中国民生型城镇化发展的支撑体系研究

(安徽广播电视大学 经济与管理学院,安徽 合肥 230022)

一、引言

改革开放以来，中国城镇化飞速发展，大量农民工涌入城镇，使城镇规模迅速扩张，走出了一条增长导向型城镇化道路。这种城镇化模式有利于各种生产要素向城镇集中，推动了生产力的迅猛发展和整体经济效率的提高。然而，增长导向型城镇化在拉动中国经济增长、改善城镇面貌的同时，其弊端也逐渐凸显。在城镇化进程中，为了提升城镇化速度和城镇化率，多地大搞政绩工程、形象工程，不仅浪费了大量的人力、物力、财力，还造成严重的环境污染和生态破坏，同时滋生出农民工权益、失地农民就业、拆迁安置等一系列社会问题，衍生出以交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等为表现的“城市病”和以土地闲置、基础设施短缺、村落萧条、经济衰退等为表现的“农村病”。因此，我们必须对以往的城镇化模式进行深刻反思，转变城镇化发展理念，探索一条以民生为核心的城镇化发展道路。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的。城镇化是当前中国发展的重头戏，而民生型城镇化无疑成为今后发展的大方向。民生型城镇化作为一种全新的城镇化发展理念和发展模式，是城镇经济持续健康发展和深化供给侧结构性改革的必然选择。民生型城镇化发展需要全面的支撑体系，只有构建以社会、经济、资源、环境为支撑的城镇化运行体系，才能为民生型城镇化发展保驾护航。

目前，国内学者对我国当前新型城镇化的研究主要集中于新型城镇化的内涵及目标、新型城镇化发展模式以及新型城镇化发展路径等方面。庄荣盛(2014)、金兰和张秀娥(2015)、魏后凯(2016)等人从人本角度阐释了新型城镇化，认为新型城镇化更重视人的发展，通过推进以人为核心的新型城镇化建设，从而实现城镇化的平等、绿色、均衡、协调发展；宋迎昌(2013)、赖扬恩(2013)认为中国特色的城镇化道路应以改善民生为根本目的；邓韬(2016)和张明斗(2016)分别从新型城镇化的可持续发展、新型城镇化的深度发展视角阐释城镇化的发展模式；陶然(2015)和杨传开(2015)从深化户籍制度改革、完善网络型城镇体系、加强东西部地区联系等方面提出了新型城镇化发展的路径。

通过对以上文献的梳理可以看出，当前学术界对新型城镇化的内涵、目标、发展模式及路径研究较多，而对于民生型城镇化发展的研究则较少。为此，本文基于复合系统协调发展的视角对民生型城镇化发展的支撑体系进行研究。

二、民生型城镇化的内涵

民生型城镇化是中国在“城市病”和“农村病”日益严重的现实背景下提出的发展模式，它开辟了一条中国城镇化可持续发展的新路径。民生型城镇化是对城镇化发展模式的创新，它包含了四个方面的内容：

(一)民生型城镇化是以改善民生为根本目的的城镇化

民生型城镇化不是土地的城镇化，而是以人为核心的城镇化，即城镇化的一切都要围绕人的城镇化来展开，贯彻以人为本的基本理念，不刻意追求城镇化速度与城镇化率，更注重提高城镇居民的生活质量。近些年，各地政府为了追求政绩，盲目进行形象工程建设，通过盖楼房、修马路、建工厂等方式推动城镇化进程，这种人为“造城”过于注重数量和规模，忽视了城镇化的内涵和本质，导致城镇化严重偏离民生导向。而民生型城镇化将民生理念全面融入城镇化进程，把关注民生、保障民生和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点。民生型城镇化是对城镇化发展本质的理性回归，通过城镇化的创新发展、理性转型及其成效的合理分配体现以人为本的价值导向，提升城乡居民的生活水平和生活质量，从而达到改善民生的根本目的。

(二)民生型城镇化是可持续的城镇化

以往的城镇化过于追求经济增长，以牺牲资源和生态环境为代价，导致资源日益枯竭、生态环境恶化，使城镇经济可持续发展面临严峻挑战。而民生型城镇化注重提升城镇发展质量和居民生活水平，全面统筹协调人口、资源、环境与城镇经济发展之间的关系，提高城镇经济发展的可持续性。民生型城镇化不仅有利于推动经济增长方式由粗放型向集约型转变，减少资源消耗，还有利于优化城镇人居环境，提升城镇形象和品质，打造宜居宜业的生活环境，增加城镇居民生活的满意度和幸福感。民生型城镇化与我国当前大力提倡的建设资源节约型、环境友好型社会在本质上是一致的，最终目的都是为了建设社会主义生态文明，实现城镇化的可持续发展。可以说，民生型城镇化在本质上就是可持续发展的城镇化。

(三)民生型城镇化是共享性的城镇化

民生型城镇化强调城镇化的“全域一体、全民共享”，从注重空间发展转向人的全面发展，让全民共享城镇化发展红利，是城乡统筹、区域协调发展的城镇化。中国的城镇化发展由于受产业结构、社会保障制度、行政管理体制等因素的影响，阻碍了农村人口向城镇的有序转移，导致城镇化经济效应不能充分发挥共享性。而民生型城镇化有利于实现城镇化的科学发展，破解城乡二元结构，实现城镇公共基础设施和公共服务的共建共享，使发展成果惠及全民，增进人民福祉。因此，民生型城镇化迎合了城镇化的共享性诉求，有助于增强以农民工为代表的城镇居民的归属感，促进城镇的包容性发展。

(四)民生型城镇化是推进和谐社会建设的城镇化

城镇化发展的实践证明，城镇化发展模式转型成功的关键在于打破既有利益格局，这必然牵涉到各种利益关系的调整，在这一过程中可能会出现利益分配不均问题，导致利益冲突和矛盾激化，尤其是涉及民生的社会保障、住房、环保、就业等方面的问题日益突出。而民生型城镇化注重协调各类社会群体的利益关系，减少分配争议，消除分配不公，化解各种矛盾，营造和谐稳定的城镇化发展氛围；也是践行科学发展观和构建社会主义和谐社会的需要，可以有效消除城镇化进程中影响社会和谐稳定的不利因素。因此，民生型城镇化是构建社会主义和谐社会的根本途径。

由以上分析可知，民生型城镇化是符合中国当前城镇化发展实际的一种全新模式，是推动城镇化转型升级的必然选择。民生型城镇化是对中国特色新型城镇化内涵的丰富和发展，其本质是城镇的可持续发展，通过城镇化的共建共享，推进和谐社会建设，最终实现改善民生的根本目的。

三、民生型城镇化支撑体系建设存在的问题

(一)社会矛盾突出

改革开放后，城镇化成为继工业化、市场化之后推动中国社会经济发展的巨大引擎。但由于城镇化发展速度过快，而社会体制及制度转型滞后，导致城镇失业、城乡差距及公共安全等问题逐渐显现。

1.就业形势严峻。就业是民生之本，关系到经济发展与社会的和谐稳定。城镇化创造了众多的就业岗位和就业机会，吸引了大量的农民工涌入城镇，为城镇发展输入了新鲜血液。近几年，随着全球经济增速放缓和国内经济转型步伐的加快，部分企业用工需求量降低，导致原有城镇居民和大批农民工失业，尤其是失地农民一旦失业，就意味着失去了基本的生存保障，形成一个庞大的城镇边缘化群体，成为影响社会稳定的潜在隐患。

2.城乡差距不断扩大。中国社会差异较大，城乡差异则更加明显。不同地区、不同行业、各阶层之间的居民收入差距较大，尤其是城乡居民的收入差距较为悬殊，并总体上呈逐渐扩大态势，对经济发展和社会稳定造成了不利影响。城乡差距扩大的现实决定了城镇居民在教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面比农村居民享受到更多更好的公共服务，这违背了民生型城镇化的共享性要求。

3.城镇公共安全问题凸显。随着市场经济的发展和国内外政治经济形势的变化，社会不确定因素逐渐增加，城镇公共安全事件不断发生。城镇公共安全涉及到群众的人身、财产安全，是社会最基本的民生问题。但随着农村人口不断向城镇转移，使得与城镇公共安全密切相关的基础设施建设滞后，从而降低了城镇公共安全的风险防控能力。一些城镇虽然具有完备的公共安全基础设施，但由于城镇日常的管理体系与危机处理系统未能有效协调对接，降低了城镇的安全管理水平和应急反应能力。

(二)经济结构失衡

改革开放以来，我国采取了一系列举措加快城镇化进程，有力地支撑了我国经济的发展，但二元户籍制度短板的“半城镇化”、“被动城镇化”和人口城镇化滞后于土地城镇化加剧了城镇化结构失衡，阻碍了民生型城镇化的发展。

1.产业结构失衡。中国正处于工业化、城镇化的中期阶段，以第二产业为主导的产业结构决定了工业化成为城镇化的主要推动力量。我国三次产业结构比例约为1∶5∶4，但与发达国家相比，三次产业结构仍不合理，工业尤其是重工业比重偏高，服务业比重偏低。我国产业结构不合理的突出表现是农业基础薄弱，农民增收困难；重化工业产能严重过剩，制造业大而不强；服务业发展态势较好，但整体层次较低，发展后劲相对不足，这都制约了民生型城镇化水平和质量的提升。

2.城镇化布局失衡。城镇化布局失衡包括区域格局失衡、规模失衡及城乡格局失衡。在区域格局失衡方面，长期以来，中国东、中、西部地区经济发展不平衡，城镇化水平也存在较大差距，导致东中西部地区、沿海与内地、地区之间城镇化发展不平衡。在规模失衡方面，大城市外延扩张力强劲，拥有强大的产业集聚力和人口吸引力；中小城镇由于规模小、发展空间有限、发展动力不足，与大城市的发展差距不断扩大。在城乡格局失衡方面，为了加速推进城镇化，部分地方政府违背农民意愿强拆强建，逼迫农民进入城镇，但农民工进城后就面临就业、住房、社会保障、子女上学等一系列难题，无法真正融入城镇，农民的生活质量没有从根本上得到提升，从而加剧了城乡失衡。

(三)面临严重的资源危机

中国城镇化具有资源高消耗的基本特征，其中，能源和矿产资源消费的80%都集中在城镇系统，城镇化发展使用的土地资源占比达20%，淡水资源使用比例超过30%。*徐策.我国城镇化面临的问题与挑战在哪里[N].上海证券报，2010-11-18.随着城镇化进程的加快和人口剧增，城镇规模扩张将严重超过资源承载力，资源短缺已成为制约民生型城镇化发展的“硬约束”。

1.能源消耗急剧增加。随着中国城镇化进程的加快，能源需求呈刚性增长，二氧化碳排放与日俱增，城镇成为能源消耗的主要领域。一方面，城镇人口的增加和居民收入水平的提高使得城镇生活性能源消费日益增加；另一方面，城镇化发展需要大规模基础设施、公共服务设施以及住房建设的支撑，这将对钢筋、水泥、建材等高耗能产品的需求增加。城镇能源消耗的持续增加加大了能源供应压力和环境污染程度，成为影响民生型城镇化发展的主要问题之一。

2.土地资源使用效率低。土地是城镇化的主要空间载体。随着农村人口大量向城镇集聚，城镇规模迅速扩张，城镇建设用地需求大幅增加。由于地方政府发展理念偏颇、城镇规划设计不当以及征地成本过低，多地出现“摊大饼”式无序扩张、土地利用粗放、人为“圈地造城”等不良倾向。城镇用地规模的盲目扩张不仅占用了大量的耕地资源，使十八亿亩耕地红线面临严峻挑战，而且使土地城镇化远快于人口城镇化，导致各地出现一些“空城”、“鬼城”。

3.水资源浪费和污染严重。水资源是人类生存和发展不可替代的重要资源。随着工业化发展和城镇人口的增加，对水资源的需求量也越来越大。由于缺乏节约用水意识，中国农业灌溉、工业生产和日常生活中都存在严重的水资源浪费现象。农业生产中化肥、农药的过量使用和工业废水以及生活污水的任意排放，造成了地表水资源和地下水资源的严重污染。随着水资源浪费和污染的日益严重，水资源短缺已成为中国民生型城镇化发展面临的主要难题。

(四)生态环境日益恶化

城镇化既是城镇人口占总人口比重增加与城镇面积扩张的表象过程，也是人居环境改善、居民整体生活质量提升的本质过程。但自改革开放以来，中国以高能耗、高污染、高排放为特征的增长导向型城镇化导致城镇化与生态环境之间的矛盾日益突出。

许多地方政府过于追求城镇化带来的短期利益，而忽视了长远的生态效益，给城镇生态环境保护带来巨大压力。城镇的蔓延式无序扩张使城镇自然生态系统遭到破坏，以钢筋混凝土为主的“城镇包围农村”式扩张道路取代了以农田连片、景观优美为主的“农村包围城镇”的发展道路，导致农田、湿地、山林等生态系统服务功能退化，城镇生态环境和人居环境日趋恶化，给城镇居民的生产生活带来了严重影响。由于城镇规划布局不合理，城镇基础设施滞后于城镇化，污染物随意排放或简单处理，导致城镇生态环境承载力严重超载。同时，由于城镇建设用地的稀缺性和高“生态门槛”，大批高污染、高排放企业为降低生产成本向农村转移，导致农村环境污染日益严重。

四、民生型城镇化发展的支撑体系构建

民生型城镇化是以民生为根本导向，坚持城镇的和谐、高效、可持续、绿色发展。本文从复合系统协调发展的视角，从社会、经济、资源、环境四个方面构建一个具有较强集聚带动能力的民生型城镇化支撑体系。

(一)民生型城镇化发展的社会支撑体系

民生型城镇化是在科学发展观指导下，预防和化解各种社会矛盾，保证城镇经济的良性运转，实现城镇化的包容性增长与社会主义和谐社会的统一。因此，民生型城镇化发展必须以和谐的社会体系为支撑。和谐的社会支撑体系主要包括：第一，城镇就业保障。和谐的社会体系有助于建立就业保障的长效机制，实现劳动者充分就业，有序推进农民工市民化，减少原有城镇居民失业和农民工两栖式迁徙，保障农民工的平等就业权。第二，城镇基础设施。城镇基础设施不仅是城镇居民生产生活的重要载体，也是保证城镇正常运转的基本骨架和脉络。和谐的社会体系使城镇基础设施建设与城镇化发展速度相协调，提升城镇的可持续发展能力，满足城镇居民对宜居、乐业、幸福的现代城镇生活需求。第三，城镇公共安全。城镇公共安全事关民生，联系民心。和谐的社会体系应将城镇公共安全放在首位，不断完善城镇公共安全管理体系，维护社会的和谐稳定，筑牢民生型城镇化的公共安全防线。

(二)民生型城镇化发展的经济支撑体系

民生型城镇化强调全民共建共享，城镇化发展成果的共享性要求民生型城镇化必须以高效的经济体系为依托。高效的经济支撑体系包括：第一，城镇产业结构。城镇化的不同阶段决定了产业结构的主流发展形态：在城镇化初期，“二、三、一”的产业结构决定了工业化成为城镇化的根本动力。在城镇化中期阶段，第三产业将成为城镇经济增长的主要助推器。以高效的经济体系为支撑，促进城镇产业结构转型升级，实现产业结构逐步由“二、三、一”向“三、二、一”的格局转变。第二，城镇经济效益。城镇经济效益是城镇投资建设给社会经济带来的直接或间接效益，主要体现在城镇居民人均可支配收入、财政收入、GDP总量等方面。高效的经济体系不仅有利于从微观层面增加城镇居民的人均可支配收入，还有利于从中观层面缩小地区经济差异，更有利于从宏观层面增加绿色GDP总量，实现城镇经济效益的可持续增长。第三，城镇经济能力，即城镇的吸引力、辐射力和承载力，彰显了城镇的“硬实力”和“软实力”。高效的经济体系有利于增强城市的凝聚力、吸引力、竞争力和影响力，依托大城市的辐射带动作用，集约发展小城镇和中心城镇，逐步形成互动协调、优势互补的城市经济圈、经济带，打破区域间的封闭和阻隔状态，实现城镇经济的共同繁荣发展。

(三)民生型城镇化发展的资源支撑体系

资源是城镇化的重要物质基础，关系到城镇发展的可持续性。民生型城镇化以持续的资源供应为保障，通过资源合理开发和节约集约利用，提高资源利用效率和效益，促进资源节约型、环境友好型社会建设。因此，民生型城镇化发展应以可持续的资源体系支撑为保障。可持续的资源体系是指城镇资源既能满足当代人生产生活的需要，又不危及后代人满足其发展的需求，其本质是通过资源的合理利用来提升资源要素配置效益，实现资源的持续有效供给。可持续的资源体系以可持续的发展理念为指导，提升城镇资源环境的承载力，在城镇化进程中充分挖掘城镇资源优势，并将资源优势转化为产业优势和竞争优势，增强城镇的可持续发展能力，为民生型城镇化发展提供资源安全保障。

(四)民生型城镇化发展的环境支撑体系

随着绿色环保理念的推广，绿色城镇化逐渐成为城镇化发展的主流。民生型城镇化将绿色发展理念贯穿城镇化发展的始终，构建城镇化与自然和谐发展的新格局为民生型城镇化发展指明了方向。因此，民生型城镇化发展应以绿色环境体系为基本导向。绿色的环境体系是为应对改善城镇居住环境、提高居民生活质量的现实需要而产生的，是对传统城镇化发展模式的根本性变革，强调在城镇经济发展的同时，创造良好的生态环境和宜居宜业的生活环境，实现城镇化与环境保护的双赢，筑牢民生型城镇化发展的生态安全屏障。

总之，民生型城镇化的健康持续运行需要和谐的社会体系、高效的经济体系、可持续的资源体系和绿色的环境体系支撑，并通过体系之间的两两互动，促进城镇化支撑体系的良性循环，实现民生型城镇化的多元均衡协调发展。

五、构建民生型城镇化支撑体系的保障措施

民生型城镇化支撑体系的构建是一项复杂的系统工程，主要涉及社会、经济、资源、环境等四个方面，按照社会和谐、经济高效、资源节约、环境友好的要求构建民生型城镇化发展的支撑体系，还需要做好以下几个方面的保障工作：

(一)构建和谐的社会体系

和谐社会体系的构建必须遵循社会系统的内生运行规律，树立以民为本的社会导向，营造和谐稳定的社会氛围，以实现民生型城镇化的和谐发展。

1.加大政府宏观调控，把扩大就业摆在经济社会发展的优先位置。实施积极的就业政策，拓宽就业渠道，增加就业岗位，坚持劳动者自主择业、鼓励大众创业、政府促进与市场调节相结合的就业方针。为了缓解农民工就业压力，中西部地区要积极承接东部发达地区的产业转移，促进农村剩余劳动力的就地转移，实现充分高质量就业，同时要完善就业保障体系，实现“候鸟型”农民工在城镇“落地生根”的彻底城镇化。

2.完善城镇基础设施和公共服务体系。加大对城镇基础设施建设的投入力度，强化金融支持，完善城镇基础设施，提升公共服务功能，使在城镇工作生活的农民工能够享受到与城镇居民同样的社会福利待遇。建立覆盖不同收入群体的多元化城镇住房供给体系，切实解决群众住房困难，为城镇居民住有所居奠定民生基础。

3.建立健全城镇公共安全体系。完善公共安全管理及应急保障体系，提高风险控制和应急处理能力，做好预防措施，消除城镇安全隐患，确保社会稳定和城镇安全，保障人民生命财产安全和社会公共利益，为民生型城镇化的发展提供公共安全保障。

(二)完善高效的经济体系

民生型城镇化必须建立在坚实的经济基础之上，高效的经济体系可以为民生型城镇化发展提供强大的动力和持久的经济源泉，可以实现城镇经济的高效增长。

1.转变城镇化发展模式，推动产业结构优化升级。着力构建集农业、工业、服务业于一体的现代产业体系，推动三次产业全面协调发展，进一步提升产业创新能力与核心竞争力。建立绿色生态的现代农业体系，发展特色农业，促进农民增收，打好民生型城镇化的农业根基；建立高效节能的新型工业体系，大力发展高新技术产业和先进制造业，为民生型城镇化建设提供强大动力；建立完善协调的现代服务业体系，培育新的经济增长点，形成以现代服务业为主导的产业体系，为民生型城镇化发展注入新动力。

2.统筹城乡发展与区域经济协调发展。一方面，打破城乡分割的政策壁垒，加快推进城乡一体化，逐步缩小城乡收入差距，防止贫富两级分化，实现城乡共同富裕。另一方面，发挥地区比较优势，以东部地区为引领和支撑，加快中部地区崛起，积极推进西部大开发，缩小区域发展差距，促进区域经济协调发展。要将统筹城乡发展与区域经济协调发展结合起来，使之成为民生型城镇化发展的双轮驱动。

(三)建立可持续的资源体系

构建民生型城镇化发展的资源保障体系必须要对能源、土地、水资源进行节约高效利用，建设资源节约型、低碳型和紧凑型城镇，实现城镇经济的可持续增长。

1.多措施合理利用资源。对资源开采进行科学规划，避免对资源的盲目、掠夺式开发，提倡适当、适度和良性开发，减少资源浪费和破坏；鼓励企业采用结构节能、技术节能、管理节能、能源替代等途径提高能源资源利用效率；增强公民的资源忧患意识和节约意识，倡导低碳消费理念，提高居民生活水平和质量；科学规划城镇空间布局，合理把握城镇推进的规模、速度和节奏，使其与地区经济发展水平相适应、与城镇吸纳人口能力相适应，防止出现超越资源承载能力的“过度城镇化”。

2.提高土地利用效率。民生型城镇化建设应立足于中国人多地少的基本国情，以保障农民的根本利益为出发点，正确处理人地关系，实现“人地和谐”；同时做好“开源”与“节流”，严控增量，盘活存量，实现城镇建设用地的节约集约利用。另外，还要强化各类建设用地的标准控制，提高单位土地面积承载人口数量和产业产出强度，实现城镇的“精明增长”。

3.合理利用水资源。优化水资源配置，提高水资源利用效率，统筹协调生产、生活和生态用水。一是加强企业的节水管理，对落后的、高耗水工业设备和产品实行严格限制，淘汰不符合节水标准的生产工艺，鼓励企业进行节水技术改造和创新。二是加大节约用水的宣传，提高居民生活中的节水意识，养成良好的用水习惯，努力构建节水型社会。三是完善农业节水政策，加强农田节水基础设施建设，因地制宜地推广农业节水灌溉，建立高效的农业节水体系。

(四)建设绿色的环境体系

建设民生型城镇化发展的绿色环境体系必须要处理好城镇化与生态环境质量的关系，以实现生产、生活、生态的和谐统一，实现城镇经济的绿色增长。

1.严格管控生态空间环境。遵循环境系统的运行规律，对城镇重点生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区实行严格保护，划定生态用地保护红线，维护生态系统的完整性和生物多样性，为民生型城镇化的规划布局、生态安全系统的维护提供环境空间。

2.合理开发利用环境资源。以资源环境承载力为基础，优化城镇规模和产业结构，根据城镇水资源、土地资源承载力及大气环境容量，设置最大水资源开发利用总量、最大允许开发土地比例和最大污染物排放总量等阈值，以便于对城镇人口、城镇发展规模和土地资源开发强度进行合理管控，为民生型城镇化的产业布局提供科学依据。

3.保证环境质量的健康安全。加大对环境污染的整治力度，制定严格的排放标准，减少工业“三废”等污染物排放；倡导企业和居民使用高效清洁能源，减少城镇二氧化碳排放；控制工业废水和生活污水的直接排放，加强对污水的集中处理和再生利用；对固体废弃物进行回收再利用，打造完整的固体废弃物综合利用产业链。

以上措施能够使城镇中的大气、水、土壤等环境质量得到有效改善，为城镇发展提供清洁的空气、安全的饮水、干净的土壤，为民生型城镇化发展创造良好的生产生活环境。

六、结语

以民生为根本导向的民生型城镇化是新常态、新形势下顺应城镇化发展潮流的战略抉择，坚持以民生为本、民生优先的原则，解决增长导向型城镇化模式带来的一系列问题和矛盾，以实现城镇经济的和谐、高效、持续、绿色增长。但是，中国民生型城镇化的发展还处于起步阶段，缺乏深入实践和创新，因此，需要对不同地区的城镇化发展背景与现状进行充分考察和认识，以探索适合本国国情的民生型城镇化发展道路，实现改善民生的最终目的。

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