政府购买公共服务的绩效影响因素研究*

李 硕

一、引言

20世纪70年代末，西方出现第二次经济危机，导致人们对政府的信任下降。这时西方国家发起了新一轮的“重塑政府”的运动——“新公共管理”，政府购买公共服务由此拉开序幕，成为挽救“政府失效”的一种新手段。从政府购买向社会购买公共服务所产生的社会效应和成效来看，这一由社会生产公共产品或提供公共服务，政府购买的方法，极大地缓解了西方实行福利国家的制度后所带来的财政赤字问题，并减少了社会公众对政府的信任危机，并切实为公众带来了更加多样化的产品和服务，并提高了服务的提供质量和效率，但是，政府购买公共服务是如何提高绩效的，即影响政府购买公共服务的绩效的因素有哪些，国内外学者并未得出一致的结论，并且国内对于专门研究政府购买公共服务绩效影响因素的文献并不多，更多的学者则只关注对问题的剖析和相关的政策建议上。因此，国内急需对政府购买公共服务的绩效影响因素方面的研究。

二、影响政府购买公共服务绩效的因素

（一）所有权和竞争

1987年，Savags提出公共服务的“提供”和公共服务的“生产”是不同的，私人部门提供通常比政府部门提供更有效。这主要是由于所有权和竞争，公共部门多为垄断性行业，缺乏有效的激励和竞争机制，便会产生低效率；私人部门迫于竞争压力会使效率最大化。由此可见，所有权和竞争是影响政府购买公共服务的两个重要因素。但是改变所有权和提高竞争并不一定会提高公共服务的绩效。这要视一定的情况而定。

政府是否要把公共服务外包给私人部门，实现所有权的转移，还应该关注公共服务的性质，而不是只关注公共服务到底是私人提供还是公共部门提供。首先，容易形成自然垄断的公共服务应该由政府提供。因为这类企业的门槛比较高，所需的资金比较多，而又往往涉及国家国防、安全等方面，一般企业往往没有动力提供；而银行、保险公司等金融企业这类竞争性的公共企业应控制在政府部门手中。因为金融行业的外部性问题和信息不完全问题，容易引发整个市场的动荡和危机，因此，不应放松管制，实现所有权的转移。最后，对于社会公益性较强，又是公众迫切需要的公共服务，如航空、铁路、城市公交等，这类企业私人资本的力量有限，也具有一定的自然垄断特性，大部分国家依靠政府直接投资兴办，也不宜外包给私人企业。

（二）政府的管理能力和行业规制

政府不能只是简单的监督，必要的时候还应该提高自己的管理能力，帮助供应商改善服务的提供，发展和保持与供应商的良好合作关系，使外包供应商自觉提供良好的服务。

政府在某些行业的规制也能在一定程度上提高政府购买公共服务的绩效。当政府把公共服务外包给私人部门供应商时，一般采取合同外包或特许经营等方式，这并不意味着政府购买了公共服务，由私人部门提供就可以了，还应该采取适当的规制措施，如制定行业规章、规范等，必要的时候还可以采取一定的行政或经济的手段对市场进行调节，以更好的提高购买公共服务的绩效，切实满足社会公共利益。一般包括对自然垄断和信息不对称领域的经济性规制和环境污染、安全管制、卫生健康、质量安全等方面的社会性管制。

（三）绩效评价体系和信息的公开程度

政府购买公共服务的绩效评估是一项科学性、专业性都极强的工作。由于各职能部门间以及政府和社会公众之间无法逾越的“数字鸿沟”，导致信息不对称现象普遍存在，而政府又出于经纪人动机有意隐瞒这些信息，保证自己的利益最大化，而社会公众便会成为“弱势群体”，他们往往“逆来顺受”，只是接受政府的“恩赐”而没有选择和不满的余地，即使有意识监督政府的行为也是心有余而力不足，因此，建立政府购买服务绩效评价机制，对是否完成相关指标的政府及个人进行相应的奖惩，能够极大地提高政府购买服务的绩效。同时，政府公开向社会购买服务的成本、收益等相关信息，使人民赋予的权利在阳光下行使，毋庸置疑，这对于提高政府购买的绩效是大有裨益的。

三、提高政府购买公共服务绩效的对策

政府购买公共服务的绩效直接关系到公共服务的质量、政府职能的发挥以及社会公众对政府工作的满意度和信任，因此，提高政府购买公共服务的绩效成为当务之急。

（一）明确公共服务的性质，正确划分所有权

公共产品和公共服务到底是采取公共生产还是私人生产的方式，关键在于比较两种生产方式下成本和收益的相对值，也即是要明确公共服务的性质。并不是所有的公共服务都适合由政府垄断提供或外包给私人部门生产，而是有选择性的。

首先，由政府部门直接提供。对于知识产权保护、维护市场竞争、保护弱势群体、维护国家的安全和稳定等需要付出很大的资金和投入，并且涉及到国家安全和社会公共利益方面的公共服务，对于私人部门没有提供的能力和动力，因此这类公共服务提供的所有权必须掌握在政府手里。其二，委托给非营利组织。对于消费者保护、环境保护、社会慈善等涉及到社会公益的服务，可以把所有权转移给非营利组织，而政府可以提供一定的资助和优惠政策。其三，委托给事业单位。对于公用事业类产品和服务的提供如教育、科技、公共卫生、文化产业等领域的公共服务可以让事业单位提供。最后，委托给私人企业。对于公益性不是很强，公共服务具有排斥性和竞争性，需要使用者付费，且私人部门有足够的资金和能力可以提供的公共服务如修建高速公路、铁路、地铁等公共服务，可以采取合同外包等形式转让所有权。

（二）大力扶持、孵化社会组织

一是政府应该出台相应的扶持政策，确定扶持对象，划定扶持指标，然后落实到各个地方，进行全面帮扶，指派相关行政人员在各个地方提供技术指导，并进行监督，让资金落到实处；二是政府应该放宽优惠政策，减少行政审批环节，鼓励中小企业创新发展，迎合“大众创业，万众创新”的大政方针，使更多的企业得到壮大发展，更充分地参与到市场竞争中来，共享改革发展的成果，减少外包企业的垄断局面；三是社会组织自身应该加强专业人才的培养，提高综合素质，深化为公众服务的思想。为此，社会组织领导人应该聘请相关专家学者对内部人员进行思想教育和技术培训，提高他们的理论知识和实践能力，培养他们为社会公众服务的精神和对职业的忠诚度，以更好地承接政府招标的项目。

（三）增强政府的监管能力，做到“该出手时就出手”

一方面，对于社会组织违背合同条款，严重违背社会公平正义、损害人民公共利益的行为，政府应该及时终止合同，放弃对其进行外包，并对他们造成的损失追究其责任；另一方面，政府应该加强合同监管能力，避免社会组织针对合同的漏洞产生道德风险，损害人民的公共利益。当然，政府在市场上出现恶性竞争时，应该采取相应的行政、经济或法律手段进行适度调节，发挥市场上“看不见的手”的作用。

（四）完善政策法规，提高法律约束力

十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。中央已将政府购买社会组织提供的公共服务提高到国家层面，地方政府应该响应国家政策号召，制定相应的政策法规，鼓励社会组织参与到社会服务的供给行列中来，明确社会组织提供服务的权责、范围、方式、资金来源等。社会服务组织也应该完善内部规章制度，对社会组织的目标、任务、组织结构、奖惩机制、远景规划进行详细说明，增强社会组织的自我管理能力。

（五）建立相应的绩效考核评价体系

对于目前政府购买公共服务绩效评价研究的匮乏以及绩效考核评价体系的缺失，政府部门应该建立相应的绩效考核评价体系，弥补这一空白，为提高政府购买绩效提供理论依据和现实凭借。一是要明确社会组织的目标。提供服务的社会组织承接着政府期望的为社会服务、满足社会公共利益的任务，理应追求社会公平、正义、效率、质量等目标，绩效指标的建立也应该在这些方面寻求平衡。二是配备合适的绩效评估人员。绩效测量内容的决定和绩效评估的实施都需要配备专门的人员。评估过程中必须要有专家、学者的参与。评估的主体应该包括主管单位、服务对象和第三方机构等。要特别重视服务对象和第三方机构对服务绩效的评估。

（六）建立信息公开制度，增强公众的参与意识

首先，政府应该建立相应的信息公开制度，把政府购买社会组织服务的预算、成本、提供的项目资金支持等信息在公告栏或政府的门户网站中公之于众，让人民赋予的权利在阳光下运行，受到人们的监督，真正还政于民。其次，社会组织及其上级管理部门也应该建立信息公开制度。社会组织应适时公布账目信息、资金收支管理数据都应备案，以便社会公众问询。信息公开制度的建立有利于减少政府、社会组织和社会公众间的信息不对称，能够使公众及时了解信息，和政府、社会组织进行互动，参与到公共服务的提供中来，为政府购买服务建言献策，也有利于增强公众对政府的信任。