配，突出农用水权市场的立法准入与保障、交易管理(交易规则、纠纷仲裁)等内容(郭莉、崔强，2009)。这都成为未来塔河流域可转让农用水权市场建设的立足点。此外，交易成本提高了水权交易价格，减少了交易双方的净福利，影响了水权市场的建设(孙建光、韩桂兰，2013；尹云松、孟枫平，2008)。其中，国外水权市场的交易价格完全由市场决定；而国内农用水权的交易价格以行政定价为主(陈洁、郑卓，2008；孙建光、韩桂兰，2015)。尽管塔河流域已有对相关农业水价调整和可转让农用水权分配价格的研究，但采用的是行政加市场的准市场机制定价(孙建光、韩桂兰，2015)，缺少对可转让农用水权市场交易价格的研究。这不仅制约了可转让农用水权市场交易及市场建设，也影响到可转让农用水权管理制度的创新。尤其是，尽管塔河流域已有对可转让农用水权分配制度变迁的研究，但只是基于准市场的农用水权分配制度的研究(孙建光、韩桂兰，2016)，缺少基于市场机制的可转让农用水权市场建设的研究。塔河流域可转让农用水权市场的建设能推动流域农用水权管理的创新和绿洲发展转型，是未来发展的必然趋势。为此，本文就塔河流域可转让农用水权市场建设问题进行研究。

二、塔河流域可转让农用水权市场及其特征

(一)可转让农用水权市场及其内涵界定

塔河流域可转让农用水权市场是水权买卖双方通过水市场对可转让农用水权的非农交易活动关系。其中，可转让农用水权的卖方是农民用水户协会，买方是独立承担民事责任的企业或流域各级政府和流域管理机构等。市场交易对象是可转让农用水权，但市场交易去向是非农用途的水权，如生活水权、二三产业水权、生态水权等。

(二)可转让农用水权市场的特征

首先，可转让农用水权市场是指可转让农用水权从卖方到买方的水权转让交易活动，它可以是有固定场所的可转让农用水权买卖交易活动，也可以是没有固定场所的可转让农用水权买卖交易活动(如网上交易等)，即有需求就有市场。其次，可转让农用水权交易对象从主体角度看是节约农用水的所有权、交易权等权利、责任与义务，从客体角度看是向非农用途转让的农业节水。第三，可转让农用水权市场是先交易可转让农用水权主体权责，变更取水许可，然后从客体角度把可转让农用水权变现为农业用水，再进行水权交割。第四，与可转让农用水权分配的准市场机制不同，可转让农用水权市场采用市场机制进行可转让农用水权交易，即基于市场价格机制的可转让农用水权交易；而且，可转让农用水权市场属于次级市场，是农业用水户与其他非农用途的用水户间的水权交易市场。为此，农用水权需要完成水权的初始分配，明晰产权。

三、可转让农用水权市场建设存在的问题

(一)缺少可转让农用水权所有权、交易权等权责及其相关的法律法规

首先，国家及各级地方政府及流域管理机构是农用水权主体，拥有所有权等权利，却未承担主体责任和义务。实际上，即使经过水量的初始分配，农业用水户也只有用水权，没有所有权、交易权等权利，还要承担各种义务。这导致用水户和管理者对通过市场和价格手段配置可转让农用水权缺乏认识，从而阻碍了塔河流域农用水权的市场交易。其次，塔河流域可转让农用水权交易缺乏法律法规支撑。如《物权法》中就缺少有关水权为私有财产权的规定；《中华人民共和国水法》中缺少对水权交易与水权转让的规定；《取水许可制度实施办法》中规定取水许可证不得转让；《新疆塔里木河流域水资源管理条例》中只强调水资源实行流域与行政区域管理相结合的管理体制。这都制约了塔河流域可转让农用水权的市场交易与市场建设。

(二)缺少可转让农用水权市场配置的软硬件条件

首先，当前的塔河流域只能保证斗渠以上水量的计量、监控和调度，斗渠以下的防渗节水、计量等工程不能保证农用水计量到户和配水到田间，这就制约了农用水权的确权到户与可转让农用水权的计量和交易。其次，塔河流域没有可转让农用水权市场的交易平台、交易方式和程序、交易价格及其监督管理制度，以及相关的组织管理体系。如塔河流域的农民用水户协会也一直依附于流域水管机构，并未真正具有水资源管理的职能；而且，农民用水户协会也不具备实施斗渠以下农用水资源配置、管理的技术和设备，从而难以组织可转让农用水权市场的交易。尤其是，农民用水户协会难以代表广大用水户起到斗渠以下组织农用水权利用规划、农业用水配置、节水管理及可转让农用水权市场交易的作用。这影响了塔河流域可转让农用水权市场的建设。

(三) 缺少外部环境支撑的可转让农用水权市场建设的成本很高

首先，从20世纪90年代开始，塔河流域一直推行水资源定额、限额等行政管理措施，这制约了引入水权理论进行可转让农用水权的市场配置和市场建设。其次，塔河流域的社会经济与市场发育极为落后，导致农户灌溉方式粗放与节水意识淡薄；而且大量的人力、物力、财力投入也使水市场建设和交易成本非常高。尤其是，管理者和用水户对水市场的认识不足也制约了可转让农用水权市场的建设。第三，虽然流域内“黑地”很多，但水费计收仍采用“平摊水费”的办法，这将难以保证农业水权的初始分配，也使可转让农用水权的市场交易难以实现。

四、可转让农用水权市场建设的主要内容及建议

(一)构建可转让农用水权市场的组织管理体系

可转让农用水权市场需建立由市场交易主体、组织实施者和交易管理者构成的组织管理体系。具体是，可转让农用水权交易市场主体包括出让方(指获得农用水行政许可的、拥有可转让农用水权的农民用水户协会)与水权受让方(指独立承担民事责任的企业或流域各级政府及其流域管理机构等)。其中，政府部门或流域管理机构等购买可转让农用水权用作生活或生态水权。可转让农用水权市场交易的组织实施者是实行企业化管理运营的流域和各级行政区域的供水公司，他们负责可转让农用水权在各流域及其行政区域的市场交易，并在水权交易活动中获取佣金，但他们不是国家水行政管理部门。可转让农用水权市场交易的管理者是由独立于买卖双方的、公正的塔河流域可转让农用水权市场交易管理委员会来管理水权市场的交易，但他们不参与水权市场交易；而且，该管理委员会主要由自治区水利厅、塔委会、塔管局及各源流管理局和各地州(师)政府水管机构构成，主要职能是制定可转让农用水权市场交易规则、实施水权市场监督、组织水资源规划、实施生态环境监测评价及第三方效应评估等。其中，自治区水利厅、塔委会及塔管局作为第一级水权市场管理机构，主要负责塔河流域可转让农用水权市场的交易管理；源流管理局和塔管局属第二级，主要负责本流域及跨流域和地区的可转让农用水权市场的交易管理；各地州和农业师政府及水管机构属第三级，主要负责各地州所辖县(市)、农业师所辖团场等各级行政区的可转让农用水权市场的交易管理。尤其是，塔河流域需要完善农民用水户协会的建设，发挥其在可转让农用水权市场建设和水权交易中的作用。具体是，通过农民用水户协会的建设，使农民用水户协会具有法人资格，实行自我管理，独立核算，经济独立；并且，作为非盈利性经济组织，代表各用水户意愿，制定用水计划和灌溉制度，负责与供水公司签订合同；特别是，在水权允许交易后，负责制定各用水户进行水权交易的规则，提供水资源供求信息等。

(二)可转让农用水权市场的交易管理

1.可转让农用水权市场的交易对象及其管理。塔河流域可转让农用水权市场的交易对象是可转让农用水权，但需要对可转让农用水权进行明确界定。可转让农用水权市场的交易既包括可转让农用水权主体所有权等的无形权责的交易，又包括有形的可转让农用水权客体的交易；而且，可转让农用水权市场的交易属于可转让农用水权转向非农用途的正当合理用水交易。但是，可转让农用水权市场的交易由实行企业化经营管理的供水公司负责组织实施。同时，可转让农用水权能够储存并运输到受让方，但其水质必须满足受让方的用水要求，尤其是不应对其他人的利益造成伤害，否则，各方需协商解决。

2.可转让农用水权市场的交易方式及其管理。可转让农用水权市场的交易方式是，先由交易双方依据市场供求状况，对交易可转让农用水权的数量及质量、交易价格、交易时间等进行协商，达成交易协议；然后，再通过可转让农用水权市场进行正式水权交割。但是，若存在多个受让方时，为保证交易公平公正，可采用公开竞拍的交易形式，由出价最高者获得可转让农用水权。若可转让农用水权市场交易既要考虑价格还要考虑其他经济与非经济因素时，则可采用由交易市场组织的招标评审委员会评出最优受让方，在竞标完成后，再通过按市场交易程序成交的交易方式获得可转让农用水权。此外，两种交易方式都可采用网上交易，即可转让农用水权市场通过建立网上交易系统，为交易双方提供网络平台，同时也可降低水权市场的交易成本。

3.可转让农用水权市场的交易程序及其管理。一是可转让农用水权市场的交易申请和登记及其管理。即由水权交易双方在可转让农用水权市场提出交易申请，并填写《塔里木河流域可转让农用水权市场交易申请登记表》；同时，水权出让方应提供出让方资格证明、水权权属证明等，水权受让方应提供受让方资格证明及水权用途说明等。二是可转让农用水权市场交易信息的发布及其管理。即由水权市场先对交易双方的交易资格进行审查，再对申请可转让农用水权市场交易的水权数量及质量、交易价格、交易用途等进行审核；然后，向流域社会各方发布该项可转让农用水权的交易信息。三是可转让农用水权市场的交易管理。即可转让农用水权市场应向交易各方提供查询和交易服务，组织交易各方签订《塔里木河流域可转让农用水权市场交易合同》，并经塔河流域可转让农用水权交易市场和可转让农用水权市场交易管理委员会审核后，由交易双方按合同的交易价款结清有关水权交易费用。而且，可转让农用水权交割需在交易市场的见证下由交易双方签署水权交接清单，完成水权交割。如果第三方与出让方存在争议，或者水权转让不符合法律程序，应当先终止可转让农用水权转让。四是可转让农用水权的变更登记及其管理。即交易双方凭《塔里木河流域可转让农用水权市场交易合同》到政府主管部门办理水权变更登记手续。

4.可转让农用水权市场交易价格的确定。塔河流域可转让农用水权市场交易管理委员会需要先确定可转让农用水权市场交易的参考价格，具体是根据流域水资源费、环境水价、工程水价、节水工程投入、供水机构水价补偿、农户种植收益补偿、水市场交易成本补偿等来确定。在此基础上，可转让农用水权市场交易价格由可转让农用水权市场供求决定。即：当可转让农用水权供给小于需求时，可转让农用水权市场的交易价格就会高于参考价格；当供给大于需求时，可转让农用水权市场的交易价格就会低于参考价格。而且，为防止人为市场操纵、内幕交易及水权交易中的欺诈行为，避免出现市场价格垄断，可转让农用水权市场交易管理委员会应当加强对可转让农用水权市场交易价格的监督管理。

5.可转让农用水权市场的交易制度及其监督管理。塔河流域可转让农用水权市场应当建立《塔里木河流域可转让农用水权市场交易办法》、《塔里木河流域可转让农用水权市场交易管理办法》、《塔里木河流域可转让农用水权市场监督管理办法》、《塔里木河流域可转让农用市场交易协调规则》等市场交易管理制度。具体内容涉及可转让农用水权市场交易规则和规章制度；可转让农用水权交易市场及水权交易相关行业机构的交易业务指导；水权交易双方的资格认定；水权市场交易情况统计；水权交易中违反交易规则的行为查处；交易纠纷的解决权限和调解程序等。此外，可转让农用水权交易制度包括确定水权交易方式及交易双方需呈缴的相关文件，明确水权交易终止条件等规定。

6．可转让农用水权市场的交易范围、场所和时间。塔河流域可转让农用水权交易主要在三源流(和田河流域、阿克苏河流域和叶尔羌河流域)和干流及其所属行政区域。为此，需要建立由和田河流域、阿克苏河流域、叶尔羌河流域和塔河流域干流等可转让农用水权市场构成的塔河流域可转让农用水权市场；而且，在三源流和干流内所属地州和农业师间进一步建立和田地区、阿克苏地区、叶尔羌河流域的喀什地区、巴州可转让农用水权市场与兵团第一师、第三师、第二师、第十四师可转让农用水权市场；尤其是，在各地州所辖县市和农业师所辖团场也需要建立可转让农用水权市场等。而且，可转让农用水权市场一般由实行企业化经营管理的供水公司负责组织、实施和管理。此外，在各级市场间可通过建立互联网交易平台，将交易信息进行统一管理；而且，塔河流域可转让农用水权市场交易一般是指中长期交易。

(三)可转让农用水权市场的相关法律法规与外部环境建设

首先，塔河流域需要完成农用水权的初始分配；其次，在《物权法》、《中华人民共和国水法》、《塔里木河流域水资源管理条例》、《取水许可制度实施办法》等法律法规中需要明确，取得水行政许可后的可转让农用水权主体为农业用水户，他们具有所有权、交易权等权利，并承担相关义务，而且允许取水许可转让交易；再者，需要加强斗渠以下农用水权的计量，落实和做好农用水权的初始分配工作，并完善可转让农用水权储存和配送等基础设施建设，保障可转让农用水权交易的实施；另外，需要借鉴和学习国内外农用水权市场建设的成功经验，加强对市场交易条件、相关制度及市场交易环境的建设；并积极宣传可转让农用水权市场，让广大农业用水户了解可转让农用水权市场，尤其是，通过可转让农用水权市场交易试点带动塔河流域可转让农用水权市场的建设。此外，塔河流域需要利用丝绸之路经济带核心区建设、对口援疆、喀什自贸区建设等国家政策，实现流域内产业结构的升级优化，促进绿洲经济发展转型，推动可转让农用水权市场的建设。

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