基于权力运行维度的高校党政主 要领导干部经济责任审计研究

(西华大学审计处 四川成都 610039)

2014年7月，审计署等七部委联合颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称《实施细则》)，提出党政主要领导干部的经济责任审计可以同步组织实施。[1]此后，审计机关逐步开始对高等院校党政主要领导干部同步开展经济责任审计，并根据国家关于高校管理体制和治理结构的相关责任划分标准及被审计高校的章程和相关规章制度，对高校党委书记和校长在发展高等教育事业中各自应承担的责任进行界定和区分。[2]本文拟从权力运行维度对高校党政主要领导干部经济责任审计进行研究。

1 高校党政主要领导干部经济责任审计概述

1.1 高校党政主要领导干部经济责任审计的内涵

高等教育资源是一种带有公共物品属性的公共资源，具有较强的公益性与社会性。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高教法》)规定，我国公立普通高等学校实行党委领导下的校长负责制。按照受托经济责任理论[3]，高校党委书记和校长作为党和政府委托的高校直接管理者，代表党和政府直接行使相应的权力、履行必要的义务及承担一定的责任，共同成为公共教育资源受托经济责任的代理人。

高校党政主要领导干部经济责任审计是指由审计机关对高校党委书记和校长履行职责情况及政府赋予他们权力的使用情况进行监督、审查、评价和鉴证的行为。高校党政主要领导干部经济责任审计以促进领导干部推进高校科学发展为目标，对领导干部任职期间财务收支的真实性、合法性及效益，重大事项的决策与执行，各项经济活动应负有的直接或主管责任及个人廉政行为进行审计。

1.2 高校党政主要领导干部经济责任同步审计的必要性

长期以来，我国的经济责任审计主要以行政领导为审计对象，对行政领导任期的履职尽责情况进行审计和评价，很少涉及党委系统的领导干部，未能做到对领导干部监督的全覆盖。

我国公立高校实行党委领导下的校长负责制，高校党委书记和校长均是公共教育资源受托经济责任的代理人和高校的直接管理者，对其实施同步审计，才能涵盖高校权力运行的全过程，体现“以权定责，以责定评”的原则，合理界定高校党委书记和校长所承担和履行的经济责任。开展高校党政主要领导干部同步审计符合高校健康持续发展的需要，有利于促进高校治理体系的发展和高校治理能力的提高。

2 基于高校权力运行机制的高校党委书记和校长的经济责任

2.1 高校权力运行机制

1989年，党中央确定在我国公立普通高等学校实行党委领导下的校长负责制，1998年颁布的《高教法》以法律形式对此加以明确。党委领导下的校长负责制分为两个层次，即党委领导和校长负责：党委领导分为政治领导、思想领导和组织领导三方面。政治领导体现在贯彻执行党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向和培养目标上；思想领导体现在对高校思想政治工作和德育工作的领导上；组织领导表现为加强党的组织建设，坚持党管干部的原则，对学校改革、发展、稳定等重大事项进行决策。校长负责则分为对内和对外两方面的责任。校长对外作为高校的法定代表人，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任；对内全面负责本学校的教学、科研和其他行政管理工作。

《高教法》还规定高校应设立学术委员会对学科建设、教学科研、学术发展、学术评价、学术规范、学风建设等相关事项进行计划、评定、调查和处理，并通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式及时向师生员工通报学校重大决策及实施情况，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。由此，高校形成了由党委会、校长、学术委员会、教职工代表大会组成的权力运行基本框架。

中纪委、教育部、监察部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》明确要求重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用等重要问题应经党委(常委)会集体决定，对高校权力运行体系和决策程序进行了进一步的规范和完善。“三重一大”制度对重大问题的民主决策程序等做出了具体而有效的规定，同时也对领导班子中个别或少数人特别是党政一把手权力运行产生制约，可以有效地防止权力的滥用和腐败的滋生。

2.2 高校党委书记和校长的责任

2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，再次明确党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，并对党委会职责、党委书记职责和校长职责做了更为具体的规定。

高等学校的党委会是学校的领导核心，把握学校发展方向，决定学校重大问题和重要事项，监督重大决议的执行。党委书记主持党委全面工作，负责组织党委重要活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议的贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作。校长负责组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等法律法规规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作，通过召集主持校长办公会或校务会处理校长权限内的工作，研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施。[4]

2.3 基于权力运行维度的高校党委书记和校长的经济责任审计目标

高校党委书记和校长的经济责任同步审计，根本目标是沿着党委书记和校长权力运行的轨迹，对其受托责任的履行情况进行全面监督及客观评价，并有效地界定与划分他们的经济责任，分别查清二者在履行职责期间是否存在问题以及存在的主要问题和过错，以促进党委书记和校长全面、有效地履行受托责任，建立起权责对等的领导干部监督、约束与评价机制，推动高校教学、科研和社会服务等工作全面协调开展。

具体目标包括三个方面：一是全面审计。审计应覆盖高等教育资源权力运行的全过程和全方位，保证实现委托人的教育权力监控目标。二是合理定责。审计应根据党委书记和校长的职责权限，对其履职尽责情况合理定责，确保实现对领导干部权力的制约和监督。三是促进发展。审计高校权力运行机制，对其内部控制体系的有效性进行评价，这有利于推进高校治理体系和治理能力现代化，促进教育事业的发展。

3 基于权力运行维度的高校党政主要领导干部经济责任审计方法

经济责任审计不同于其他审计之处在于经济责任审计应界定被审计人员任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任。因此，在开展高校党政主要领导干部经济责任审计时应从权力运行的设计、决策、执行等一系列流程出发，以高校党政主要领导干部的权责范围为基础，理清高校权力运行机制和内部控制体系，才能迅速找到审计重点，提高审计效率。

3.1 权力运行设计层面的审计

权力运行设计层面的审计包括高校党委书记和校长的职责分工、高校议事决策机制及内部控制制度等内容。

3.1.1 党委书记和校长的职责分工

明确党委书记和校长的权责范围。根据教育主管部门核准的高校章程了解高校的领导体制、组织结构、决策机制、民主管理和监督机制等基本情况及校长作为学校法定代表人和主要行政负责人的职权范围，通过高校党委会下发的相关文件了解党委书记和校长的具体工作职责及分管的部门。

理清党委书记和校长各自与经济责任审计相关的权责范围。根据《实施细则》的相关规定，高校党政主要领导干部的经济责任范围主要包括贯彻落实党和国家教育工作方针政策，决策部署、推动教育事业科学发展，遵守有关法律法规和财经纪律，执行重大经济决策和预算，进行其他财务收支管理、内部管理，履行对下属单位的监管职责，落实廉政建设责任制和执行有关廉政规定等方面。意识形态、人事任免、重大表彰等方面不属于审计关注的经济责任范围。

审计应重点关注党委书记和校长的职责权限边界是否清晰，是否存在工作职权交叉或职权缺失的情况。

3.1.2 高校议事决策机制

理清高校权力运行机制，绘制高校权力运行图。根据教育主管部门核准的高校章程及高校制定的党委会议事规则、校长办公会议事规则、“三重一大”决策制度等文件，了解高校党委集体领导议事规则和决策程序，校长办公会或校务会的组成、职责及议事规则等内容，“三重一大” 等经济责任事项的标准、决策的具体范围和程序。

审计中应重点关注以下方面：高校的议事决策机制是否完备，权力运行流程设置是否合理；党委书记和校长在党委会和校务会议事决策机制中承担角色的界限是否清晰，是否存在高校运行机制导致的党委书记和校长职责交叉、职责缺失或权责不明确情况；“三重一大”重要事项是否全部纳入集体决策的范畴；是否存在党委会(常委会)和校长办公会等决议事项和程序不够规范的情况；是否对“三重一大”的范围进行明确划分界定，是否对分别需要由党委会、校长办公会审议的“三重一大”项目中的具体范围和额度标准进行了规定；高校内部制定的有关“三重一大”决策制度与国家和地方的相关规定在内容和程序上是否衔接；是否专门对事项的决策程序进行分类细化；是否按照决策制度进行决策；重大决策事项的会议记录或纪要是否完整等。

3.1.3 高校内部控制制度

整理分析高校内部控制制度，绘制内部控制流程图。高校的内部控制制度是高校制定的，为保证党委会、校务会的决策贯彻执行的一系列制度和方法。它明确了学校与内设机构、各管理层级和系统之间的职责权限以及管理程序与规则。通过查看高校制定的有关财务、国有资产、物资设备采购、工程建设、人事、教学、科研、对外投资等相关业务的管理制度和工作流程，可以了解高校的内部控制制度及内部控制管理流程。

在审计中应重点关注内部控制制度是否健全，是否违反国家、教育部的相关规定及地方相关法规制度。

3.2 权力运行决策层面的审计

权力运行决策层面的审计包括高校在贯彻执行国家方针政策和上级决策部署，履行经济责任，推进高校事业发展方面的决策。

3.2.1 贯彻执行国家方针政策和上级决策部署

梳理党和国家有关高校发展的方针政策和决策部署，整理上级主管部门下发的公文，对高校贯彻执行国家方针政策和上级决策的情况进行审计。根据公文流转程序了解高校对国家方针政策和上级决策部署的落实情况，根据相关会议记录、纪要了解高校对国家方针政策和上级决策部署的执行安排。

审计中应关注以下方面：党委书记和校长在任职期间是否贯彻落实了党委和相关部门的重要批示和交办事项；是否根据“三重一大”的相关规定对国家方针政策和上级决策部署的落实进行了安排。重点应关注高校是否贯彻落实当前国家出台的重大政策的精神和要求，如是否推动科技成果转化、创新创业、贫困学生资助等。

3.2.2 履行经济责任，推动高校事业发展

梳理党委会和校务会的会议记录、纪要，对党委书记和校长任职期间的决策进行梳理，筛选出所有与党委书记和校长经济责任审计相关的决策，并按照审计内容对决策事项进行分类，寻找审计重点。

审计中，应关注高校党委书记和校长是否按照各自权限召开、参加相应的会议，是否根据各自权限进行了决策。目标完成情况方面应关注高校是否及时制定学校的发展规划，是否按照议事规则审议通过；规划编制是否科学合理，是否符合国家、地方的相关规定；规划是否制定了切实可行的执行措施；规划是否完成；年度计划是否完成。重大经济决策方面应关注决策是否符合“三重一大”的决策范围和额度标准；是否符合国家、地方的有关法律法规和财经纪律。国有资产管理方面应关注高校的土地、房产、设备等资产的处置是否符合国家、地方的有关法律法规，是否存在国有资产流失的问题；设备、图书等采购是否符合国家、地方和学校的有关招投标方面的规定。工程管理方面应关注基本建设项目是否按照规定的程序报批和执行；基本建设项目和修缮项目是否严格执行招投标法和政府采购法等有关规定，是否存在改变资金使用性质的决策。在审计高校对下属单位有关经济活动的管理和监督方面应关注对外投资和资产处置决策是否符合国家和地方的相关法律法规，是否经过科学论证，是否符合民主决策程序，是否按照规定报有关部门批准或备案，对校办企业(管理体制改革问题)、教育基金会、校友总会的监管是否到位。审计整改方面关注是否对以往审计中发现的问题的整改进行了相关的决策。[5]

特别要关注的是党委书记与校长在决策过程中是否存在“越位”或“缺位”，是否存在以党代政、党政不分的情况，党委书记是否存在只决策不监督的情况，是否存在党委领导的核心地位未落实的情况。[6]

3.3 权力运行执行层面的审计

权力运行执行层面的审计包括审计实施方案中所有审计内容的执行情况，采用的审计方法与常规审计基本相同。审计应突出重点，重点关注党委书记和校长直接分管的二级部门，重点关注财务、基建、后勤、固定资产管理等部门及有关高校发展的重大事项，如科技成果转化、贫困生资助、资产公司、对外投资、高校债务等。

4 基于权力运行维度的高校党政主要领导干部经济责任界定

根据《实施细则》，对高校党政主要领导干部履行经济责任过程中存在的问题，审计机关应当按照权责一致原则，根据领导干部的职责分工，充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，以及是否签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等情况进行责任界定。

4.1 经济责任种类

领导干部应承担的经济责任分为直接责任、主管责任和领导责任等三种。《实施细则》对领导干部应承担上述三种责任的情形进行了详细界定，规定领导干部应当承担直接责任的情形有6种，应当承担主管责任的情形有4种，其他不履行或不正确履行经济责任的情形应承担领导责任。审计时应重点关注高校党政主要领导干部应承担直接责任的问题。

4.2 高校党政主要领导干部经济责任界定依据

在进行高校党政主要领导干部经济责任审计时，当问题定性后，应根据高校章程及相关制度、有关领导的职责分工文件，将有关会议记录和纪要、决议及决定等资料作为依据界定责任。

权力运行设计层面和决策层面的审计均为自上而下的审计，发现的问题源于对高校相关文件、制度和会议记录、纪要等资料的分析，定责相对容易。权力运行执行层面的审计是自下而上的审计，发现的问题源于具体审计事项，定性容易，进一步定责则需要追溯到权力运行的决策层面，应当以相关会议记录和纪要、相关文件签批单等结合领导干部的职责范围对党委书记和校长应承担的责任进行界定。

4.3 高校党政主要领导干部经济责任界定原则

在实际审计中，因权责不清、个别审计人员能力不高等原因可能造成定责难的问题。为解决此问题，在高校党政主要领导干部经济责任界定时，还应遵循以下原则。[7]

客观性原则。在界定领导干部的经济责任时，应充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，以确保审计的客观性。相对于会议纪要和审批单等审计证据，原始会议记录更能清晰地还原实际决策过程，真实体现与会人员的态度。如果党委书记和校长在会议讨论时持有不同的意见，那么根据民主集中制决定的会议决议导致问题出现的话，在界定责任时，不应认定党委书记和校长负有同等责任。

相关性原则。在经济责任界定时应遵循相关性原则，与党委书记和校长经济责任相关的问题才界定责任，纳入审计报告。

谨慎性原则。《实施细则》不仅对应界定为直接责任和主管责任的情形有明确的规定，还包括了“其他失职、渎职或者应当承担直接责任的”和“其他应当承担主管责任的情形”等两种“其他情形”，为审计发现的问题定为直接责任或主管责任提供了一定的空间。在界定高校党政主要领导干部的经济责任时，应遵循谨慎性原则，不能随意拔高或降低其责任。

可比性原则。目前审计机关还未对高校党政领导干部经济责任审计建立统一的审计方法及评价体系。在审计中，应对同一类别、同一层级领导干部的审计保持同样的评价标准，以确保经济责任界定的可比性。

5 总结

领导干部经济责任的界定是经济责任审计的重点和难点。本文基于权力运行维度，从高校权力运行机制出发，厘清了高校党委书记与校长的责任边界，结合审计实践中发现的问题及解决方案，从权力运行的设计、决策及执行等三个层面提出了高校党政主要领导干部经济责任审计的普适方法。文章提出在领导干部经济责任的界定上应遵循客观性、相关性、谨慎性和可比性原则，以确保清晰、准确及公正地界定责任。