公职人员行政复议特别程序探讨

杨 红

(甘肃政法学院 法学院，兰州 730070)

党的十八大以来加大了惩治腐败行为的力度，通过纪检监察体制改革，以巡视制度为抓手，反腐工作取得了突出成效。2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)，2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，标志着我国监察体制改革正式展开。根据《决定》的规定，“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。”在对公职人员监察全面覆盖的背景下，梳理现行立法对于公职人员权利救济的规定，分析公职人员权利救济与责任担当的关系，能够为国家监察权的设计提供理论参考和借鉴，从而彰显权力配置的法治理念。

一、公职人员权利救济与责任担当之紧张关系

为方便下文的论述，有必要先对行使公权力的公职人员加以界定。从现有的研究成果来看，学界对公职人员的范围基本已形成共识，认为国家监察的对象一般包括以下人员：各级人民代表大会机关工作人员，各级行政机关工作人员，各级司法机关工作人员，各级政协机关工作人员，中国共产党各级机关工作人员，民主党派各级机关工作人员，教育、科学、文化、医疗、卫生、体育等事业单位的工作人员，社会中介组织工作人员，基层群众性自治组织工作人员，工商联、工会、共青团和妇联等特殊组织的工作人员，国有企业管理人员，其他应纳入监察范围的对象。由此可见，此处所指的公权力，也理应做广义的解释，即包括国家公权力和社会公权力[1]。基于公职人员的范围，涉及公职人员权利救济的立法主要体现在四个方面：其一，《公务员法》的规定。《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的处分等人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉。”其二，《法官法》《检察官法》的规定。这两部法律规定的救济途径基本相似，主要包括复议(此处的复议相当于复核)、申诉、控告、请求赔偿损失等。*详细规定参见《中华人民共和国法官法》第42条至第45条、《中华人民共和国检察官法》第47条至第50条。法官、检察官提出的复核、申诉，针对的是人民法院、人民检察院关于本人的处分，控告没有具体的规定。其三，其他规定。根据《教师法》第39条的规定，教师对学校及其他教育机构侵犯其合法权益的行为或有关处理不服的，可以向教育行政部门申诉，对政府部门侵权的行为可以向同级人民政府或上一级人民政府申诉。根据《人事争议处理规定》第2条的规定，公务员、事业单位工作人员、社团组织工作人员等因解除人事关系、履行聘用合同发生争议的，可以通过协商、调解、申请仲裁、提起诉讼等途径救济权益。《人民警察法》的重点也是规定人民警察的职权、义务和责任，对于人民警察的权利救济则没有规定。其四，《行政监察法》的规定。根据《行政监察法》第38条的规定，国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关做出的处分决定不服的，可以向监察机关提出申诉，对复查决定不服的，可以向上一级监察机关申请复核。

本文所论述的公职人员的法律责任，因考虑到公职人员的特殊身份，仅包括对刑事责任和行政责任展开分析，民事责任在这里不做论述。就国家立法而言，刑事责任的主要规定包括：根据《刑法》第93条的规定，《刑法》中与公职人员有关的主体称为“国家工作人员”，关涉的罪名主要见于《刑法》第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪。行政责任的规定则较为分散，一般规定有：《行政机关公务员处分条例》《法官法》(惩戒部分)、《检察官法》(惩戒部分)、《人民警察法》(法律责任部分)、《教师法》(法律责任部分)，等等。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，党内法规制度建设有待加强，应注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党与制度治党相结合，制定、修订50多部党内法规，占现行党内法规总数的1/3，分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7类，以党章为根本遵循的党内法规体系已经形成。涉及党员纪律处分的主要规定有：《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《违规发放津贴补贴行为处分规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》等。《中国共产党问责条例》规定的责任主要针对各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员、各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人；问责方式主要包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等。而《中国共产党纪律处分条例》则对党员违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律所应给予的处分进行了详细规定。

除了国家立法和党内法规的规定之外，自2003年以来，国家机关以行政规范性文件的形式就公职人员的责任做出了一系列规定。国务院印发的文件主要有：《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)、《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)、《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中共中央、国务院印发)；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、教育部印发的文件主要有：《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号)、《关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》(2015年12月9日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十四次会议通过)、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》(公安部令第138号)、《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(教师[2014]1号)、《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》(教师[2016]7号)等。

通过以上立法梳理可见，我国公职人员权利救济的途径可以分为两类：一类是针对内部处分的申诉、复核，另一类是因解除人事关系及履行聘用合同产生的争议申请调解、仲裁及提起民事诉讼等。相较于公职人员权利救济的单薄规定，关于公职人员法律责任的规定则显得格外厚重，不仅数量多、层次复杂，而且表现形式多元，既有国家立法也有党内法规，还有大量的规范性文件。上述现状的形成，客观地反映了我国公职人员立法重义务规范和管理体制建设、轻权利规范和救济保障的立法现实。虽然《公务员法》在立法目的中强调保障公务员的合法权益，但是对公务员权益进行保障的规定还比较单薄。在监察体制改革全面覆盖公职人员的背景下，对公职人员权利救济的不足，不仅不利于调动公职人员工作的积极性，也更容易出现懒政怠政的工作局面。因此，应当扭转重公职人员责任追究、轻权利救济的现状。

二、行政复议特别程序保护公职人员权利之优势分析

从现有研究成果来看，学界更多地关注行政复议一般程序的设计，对具体领域行政复议的特殊性观照较少。基于我国公职人员权利救济的历史传统、政治体制、现实需求等各方面的原因，在广泛借鉴域外经验的基础上，探讨公职人员行政复议特别程序以保障公职人员权利，具有较强的现实意义。

(一)公职人员权利保护特别程序之普遍性

在英国，文官因违反纪律会受到处分，而纪律处分的决定必须遵守自然公正原则，包括通知受处分的文官、允许文官向部长提出申诉为自己辩护等。1972年以后，不服提前退休和辞退处分的，可以向文官申诉委员会申诉，对于不公正的辞退可以向工业法庭申诉。此外，政府和文官在服务条件上可以通过惠特利委员会进行协商。这个委员会的职责主要是：协商服务条件的一般原则，鼓励文官的进修培训，提出行政改革和文官制度立法的意见建议等。协商的目的在于谋求政府和文官之间的最大合作，以增进行政效率，促进文官福利[2]。在美国，1978年以后，文官管理中的争端由功绩制保护委员会裁决，委员会具有听证和裁决权，可以受理文官对于纪律处分或其他不利的行政决定的申诉，以及其他违反文官法律和法规的争端。功绩制保护委员会是一个独立的控制机构，不受总统的控制，由3名委员组成，委员由总统提名，参议院同意后任命。另外，功绩制保护委员会内设有特别律师办公室，负责调查和追诉行政机关违反文官法所禁止的行为，特别律师对于告发本机关有违法行为、滥用权力行为等情形的人有保护职责[3]。在法国，为了防止行政机关的侵害，公务员具有行政上的和司法上的保护手段。行政上的保护主要体现为行政机关决定前咨询对等委员会的意见，以决定申请复议或向上一级行政监督机关申诉等。司法上的保护体现为公务员向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的行政决定。另外，法国公务员执行职务违反义务将受到纪律处分，纪律处分存在于一切有组织的团体，纪律处分的程序要求体现公正原则；公务员对纪律处分不服的，可以向行政机关、公务员最高委员会申诉，也可以向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉[4]。

在德国，受特别权力关系理论的影响，曾经一度对公务员管理关系等不适用法律保留原则。“二战”后，随着德国立宪精神的改变，这一理论才得以修正。《联邦德国基本法》第19条规定：“凡基本权利依本基本法规定得以法律限制者，该法律应具有一般性，且不得仅适用于特定事件，除此该法律并应具体列举其条文指出其所限制之基本权利。”《联邦德国行政法院法》第40条规定：“一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议，对之均可提起行政诉讼。州法律范畴的公法争议，也可由州法律划归其他法院管辖。”上述规定对传统的特别权力关系理论带来冲击，在经历了“基础关系”“管理关系”的分层对待阶段之后，“重要性理论”逐渐得到司法实践的认可[5]。按照德国现行法律规定，公务员对惩戒决定的救济途径主要有复议、诉讼等。根据《公务员权利框架法》第126条之规定，公务员法上的复议可能出现给付或确认复议决定，在确认性复议的审查中，类推适用《联邦德国行政法院法》第43条的规定[6]。在日本，公务员法对包括身份、惩戒在内的不利处分的做出程序有体现公正的要求，如事由说明书的交付等；事后救济的途径有申诉、诉讼等，申诉的受理机关包括人事院、人事委员会、公平委员会等，人事院进行不利处分审查的依据是《行政不服审查法》，其程序被作为准司法程序的定位[7]。

由上述分析可见，作为两大法系的代表国家，对于公职人员的权利救济普遍设有专门性的程序，而且这种程序具有较为明显的共同特点，即处分过程遵循自然公正原则，救济机构具有专门性、相对独立性，救济程序具有准司法性，司法救济具有最后保障性等。

(二)我国建立公职人员行政复议特别程序的必然性

在域外国家逐渐摒弃特别权力关系理论、加强对公职人员权利司法救济的背景下，我国对内部行政行为的限制复议和司法救济显然已经不合时宜。对于这一现状，有学者指出，“传统政治理念中的官本位思想、马克思主义国家学说中重集体的理念、苏联行政法学中的管理论思想”是影响我国内部行政行为复议和司法救济的主要因素[8]。我国人事管理一体化的特点、国家监察体制改革的客观需求，以及争议解决专业化的发展趋势，已经为我国建立公职人员行政复议特别程序提供了强有力的理论支撑和现实基础。

1.我国人事管理一体化的特点使然。2006年1月1日起实施的《公务员法》是新中国成立以来第一部干部人事管理的综合性法律，相较于《国家公务员暂行条例》，公务员的范围有较大的变化。《公务员法》所指的公务员，“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这一规定体现了党管干部原则，有利于国家干部在不同国家机关之间的交流。学界对于将法官、检察官纳入《公务员法》有不同的认识，甚至有学者认为这是逆司法改革之举[9]。但是，应当指出的是，我国是中国共产党统一领导的社会主义国家，加强党对机关干部的领导是实现党的领导的重要组织保证[10]。除公务员之外，事业单位工作人员也是我国公职人员中占比较大的一部分。2014年7月1日《事业单位人事管理条例》的颁布实施表明事业单位人事制度有其自身特点，不同于一般的劳动合同关系。事业单位作为政府举办的从事专业性公共服务的机构，其工作岗位实际上就是公共职位，由国家授权并运用公权力行使聘用权，事业单位工作人员利用专业知识为公众服务[11]。根据《事业单位人事管理条例》第37条、第38条的规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。比较《公务员法》第90条、第100条关于公务员权利救济的规定，我国公职人员权利救济的路径具有共性，这也进一步体现了我国公职人员人事管理一体化的特征。

2.国家监察全面覆盖公职人员的客观需求。根据《决定》，监察委员会履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并做出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。由此可见，监察委员会不受理公职人员的申诉。我国公职人员范围广泛、人数较多，涉及公职人员聘用合同、人事处理等方面的争议全部进入行政诉讼并不可行。在监察体制改革全面覆盖所有公职人员的背景下，我国现有的公职人员权利救济途径不能实现对公职人员权利的充分保护。因此，建议我国逐步建立公职人员行政复议特别程序，设立较为独立的复议机构，确保行政复议决定的公正，从而实现对公职人员合法权益的充分保护。

3.争议解决专业化的必然趋势。行政复议制度之所以在世界各国以不同的制度形式普遍存在并发挥重要作用，就是因为其具备专业、高效、经济等行政诉讼制度无法比拟的优势。例如，英国行政裁判所制度的快速发展就是因为社会立法的发展，政府执行社会立法中产生的争端需要理解立法政策、具备行政经验和熟知相关法律的专门人员来解决。2007年英国颁布的《裁判所、法院与执行法》明确了行政裁判所属于司法体系的组成部分之一，改革后的行政裁判所分为初审裁判所和上诉裁判所，上诉裁判所的上诉范围一般包括事实问题和法律问题，而普通法院上诉主要针对法律问题。与普通法院的法官相比较，行政裁判所具有专业性。在日本，行政复议在遵循《行政不服审查法》之外，还在专门领域确立了专门的行政复议程序，如“行政审判制度”“国税不服审查制度”等，这两种制度借鉴了美国的行政委员会制度，体现了专门复议机构独立审查的司法化倾向。日本于2014年6月又修改了《行政不服审查法》，引入了审理员制度和具有咨询性质的行政不服审查会制度，进一步增强了行政不服审查的公正性[12]。韩国的行政复议立法经历了从《诉愿法》到《行政审判法》的变迁，诉愿制度也曾因受案范围狭窄、书面审理方式的局限、程序不完备等问题备受指责。随着《行政审判法》的颁布实施，以提高审判机构独立性为主要任务的《行政审判法》在这方面取得了较大成效，具体体现为行政审判委员会制度。在实行任意前置主义原则的基础上，某些领域还适用必要前置主义，如对公务员的惩戒等其他不利益处分、国税处分、关税法上的处分等。*《行政审判法》第31条规定：“委员会终结审理之后，应当对该审判请求，就议决裁决内容做出议决，并将该议决内容通告裁决机关。裁决机关应当毫不迟延地依照第1款规定的委员会的议决内容做出裁决。”

三、公职人员行政复议特别程序的设计思路

长期以来，我国行政复议立法和实践都在关注行政复议一般程序的建设，在即将进行的《行政复议法》修订中，应当体现我国行政复议制度理论和实践日趋成熟的特点，将专门领域具有特定要求的行政复议程序纳入修法的视野。如在缴纳税款决定不服的案件、商标争议、专利争议、行政规范性文件附带审查案件等行政专门知识要求较高的领域，以及内部行政行为领域、行政效率和政策考量优先的领域等。公职人员行政复议特别程序作为我国行政复议特别程序的组成部分，具体的设计应当考虑程序的内在要求，重视与其他救济程序的关联。

(一)公职人员行政复议特别程序的内在要求

1.复议机构独立、专业。根据上文的梳理，我国现行立法对公职人员权利救济的规定一般分为复核和申诉。复核是向做出处理决定的机关申请再次审查，而申诉的受理机关包括同级公务员主管部门、做出人事处理的机关的上一级机关和行政监察机关。构建公职人员行政复议特别程序，可以考虑将申诉受理机关改为复议机构。根据《决定》，在北京市、山西省、浙江省暂时调整或暂时停止适用《行政监察法》等法律的全部或部分规定。随着《国家监察法》的呼之欲出，《行政监察法》何去何从尚难定论，而且公职人员行政复议的处理决定也包括监察委员会做出的决定，因此，公职人员行政复议特别程序中的复议机构不宜由行政监察机关来承担。笔者建议，将我国公务员局内的培训监督机构完善为复议机构，机构的设置可以借鉴当前各地试点的复议委员会模式。*以国家公务员局为例，培训监督司内设三个处室，分别为培训一处、培训二处、申诉和监督处。

2.复议范围明确。公职人员行政复议特别程序所要解决的争议，应当是公职人员与单位或人事处理机关之间所有涉及其合法权益的争议。这种争议的类型主要包括《公务员法》第90条规定的人事处理，其他公职人员与单位之间的人事处理争议，监察委员会根据《决定》行使监督、调查、处置职权时做出的行政性处理决定等。

3.废除复核前置。根据《公务员法》《法官法》《检察官法》等有关法律法规的规定，公职人员与所在单位之间因有关处理决定产生的争议，可以先申请复核再申诉，也可以直接申诉。受理复核申请的机关为做出决定的机关，虽然自己复核有自我纠错的便宜，但是这种概率相对较低。因此，建议取消复核规定。

(二)公职人员行政复议特别程序与其他救济程序的关联

1.复议程序前置下的司法救济。域外国家行政复议与行政诉讼的程序衔接，多采用任意选择原则，复议前置为特殊原则。长期以来，复议前置往往被认为是侧重于维护行政权和保护行政机关的程序，不利于及时保护当事人的合法权益，这也是复议前置颇受诟病的核心所在。然而，这种认识难免有失偏颇。综观域外国家和地区关于复议前置的规定，复议前置并非就是行政专断的代名词，如日本现有的复议前置就体现了节约解纷资源、减轻当事人负担、缓解法院压力、确保案件质量等立法目的。德国《行政法院法》第68条规定的确认无效之诉和负义务之诉为复议前置，因确认无效之诉关乎行政行为合法性与合目的性的审查，从尊重行政机关实质性审查的角度出发，规定复议前置，体现了分权原则。负义务之诉规定复议前置，也反映出对行政权自主行使的认可和司法审查的谦抑。近年来，由于复议功能的萎缩和弱化，复议强制先行的主张开始兴起[13]。在现有的行政复议体制下，规定强制复议前置似有不妥，不能简单地认为复议前置必然会带来行政复议功能的良好发挥，只有对行政复议程序进行公正改造后，将行政复议与行政诉讼置于公平的竞争环境下，通过当事人的自主选择，才能实现行政争议解决机制的良性运转。通过法律强行规定复议前置，反而不利于对行政复议制度的改造和完善，容易遮掩现实问题，无助于行政复议与行政诉讼的有效衔接。笔者认为，行政复议以其专业性强、效率高、成本低等优势，必将与行政诉讼并行发展。而且随着社会分工日益精细化，争端解决机制也将更加类型化，在此背景下，行政复议前置的情形在某些专业性要求高的领域更具有优势。因此，从发挥行政复议过滤行政争议、彰显专业优势等方面考虑，应当实行复议前置。但是，这并不能减损公职人员司法救济的权利。司法最终审查原则的基本内容主要包括三个方面：一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪违法行为由法院进行裁决；一切法律纠纷，至少在原则上通过司法程序即诉讼程序解决；法院对于法律纠纷有最终的裁决权[14]。

2.聘用合同争议仲裁前置的修正。根据《公务员法》第100条的规定，聘任制公务员与所在机关之间的合同争议，应当先申请人事争议仲裁委员会仲裁，对裁决不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。《人事争议处理规定》第四章用20个条文规定了公职人员人事争议仲裁的程序，第2条列举了人事争议的范围。这是我国当前最全面规定公职人员人事争议处理的立法，虽然立法层级属于规章，但作为专门性立法，其适用范围具有普遍性。上述两个立法规定与《劳动法》第79条的规定具有相似性，应当说有借鉴劳动争议处理经验的考虑。但是，仲裁前置的做法，在一定程度上增加了当事人负担，不利于及时化解矛盾。应当看到，社会转型期的人事争议具有复杂性，市场经济带动频繁的人才流动，官本位观念的转变使得公务员辞职呈现常态化，经济的发展使得公众更加注重个人价值的实现，这些变化都要求我国人事争议处理机制适时做出调整。因此，聘用合同争议的处理应当正视社会变化，回应公职人员的诉求，在争议处理程序方面尊重当事人的选择权，在调解、仲裁、复议、诉讼等途径的设置上体现便宜原则[15]。

3.开启国家赔偿救济。公职人员对侵犯其合法权益的人事处理决定能否请求国家赔偿？对此，可以通过两个路径来考察。其一，立法支撑。根据《国家赔偿法》第2条规定，国家赔偿一般需具备以下条件：主体是国家机关及其工作人员，行为是行使职权的行为，范围是法定的损害情形。从《国家赔偿法》所列举的范围来看，公职人员请求对人事处理的赔偿不属于国家赔偿的范围。但是，《公务员法》《法官法》《检察官法》都有对人事处理造成经济损失给予赔偿的规定。*《公务员法》第103条规定：机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。《法官法》第45条规定：对法官处分错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当赔偿。《检察官法》第48条规定：对检察官处分错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当赔偿。据此可见，公职人员有请求赔偿的权利，只是由于立法的模糊规定，以及相关法律之间的衔接不畅，使得上述三部法律的规定无法落到实处。其二，理论依据。根据《国家赔偿法》第2条规定的条件，较大的障碍就是人事处理决定是否属于国家机关行使职权的行为。笔者查阅了面向21世纪课程教材《行政法与行政诉讼法》(第六版)，其中在具体行政行为的分类中就有外部行政行为与内部行政行为之分，而具体行政行为被界定为：“具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所做的单方行政行为。”该教材在行政相对人的分类中，将公务员界定为行政管理法律关系的行政相对人[16]。综上所述，笔者认为，以国家监察体制改革为契机，建议通过法律解释的途径，对《国家赔偿法》中的赔偿范围、国家机关做出解释，将公职人员人事处理决定等行为纳入国家赔偿的范围；同时，还应当考虑将国家监察机关纳入《国家赔偿法》所指的国家机关范围。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持法律面前人人平等，是实现这个总目标的原则之一。公职人员具有多重身份，普通公民、公务员、教师、医生等，特殊的身份决定了公职人员肩负着高于普通公民的责任，这种责任既有道德层面的、也有法律层面的。综览我国与公职人员身份有关的立法，总体上表现出权利救济的薄弱。全面推进依法治国，既需要对公职人员的行为特别是行使公权力的行为加强监督，通过制度之笼预防权力的滥用；但是也应包含对公职人员权利的保障，特别是救济保障。近年来，针对普通公民或组织侵犯公职人员合法权益事件频发的现状，国家立法做出了有力的回应，如《刑法修正案(九)》对袭警、医闹等行为的规范等。在全面推进依法治国的今天，权利的保障不能失衡。公职人员与国家机关之间的关系应当是法律关系，公职人员对人事处理等决定不服的，应当保障其获得有效的救济。行政复议特别程序的建设就是对既有的复核、申诉制度的升级和完善，在坚持司法救济最后保障的前提下，彰显行政复议特别程序化解专门领域行政争议的优势，应该纳入《行政复议法》修法的思考范围。

[1] 蔡乐渭：《国家监察机关的监察对象》，《环球法律评论》2017年第2期。

[2] 王名扬：《英国行政法》，北京：北京大学出版社2017年版，第37-38页。

[3] 王名扬：《美国行政法》(上)，北京：中国法制出版社2005年版，第204-210页。

[4] 王名扬：《法国行政法》，北京：北京大学出版社2007年版，第222-234页。

[5] 胡建淼：《“特别权力关系”理论与中国行政立法——以〈行政诉讼法〉〈国家公务员法〉为例》，《中国法学》2005年第5期。

[6] 弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，北京：法律出版社2003年版，第97页。

[7] 盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京：法律出版社1999年版，第282页。

[8] 曾祥华：《我国公务员诉权受限的理论溯源》，《民主与法制》2012年第6期。

[9] 姬亚平：《质疑〈公务员法〉中的八大问题》，《法学》2005年第7期。

[10] 郝继明：《〈公务员法〉：国家公务员制度“三化”建设的奠基之石》，《行政论坛》2006年第1期。

[11] 李建忠：《〈事业单位人事管理条例〉重点热点问题解读》,《中国党政干部论坛》2014年第10期。

[12] 本多滝夫、江利红：《日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化”》，《行政法学研究》2015年第3期。

[13] 周兰领：《行政复议强制前置模式的重建》，《长安大学学报》2008年第4期。

[14] 宋炉安：《司法最终权——行政诉讼引发的思考》，《行政法学研究》1999年第4期。

[15] 秦国荣：《我国劳动争议解决的法律机制选择——对劳动仲裁前置程序的法律批判》，《江海学刊》2010年第3期。

[16] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第136页、第185页、第194页。