西藏乡镇基层政权政府能力调查——以拉萨市娘热乡为例

刘文珍

作者单位：西藏自治区党委党校

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的任务。政府能力是国家治理能力的基础，有效的政府是善治的前提。乡镇政府作为中国最基层政府，是连接国家政权与基层社会的纽带，在国家治理中起着非常重要的作用。因此科学分析西藏乡镇基层政权的政府能力，并提出一定的对策建议，具有重要意义。

笔者于2017年12月至2018年5月，在拉萨市娘热乡进行为期半年的挂职锻炼。娘热乡位于拉萨市北郊，辖区总面积97.4平方公里，处于城乡结合部。乡政府共有正式干部63名，领导班子成员12名。下辖3个行政村：吉苏村、仁钦蔡村、加尔西村；2个社区居委会：阿坝林卡社区居委会、慈松堂社区居委会，共8个村（居）民小组，总人口39636人，其中常住人口14983人，流动人口24653人，主要为藏、汉、回三个民族。各行政村设党总支，社区设党支部，各村（居）共下设网格党小组14个：加尔西村4个、仁钦蔡村3个、吉苏村3个、阿坝林卡社区2个、慈松堂社区2个。户籍党员272名，农牧民党员180名，占户籍农牧民数的6.45%。辖区机关企事业单位、退休基地、驻军部队等65个，寺庙3座、日追4座，学校7所、卫生院1所。共划分15个网格、697名联户代表。因处于城乡结合部，部分村的农牧民还以放牧为生，部分村已被拆迁，改建为社区，成为城市的一部分。1、调研资料

在挂职期间，笔者先后在乡宣传办、综治办、党政办工作，参与经历了一些重要的工作。由于笔者党校教师的第三者身份，使笔者在日常的交流中可以进行非正式的访谈，了解乡镇的一些重要情况。利用工作的便利条件，笔者也有机会接触一些本乡镇的文件资料。借此，笔者采取参与观察、非正式访谈和查看文件资料的方式，对乡镇政府的运作有较真实了解。

一、西藏乡镇基层政府能力的现状

政府能力是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标时所具有的能量。［1］政府能力可以分为渗入社会能力、资源提取能力、调节社会关系能力和分配资源能力等四个方面，也可以概括为渗透、提取、管理、服务四大能力。

（一）渗入社会的能力

政府渗入社会的能力是其他几种政府能力的基础，政府要有效提取资源，调节社会关系，分配资源必须首先使自身渗入社会之中。在传统社会，政府能力是有限的，面对一些社会问题往往力不从心，就是因为政府渗入社会的有限性。比如传统中国，有“皇权不下县”的说法，正式的政府机构只设置到县一级，而且正式官员数量相当有限，广大乡村处于乡绅主导的自治状态。国家税收要靠非正式的一些胥吏来收取，社会纠纷靠宗族的调解，治安靠乡村的保甲一类组织来维持。相比传统社会，现代社会国家的显著特点是强大的渗透能力。随着社会事务的日益复杂，国家把自身的触须伸向了社会的每一个角落。新中国成立以来，中国政府渗入社会的能力有了质的飞跃。党的组织在全国普遍建立，横向上覆盖了各类单位和社会组织，纵向上延伸到了村（社区）。从政府机构来看，中国设置了五个层级的政府机构（还不包括村委会这样的自治组织），是目前政府层级最多的国家之一。有如此深入的渗透能力做基础，党和政府实现了强大的组织能力和动员能力，为中国的社会主义建设和改革提供了重要保障。

组织渗入能力。西藏自民主改革，尤其是自治区成立以来，和全国一样建立了社会主义制度，建立了完善的党组织和政府机构，并且延伸到广大的农牧区，实现了有效的社会管控。尤其是自“3·14”以来，西藏创新社会治理，实行各级驻村、驻寺制度，在基层实行网格化管理和双联户制度，对社会的管控进一步增强，对维护社会稳定和经济发展起了巨大作用。但目前组织渗入能力方面也存在一些问题。从对拉萨市娘热乡的调查来看，主要表现是基层党组织战斗堡垒作用发挥不充分，由于前几年在发展党员方面把关不严，部分党员不能发挥先锋模范作用，村党支部成员素质参差不齐。由于村党支部和村委会事务繁杂，待遇不高，吸引力不强，村里的一些能力较强的村民多数选择外出经商，导致村党支部和村委会不能把能力强和素质高的村民吸收到自身组织中。

政策渗入能力。对于中国这样一个幅员辽阔，人口众多，民族复杂的单一制大国来说，中央政府要将自身的意志贯彻到国家的每一个地区，面临巨大的困难。以党的十九大学习为例，十九大召开之后，中央要求全党来一次大学习，并且要求作为今后一段时间的主要政治任务。从所调查的拉萨市娘热乡政府和其所辖村党支部的学习来看，学习效果非常有限。乡村基层干部学习主动性不足，存在形式主义和走过场的问题（乡镇要求所有党员全文抄写十九大报告，在专题学习会议上只是念念文件）。拉萨市委巡查组在巡查中发现，通过对娘热乡党委班子成员12人进行政治常识测试，结果显示，对于“四个意识”指什么？6人填写不完整；市委“六大战略”包括那些，只有2人填写，而且填写不完整；“三严三实”是指什么？3人填写空白，4人回答不完整。1、调研资料

（二）资源提取能力

政府的资源提取能力也就是政府的财政收入能力。一个政府要维持自身的运转，为社会提供公共服务，都需要一定的财力作为支撑，因此一个政府的财政收入能力是衡量其整体能力水平的重要指标。财政支出的边界，也是政府职能的界限。中国古代各个朝代的灭亡与其不能充分发挥税收的收入调节职能，有重大的关系（地主和贵族采取各种方式把税收转嫁给农民）。从西方来看，尤其是英国和法国，其议会都是因国王为战争向封建贵族筹集资金而产生的。直到现在，财政权仍是西方国家议会的一项主要职权。

从西藏自治区整体来看，1978年西藏的地方财政收入为-1558万元。改革开放十年后的1989年，地方财政收入才扭转了从1968年开始长达21年的赤字局面，实现收入1380万元。1、西藏自治区辉煌50年，西藏自治区统计局编2017年地方财政收入为259亿元。2、2018西藏自治区政府工作报告，西藏日报，2018年2月10日地方财政收入强度是反映政府资源提取能力的主要指标，西藏一般公共预算收入占GDP的比重从1996年的3.73%，提高到2016年的13.55%。2016年全年全国一般公共预算收入159552亿元，全年国内生产总值744127亿元，一般公共预算占GDP的比重为21.5%。与全国平均水平相比，西藏财政收入强度还是偏低。

从乡镇基层政府来看，自从2006年废除农业税以后，乡镇政府就失去了独立的收入来源，有的学者因此把乡镇政府称为“悬浮型政府”，乡镇政府的运行完全依靠上级的财政拨款。2017年拉萨市娘热乡财政拨款收入共计136.9万元，其中运行经费40万元，公用经费33.8万元，维修（护）费3.3万元，邮电费5.1万元，车辆经费9.6万元，伙食补助19.8万元，下乡补助19.8万元，电费5.5万元；截止11月7日，支出共计102.2万元，如果再算上12月的话，几乎没有任何盈余，没有资金搞任何建设和发展项目。3、调研资料

（三）调节社会关系能力

调节社会关系的能力，也就是社会管理和社会治理能力。政府能力的一个重要方面就是，使社会服从自身的能力，表现为政府制定的法律、政策能得到社会的切实遵守，政府具有使社会各个组织和个人服从的权威。

长期以来，西藏乡镇基层政府，在社会管理和维护社会稳定方面发挥了巨大作用，从历年的敏感节点维稳可以得到证明。但是目前在一些领域也暴露了一定的问题。例如土地非法买卖和违法建设方面，现在拉萨乡镇基层政府基本就无能为力，屡禁不止，由于涉及面太广，政府不敢贸然采取强制措施。出现这种问题的主要原因是拉萨市内流动人口众多，有买卖土地进行违法建设用于经商或居住的刚性需求。令一方面拉萨市国土局的执法力量有限，所以形成了历史性遗留问题，造成目前政府非常被动的局面。

一些上访问题，也暴露出乡镇政府在社会管理方面的弱点。如娘热乡2016年实施的加尔西村土地平整项目，因乡党委重视不够、领导不力，未及时做好群众工作，导致今年1月份群众集体上访。另外，2016年11月仁钦蔡村村民阿旺扎西因分红事宜，前往中纪委、国家信访局上访。目前仁钦蔡村13户分红一事仍未解决。4、调研资料

（四）分配资源能力

分配资源的能力，也就是公共服务的能力。正如恩格斯所说，国家的政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。因此政府必须承担一定的公共职能，把自身从社会提取的资源由政府进行再分配，现代政府是服务型政府，只有为社会提供公共服务才能获得自身存在的合法性。

从脱贫攻坚来看，娘热乡农业基础设施落后，群众的思想观念也比较落后，导致辖区内生产力水平较低，群众增收困难。该乡受区位因素、干部的创业能力不足等因素制约，集体经济发展也较滞后。从环境保护来看，该乡由于处于拉萨北郊的城乡结合部，农牧民生产生活方式还比较传统，乡政府也缺乏专门的环保工作队伍，导致该乡镇环境卫生工作滞后，河道污染较严重，多次受到上级领导的批评。在去年的环保大督查期间，集全乡之力进行了环保大整治，但是由于缺乏长效治理机制，难以维持。

二、西藏乡镇基层政府能力不足的原因

（一）党员干部红与专的矛盾

乡镇基层政府政策贯彻能不足，主要的原因在于党员干部红与专的矛盾。党的十九大报告强调，旗帜鲜明的讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。毛泽东同志很早就说：“政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行……我们各行各业的干部都要努力精通技术和业务，使自己成为内行，又红又专”。［2］又红又专，也就是既讲政治又懂业务，是我们党对干部的基本要求。但是在现实中，在各级行政机关干部中，存在一定的冲突。因为现代各级政府均是按照科层制的原则组织起来的，这种科层制对政治性有一定的排斥。科层制具有专门化，规则化，非人格化，技术化等特征。在这种制度下工作的工作人员，受过专业化的训练，以文牍工作作为职业生涯，按照规章制度办事。［3］可见在这种制度下工作的人员具有专业化和技术化的特点。表现在目前的乡镇基层党员干部中就是，他们觉得“我只要把日常工作做好就行了，政治学习对我无所谓”。

（二）党员干部能力与时代需要的矛盾

乡镇基层政府各方面能力不足，党员干部的能力问题也是重要因素。党的十九大规划了分两步走，建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，这需要我们付出艰苦的奋斗才能实现。对于西藏来说，作为全国唯一的省级集中连片贫困地区，2020年与全国同步建成小康社会也有很大的压力。实现这些奋斗目标，都需要有能力强，肯干事的党员干部队伍。但是从调研了解的情况来看，拉萨娘热乡党员干部队伍能力与时代需要还有一定差距，确实存在“能力不足的危险”，领导班子成员素质参差不齐，驾驭市场经济的能力欠缺，对辖区发展缺少合理谋划，脱贫攻坚思路不广。不少班子成员工作态度不积极，工作中存在被动应付的现象，有的表示“再工作几年就退休”。

（三）乡镇基层政府责任与权力的矛盾

乡镇基层政府社会管理和公共服务能力不足，主要原因是乡镇政府责任和权力的矛盾。乡镇基层政府处于一种压力型环境中，上级政府把各项任务层层分解，分配给乡镇政府，责令其在规定时间内完成，这种表现就是目标责任制，娘热乡党委书记表示自己在2017年“按了数不清的手印”。在这些任务中还有很多是一票否决，比如维稳工作。中国的行政层级划分较多，而掌握权力、资源的多少与行政级别成正比，层级越高的掌握的资源越多，分配资源的权力也越大，处于行政末梢的乡镇政府只拥有最小的权力和最小化的资源。一方面要完成上级和法律规定的各项任务，另一方面，乡镇政府却没有完成这些任务的足够权力和资源。乡镇政府处于一种责任和资源的匹配不矛盾之中，导致其缺乏相应的权力和资源去完成职责之内的社会管理和公共服务任务。

（四）乡镇基层政府公信力与群众期望的矛盾

乡镇基层政府调节社会关系能力（即社会管理能力）不足，与基层政府公信力的缺失有很大的关系。政府公信力，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度，是政府实施行政行为时的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中形成的心理反应。政府公信力是政府的影响力与号召力，体现的是政府的信用能力，反映的是公民在何种程度上对政府行为持信任态度。政府要对各种社会关系进行调节，需要依靠自身拥有的权威，而公信力是政府权威的重要基础。目前由于各种原因，比如决策失误，执行中遇到困难，导致西藏乡镇基层政府的一些政策不能顺利落实，从而对乡镇政府的公信力造成损害，影响了其社会管理的能力。比如娘热乡某村征地项目，早在几年前就已确定，但是由于各种原因，征地补偿款一直未能落实，从而造成该村农牧民多次上访，久而久之，面临农牧民群众对乡政府失去信任的危险。

三、提升西藏乡镇基层政府能力的对策

（一）加强政治理论学习

旗帜鲜明地讲政治是我们党的鲜明特色，政治功能和政治能力是乡镇党委和政府的首要功能和能力。加强政治理论学习是提高政治能力和政治功能的基础，也是提高乡镇党委政府政策贯彻能力的一个主要方面。乡镇党委领导班子成员要提高政治学习的主动性和自觉性，把政治学习提高到业务工作同等重要位置。严格乡镇党委理论学习中心组学习制度，改变政治学习虚化、形式化的问题，改进学习方法，深化学习效果，切实加深基层干部对中央精神的理解，使中央和上级的政策在基层得到准确、完整的贯彻落实。

（二）加强乡镇政府公共服务能力

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对提升乡镇政府公共服务能力做出了全面部署，西藏需结合自身实际加大落实力度。按照乡村振兴战略的要求，走城乡融合发展之路，对城乡基本公共服务一体规划。进一步改进乡镇基本公共服务投入机制，探索市场化的融资方式，引导信贷资金投向农村和小城镇。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度。［4］试行政府购买公共服务的制度，县级政府加大指导，探索由集体经济组织和农牧民专业合作组织提供公共服务项目。

（三）加强乡镇干部队伍建设

2014年中共中央办公厅印发《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，强调努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作风扎实、精干高效、适应农村工作需要的乡镇干部队伍。［5］西藏各级政府要加大编制的法治化约束，严格规范上级机关对乡镇工作人员的借调行为。继续从内地高校引进专招生的政策，并且做好各项服务工作，使其能“引得进，留得住”。落实乡镇公务员的培训制度，选派西藏乡镇干部内地发达省市学习锻炼，学习先进的发展理念和工作方式，不断提高乡镇干部的能力素质。

（四）提升乡镇政府公信力

乡镇政府的公信力存在一定问题与部分乡镇重大事项决策制度落实不力有关。乡镇政府要进一步加强民主集中制的落实力度，上级机关要加大监督和问责力度，建立终身追责制度。重大事项必须依据法律、法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。政策执行应体现权威性，不能因一些原因而随意取消；政策也应保持连续性和稳定性，决不能“新官不理旧账”，提高群众对政府和政策的信任度。