论推进西藏文化产业发展的管理体制改革与创新＊

黄林 赵毅

作者单位：西藏民族大学财经学院

西藏是拥有独特而丰富文化资源的民族区域自治地方，具备文化产业发展的巨大潜力，但由于我区文化产业起步较晚，基础薄弱，当前我区文化产业的相关管理体制运用与文化产业发展的实际需求相差甚远，文化产业领域管理体制的不健全，相关制度的不完善，己经成为制约西藏文化产业进一步发展的瓶颈。加快推进我区文化产业管理体制创新，努力营造良好的外部发展环境，这是全面实施文化强区战略的重要举措，是推动文化发展和文化产业繁荣的基础，更是西藏文化产业持续、高效、稳定、健康发展的客观要求。

一、当前西藏文化产业发展实践中政府在管理体制方面所存在的问题

西藏自治区自然资源与文化资源富集、而且独具特色，“藏民族文化”对其他地区的消费者吸引力巨大，具有其他地区不可复制的资源禀赋条件。[1]近年来，自治区党委和政府高度重视文化产业的发展，把文化产业视为高原特色优势产业，作为西藏经济发展提升质量和增加效能的重要组成部分，明确提出大力发展文化产业，预计2020年把文化产业培育成为西藏新的国民经济支柱性产业的战略目标。[2]因此，我区积极依靠独特而丰富的文化资源，重点发展民族工艺品业、文化旅游业、节庆会展业、出版影视业、文化体育业等，大力扶植唐卡、藏毯、藏香、藏纸、金属锻造、木雕等特色文化产业，积极打造西藏博览会、唐卡博览会、雪顿节等重要节庆会展平台，有力推动了西藏特色文化产业发展。[3]目前，西藏有两个国家级文化产业示范基地，一个国家级文化产业示范试验园区，两个自治区级文化产业示范园区，还有自治区级36个文化产业示范基地，充分发挥了示范、辐射和带动作用。据不完全统计，截至2016年底，文化产业全年实现引资25.1亿元，全区共有各类文化企业4680余家，员工人数达到了3.2万人，年产值实现34.5亿元，占全区GDP值的3.01%（全区国民生产总值1148亿元），年均增长率在15%以上，超过了全国文化产业增加值12%的年均增长率，文化产业对我区经济增速的贡献越来越突出。[4]在西藏“十三五”文化产业发展规划中，提出要加快文化产业发展,大力培育文化企业和文化市场,“十三五”期间，全区文化产业增加值占全区年GDP比重由“十二五”末的2.8%提升到5%，文化产业要成为未来推动西藏经济发展的支柱性产业之一。文化消费占比提升1%左右。[5]

通过政策的价值导向和相应支持等一系列措施,西藏文化产业在我区经济发展中的作用越来越大，有效监管机制对文化产业发展的贡献也变得越来越重要。但是，由于西藏文化领域过去长期形成的是高度集中的管理体制，政府用计划经济的手段管理文化和举办文化，导致政企不分，因而，我区文化产业发展中经常会遇到管理体制方面的阻力，表现为政府一元文化管理所体现的行为惯性仍然存在，故从政府文化产业管理体制的角度分析西藏文化产业发展面临的问题，具有十分重要的意义。

其一，文化产业管理理念函待提升。

西藏进行文化体制改革起步较晚，由于历史原因造成的西藏长期在中央供给模式的体制下，各方面处于相对落后和封闭的状态，计划经济现象比其他地区更明显，因此，在文化产业管理体制中仍有许多地方需要不断完善。一是相关决策者和文化管理人员并不能全面认识文化产业的经济和社会效益的双重属性，对相关文化的意识形态和公益活动的属性较为关注，但没有完全认识到文化在经济中的推动作用，文化产业发展的意识相对薄弱，对文化产业发展规律的研究还不够。由于对于文化产业内涵理解的模糊认识以及对文化产业发展规律的把握不清，[6]出现了“重产业、轻文化”的现象，导致出现“有产业、无内涵”等问题。二是过去长期形成文化行业主管部门同时直接对文化企业行使主管权和主办权，政府更多地是对文化经营主体的行政性干预，而不是依法的监管。行政部门对文化企事业单位仍采用类似直接运营的管理模式，较细致地介入文化企业的生产经营的各个方面，[7]造成相关文化产业经营实体与市场要素脱节，这种以政府主导型的文化产业管理主体模式，会引发文化领域的行政垄断风险。

其二，文化产业管理政出多门、职能交叉、监管体制不到位、协调机制尚未完全形成。

一是文化产业的发展涉及宣传部门、文化部门、新闻出版广播电视部门、工业信息部门、文物部门、旅游体育部门等多部门，西藏现行体制下，部门分工过程产生的“缺位”或者“越位”现象并存，管理机构在横纵方向上存在较为严重的交叉化现象，多头管理、部门各行其是，政府职能部门过多地干预文化企业微观经营管理，这种不顺的体制使得权责利难以实现有效统一，造成文化资源得不到有效整合。二是尽管在目前的文化体制改革中，大力强调实现管办分离、政企分开、政事分开，但是在实际管理中，有关管理范围太大、审批过程繁琐、干预事项过多等现象，导致管理效率不高。但从文化产业的门槛要求、文化产品的质量标准、文化市场的规范性问题等来看，政府需要使用行政法规进行限制与干预，却明显可以看到政府的相关监管力度不够。因此，在市场化发育较低的经济环境中，我区文化企业的发展更难以有效开拓，它也无法适应自由化市场竞争环境快速成长，以形成有利于自身迅速发展的运营机制，无法建立有效的现代企业制度商业模式。三是需要进一步提升自治区政府的相关文化产业综合联动机制，明确不同区域的发展重点和路径，城市区县功能定位等方而的衔接，因此，必须尽快建立全区文化产业发展的长效机制，最终能够形成一个专门的具有协调和管理职能机构，有效对全区的文化产业发展进行统筹和引导。

其三，文化产业和文化事业的区分不够明晰，两者的经营性和公益性问题需进一步界定。

长期以来,我区的文化事业机构实际上涵盖提供了几乎所有的文化产品,这中间包括了公益性的文化产品,大部分营利性的文化产品。一是在目前我区的文化体制改革中，有些界定模糊的区域涉及经营性文化产业和公益性文化事业，主要反映为一些单位“文化事业编制、产业化经营”，相关事业性文化单位在改制过程中，兼有事业和产业的特点，会长期存在事业单位的性质及相关财务制度管理，但运转经营及资金筹措又为企业运作模式这样相矛盾的现象。[8]政府在此过程中既是所有者和管理者，也扮演着组织者和经营者的角色，对于文化产业经营单位而言，如广电、互联网、新闻出版、文化艺术和图书等，其作为文化商品的生产经营与服务者，本身不应具有行政管理职能，但是基于受传统经济体制的影响，使得这些文化事业单位各个方面都脱离不开行政机关的身影，反而忽略了自身的经营发展，缺乏市场服务的现代化经营发展理念，会造成自身的运行效率低下，很难实现优化配置和充分利用文化资源。二是政府与文化企事业单位在西藏文化产业发展中的关系尚未完全理顺，一些文化单位诸如剧团、艺术创作等事业单位进行企业改制后，还处在要担负政府为适应形势需要而承担演出、媒体宣传活动等，这些活动的参与，其又从事的是文化事业活动，故政府如何从中协调关系，要做认真对待。这种基于相关文化事业活动公共属性的考虑，确保了我区人民群众公共文化消费需求得到满足，虽然政府部门可以确保完成有关公共文化产品和服务供给的计划性和指令性任务，但是，如果缺乏宏观协调统筹，易造成文化事业领域的资源浪费，及相应活动的不可延续性，进一步削弱了社会力量办文化产业的积极性。三是由于西藏特殊的反分裂斗争要求，我区的文化企业又被特别强调承载了意识形态安全功能，文化产业按文化意识形态功能的要求，其具有公益性目标，这就要求确保符合国家利益和社会公共利益。然而，文化企业又作为社会经济载体同时具有营利性目标，其要求利润最大化，由于两种目标要求的指向不同，若在定量化的社会资源前提下，往往导致内在的利益冲突与矛盾。

其四，文化市场管理方式与手段比较落后。

一是西藏目前的传统手工工艺如唐卡、藏毯、藏靴、氆氇、邦典、藏纸、藏香、雕刻、珞巴编织、金属锻造等地方民族特色还没有以市场为导向，经济效益不能充分显现；文化旅游、民族表演艺术、文化创意设计、会展和节庆、影视出版、休闲娱乐、高原极限体育等产业，有序竞争的文化市场体系要素尚未完全形成，文化资源的优化配置缺少相应生机活力的市场机制，文化产品的开放以及文化项目的对外合作与交流需要更有效的方式和途径。二是西藏的文化类企业种类多样性，涉及范围广泛，所以参与监管的部门较多，各监管机构和政府部门之间存在职能不清的现象，从文化市场来看，其市场割裂现象非常明显，相互独立为政。常常出现一个行业存在多个部门管理的现象，而在出现问题后又出现互相推诿的现象。比如音像制品市场受到来自文化、广电、新闻、出版等行业主管部门的审批和监管运作，但是这些部门间的职权范围存在叠加的现象，造成管理较为混乱，表明西藏文化产业的市场监管仍然遵循过往的计划模式，文化市场管理存在滞后性，文化企业不可能实现快速发展和进步，造成西藏的文化企业创造力不高，使得整合文化市场困难重重，导致文化产品和文化服务很难呈规模化发展，继而使整体文化产业收益受到不良影响。所以，我们必须要不断创立与完善文化市场管理体制和机制，保护本地区文化企业在文化产业有序发展中的主体地位，为西藏文化产业健康发展创造可靠的市场机制保障。[9]

二、完善西藏文化产业与文化市场管理体制的建议

长久以来，在政府行政管理的运作中，文化产业领域往往习惯于被列入意识形态的管理范围，文化产业发展的相关市场、商业、经济规律等特性往往被忽视[10]。因此，我们要积极转变政府职能，切实完善文化产业与文化市场管理体制，认真理顺政府的角色定位，从文化产业的举办者，转变为管理者。做到以市场为主导、政府推动的原则，有效发挥市场要素在合理配置文化资源的基础功能、政府相关政策调节的推动功能和企业的主体功能，把三者可以有机地结合起来。使西藏文化产业和文化市场领域实现政府从运用行政手段直接管理的形式，向运用经济法律手段间接管理的形式转变，政府相关职能部门在文化产业中的职能是做好市场监管和公共服务。

（一）健全文化产业管理机制

由于西藏的文化产业起步较晚、基础薄弱，文化产业的形成与发展带有强烈的政府主导色彩，属于自上而下的政府宣传推广模式，因此，政府以完全的行政管理理念管理文化产业，造成管理体制还不够完善、发展水平还比较低，针对此种状况，我们应在充分调研的基础上，通过政策的制定和实施，进一步完善管理体制、明确发展方向。

1、树立科学的文化产业管理理念，积极转变政府职能。西藏的文化产业行政主管部门应当从宏观上把握和规划文化产业的发展方向，政府职能部门应当尽可能少的对文化企业进行干预，放权到企业并且尊重企业的独立法人地位，通过政策性引导和行政监管手段对文化企业的发展进行指导和监督。政府相关部门的管理职能主要应表现为加强我区文化企业的导向管理，与其他行业的企业相对比,文化企业具有意识形态属性的特殊性,故要始终把社会效益放在首位,始终坚持正确导向,[11]这就要求各级政府部门的宏观管理必须坚持党管宣传、党管意识形态,做好党对宣传思想工作的有关方针、政策和指令落实到企业。在市场经济体制下，文化企业是主体，政府不应该过多地干预企业的微观运作，而应将企业推向市场，由企业自由发挥以增强企业自身的竞争力。政府相关部门要树立和加强服务意识，为我区文化企业提供及时、周到的服务，政府职能部门在文化产业的发展中主要职责是规划、引导和监督相关文化产品的生产和流通，随着放宽和取消进入限制的突破，我们将不断扩大文化市场的开放度，参与市场的培育，维护公平、公正、开放的文化市场秩序。这要求我们进一步放宽文化市场准入的条件，对投资兴办的各类文化企业，各级政府应减少行政审批环节，简化审批程序，明确文化产业投资项目的行政审批主体和流程，要以地方性法规的形式明确规定“非禁即入”的原则，即凡国家不禁止的文化领域，民营、个体、非国有文化单位及外资企业均可进入，不得对其附加任何法律禁止之外的条件；尽可能不设前置审批程序，实施低门槛和零注册制政策；同时，政府应进一步减少相关一般性文化事务和文化活动的行政性审批，规范审批程序，避免以“审”代“管”。当前的重要工作是加快建立西藏自治区“文化产业项目服务平台”，充分发挥其链接政府与企业之间的桥梁和纽带作用，进一步加强文化部门在我区文化产业发展中的顶层设计职能和政策上的引导作用。[12]

2、明确文化产业的主管机构，划分好政府部门的职责和分工。从我们国家文化管理体制的历史发展来着，管理主体是多方面的，目前，西藏文化产业的总体大方向管理部门是自治区党委宣传部，负责相关宏观政策的制定、国家政策的贯彻落实和我区文化产业发展方向的确立。但是对于文化产业内细分的行业的管理，例如，文化旅游业、文化娱乐业、书报刊业、新闻影视业、手工艺术品业、文艺教育、网络传媒等行业都分散在文化厅、新闻出版广电局、旅游发展委员会、工商局、教育厅、工业和信息化厅等部门进行管理，如果出现问题，就会表现出责权不清，归属不统一的现象，因此，这就是需要通过民族自治地方立法来解决好如何在政府主管部门之间建立一种协同、合作的体制，以使我区的文化产业管理形成各部门统一安排、具体分工、相互协调的工作机制，而不是互相冲突、互相掣肘的体系。西藏应立足于我国的国情和政治体制，根据我区文化产业发展实际情况，借鉴深圳、太原等地做法，建立起西藏文化产业发展长效发展机制，以服务型政府理念为导向，发挥宣传部门在文化建设中的统筹协调作用，以及文化部门在文化产业发展方向上的牵头作用，整合现有文化监管职能部门的职权，将政府各部门有关文化产业的职权集中，设立西藏自治区特色文化产业部门联席会议制度，我区文化产业发展工作由自治区人民政府统筹部署。联席会议由区党委宣传部、区人民政府、文化厅、发改委、财政厅、新闻出版广电局、旅游发展委、体育局等为主要参与单位，在自治区文化厅设立联席会议办公室作为常设机构，[13]统一管理文化产业发展工作，提高服务效率和透明度，为我区文化产业的健康发展和顺利实施提供组织保障。同时，做好建设西藏特色文化产业协同创新服务中心工作，有效建立起文化与旅游、信息、金融等产业融合发展的领导体制和工作机制，促进文化产业和相关产业深度融合，有效带动文化产业快速发展。

3、认真做好文化体制与机制改革，使政府与文化企事业单位关系顺畅。加快公益类文化事业单位内部改革，稳步推进经营类文化单位改制为企业，大力完善相关文化企业的公司法人治理结构，将其成为产权明晰、责权明确、自主经营、自负盈亏、适应市场运行的文化企业，促成以国有文化企业为导向、公有成分占优的文化企业为主体、民营文化企业为相应补充的多元文化企业发展格局。目前的重要任务是对有关国有文化事业单位实施资产重组，资源整合，强强联合，有序推进我区新华书店、自治区广播电视网络运营主体、城市电影单位、非时政类报刊杂志、国有文艺院社和演出剧团转企改制工作，尽快形成西藏传媒集团、西藏出版总公司、西藏影视制作中心等一批具有较高产业化程度、商业规模大、带动范围广、竞争优势明显的综合效益突出的龙头企业，为此，相关文化产业专项补助资金可以用来适当弥补文化单位中转企改制的成本支出，以及能有效支持转制后文化企业的相关重点产业发展项目。在这一过程中，对于是否要成立“西藏自治区文化企业国有资产监督管理办公室”（简称区文资办），承担属于区属国有文化企业出资人角色及职能，笔者持否定态度，在维持现有主管部门整体格局情况下，又新设“区文资办”作为我区文化企业国有资产的投资者代表，这必然涉及“区文资办”与区国资委及其他文化主管部门之间的关系如何协调，这种关系会使当前西藏文化体制改革所希望的相关文化企业由主管主办体制向出资人体制转变面临更为复杂的环境。由于西藏的国有文化企业总体数量不大，为避免不必要管理层级，可把履行国有文化企业出资人代表职责直接交由自治区国资委负责。对企业改制和剥离组建的文化企业，可以继续使用原来名称，并能以净资产出资登记注册，原有的特许经营范围一并承接；若母公司注册资本达到500万元以上，并能实际控制3家以上子公司，母子公司注册资本之和达到1000万元的文化企业，可申办集团公司注册登记。大力提倡综合实力强的文化企业跨区域、跨行业、跨媒体、跨所有制进行兼并重组，打造具有较强核心竞争力的龙头文化企业，尽快形成文化产业集团，[14]使西藏文化产业走上跨越式、集约化、非常规的发展道路，相关文化企业跨地区设立分支机构或连锁门店，以开展集团化经营，可实行团体化登记。强化我区文化企业股份制改造上市工作机制，促进一批综合实力强的国有文化企业和民营文化企业上市。

（二）完善文化市场管理体制

市场管理构成了发展西藏文化产业的重要组成部分，因此，我们必须以法治的方式积极完善文化市场监管和调控，强化综合执法，规范文化产业经营，切实保护好文化市场公平竞争的环境。进一步完善文化市场管理体系和行政执法体系所要求的政府管理、行业自律、企业依法经营的三要素的有机结合，这将更有利于我区文化产业的健康快速发展。

1、在文化市场管理方面。必须厘清现有管理主体的职权与职责，行政主管部门所进行的有效监管主要包括文化市场中的价格、产品质量、市场执法等方面，为此要认真落实新修订的《西藏自治区文化市场管理条例》，该条例将有力推动我区公共文化服务体系建设，同时，对我区文化产业发展的分布格局和文化管理体制等方面将起到很好的促进作用，将进一步培育和发展我区具有地域和民族特色的文化市场，促进我区文化市场的进一步繁荣和健康发展。我区应尽快建立和完善出版物、工艺美术品、商业演出和数字电影院线等营销网络，大力培育若干个全辖性和区域性的文化娱乐市场、艺术品市场、演艺市场和音像制品市场，大力推动出版发行、版权交易等各类文化交易市场拓展规模，深化服务，增强辐射力和影响力。在全区七地市首府所在地规划建设一批集书店、数字影院、时尚文化娱乐和文化产品销售为一体的大型综合文化中心。[15]同时，由于西藏存在特殊矛盾，即西藏各族人民同以达赖集团为首的分裂势力之间的矛盾。西藏文化产业的发展过程中也是我区意识形态工作的重点，确保我区文化产业正确的发展方向，就能切实保证了文化产品消费的正确性，所以，在文化市场管理中，对于相关资本所投资在文化服务领域的思想意识形态的管理尤为重要，必须加强监管。因此，我们要善于探索新思路和新举措，以增强市场管理法规的实效性，创造更加健康的社会文化环境，从而促进西藏文化产业、文化事业和文化市场的健康有序发展。

2、进一步理顺现有执法机构之间的关系。确定各自的职责，建立统一、高效、协调的综合执法机制。由于文化产业的相关产品有其自身特殊性，涉及文化创意、图书报刊、文化旅游、影视演出、娱乐音像、艺术品等文化市场多方面，因此，有必要重新审视各部门的权利和责任，形成协调互补的文化市场综合执法机制，根据国家《文化市场综合行政执法管理办法》（2012年）和《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》（2016年）的规定，要加强以自治区文化厅为主、工业与信息委员会、科技厅、新闻出版广电局、旅游发展委员会、工商局等为辅的部门联合执法机制——自治区文化市场执法总队的制度建设和队伍建设，通过强化制度建设，研究适合我区的文化市场执法体系，规范执法行为、处罚流程和执法文书，对于相关公开事项、处罚案件集体讨论等做好上网公示，确保执法程序正确、标准统一；依法严格管理，结合文化市场的相关特性和文化产业发展的自身规律，加强现有文化市场执法队伍的教育和培训，重点是思想政治、文化产业法律法规、业务技能等方面入手，不断提高文化执法队伍的思想意识、法治观念和执法水平。在金钱利益的驱使下，一些民族文化产品的制造商和服务的提供者扭曲了民族文化、虚假宣传，以牟取更多的利益，生产不符合民族文化精神的产品或提供一些有损民族文化形象的服务，因此，必须加大文化市场违法行为查处力度，特别是达赖分裂势力利用文化市场对我区进行的各种文化渗透和破坏，必须精准打击；同时，依法打击文化市场上的虚假信息、虚假广告、盜版、假冒、侵犯商业秘密等有害文化产品与非法经营活动，维护正常的市场经营秩序，净化市场，维护自治区意识形态和文化安全领域的绝对安全。

3、加强对文化产品消费者的权益保护。我区的文化产业最终的服务对象是广大各族民众，发展文化产业的目的是满足我区各族民众的文化生活和学习知识的需要，文化消费是公民应有的文化权利。西藏的相关文化产业消费市场，也会涉及到与一般消费者所享有的各种权利，其主要包括保障安全权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权等权利；相对应的文化产业经营者所应履行的义务，其主要包括保障文化消费者的人身和财产安全义务、提供真实信息义务、保证商品或服务质量的义务、不得从事不公平和不合理交易的义务等。文化市场是一个竞争激烈的市场，因此，难免会出现一些诸如上述所提到的违法行为，会出现一些不符合保障人体健康和人身、财产安全标准的产品，构成侵犯消费者权益的现象。因此，在严格执行《消费者权益保护法》的同时，必须加快建设西藏文化市场信用体系和标准体系，用以规范市场经营实体之间、经营者与消费者之间的文化消费关系，打造公平竞争的文化市场环境。通过政府引导、信息发布、表彰奖励以及“黑名单”系统等制度，我们将建立优秀市场经营实体，以及文化产品的扶植和奖励机制，同时，形成不合格市场经营实体和相关文化产品的自动退出或强制退出机制。特别是要严格执行黑名单制度及行业禁入制度，将文化市场中违反有关规定达到一定程度的企业驱逐出去，禁止列入黑名单的投资者再从事文化产品与服务业务，这样可以切实、有效的保护文化消费者的权益，充分实现文化产业的社会功能。

4、重视文化产业的行业自律管理，大力推行行业组织建设。在文化市场管理方面，我们应积极发挥文化产业相关行业协会的作用，当一个文化产业领域行业组织的公信力形成后，其管理与服务就具有可检测的标准，就能有效培养文化企业间协同合作能力，就能形成良性竞争的局面，行业既得利益得到保证，其在联系政府相关主管部门与市场主体间的桥梁和纽带作用将得到充分发挥。在我区竞争较激烈的行业，如民族手工艺品，表演艺术和娱乐，以及绘画艺术等，通过自愿协商，组建行业协会或同业商会，制定行业标准，诚信标准，行业价格协议等，减少无序竞争，切实加强诚信建设，促进自律发展。通过建设区域性文化产业行业协会，加强西藏文化产业的自助服务，自我协调，自我监控和自我保护。大力推动行业自律组织的建设，将会为本地区文化企业发展提供技术工艺创新、时代前沿创意、人才培养推送和应用示范推广等一系列产业公共服务支持，它将为实现我区文化产业跨越式发展提供技术引领和保障。文化产业行业协会的建立，还能根据实际工作的需要提供一些不适合政府行使的职能，这将促进行业自律机制的形成，使行业的健康发展得到保证，同时，还可以逐步建立起西藏民族文化艺术产品权威的标准体系。[16]这一过程中，政府相关职能部门还需培育和扶植一批专业的市场调研、宣传包装、咨询和策划类服务公司，以及会计、评估、税务、法律等服务机构，大力发挥各中介机构在推进文化产业中的服务功能。

根据上述，在加快推进西藏文化产业的发展过程中，我区相关管理体制的改革至关重要，为了切实解决当前我区文化产业所出现的问题，就需要我们在进一步提升文化产业管理理念的基础上，政府相关职能部门必须实现文化产业管理体制的创新与优化，强化服务意识，形成良性互动的多元管理体制模式，使西藏文化产业的可持续发展具有坚实基础。