论宪法环境权的实证化

陈锦波

朱新力教授、朱福惠教授、底高扬博士、孙如意博士等师友对论文初稿提出了中肯的修改建议，在此一并致谢。当然，文责自负。

〔1〕See Russell J.Dalton，Steve Recchia and Robert Rohrschneider，“The Environmental Movement and the Modes of Political Action”，36 Comparative Political Studies ，2003，p.743—771.

〔2〕参见纪骏叶：《环境时代的新社会福利课题：环境人权的理念与实践》，载《国家政策季刊》2003年第4期。

〔3〕参见吴卫星：《我国环境权研究三十年之回顾、反思与前瞻》，载《法学评论》2014年第5期。

〔4〕比较有代表性的环境人权国际条约有：《联合国人类环境会议宣言》(又称《斯德哥尔摩人类环境会议宣言》，1972年)、《联合国气候变化框架公约》(1992年)、《人权与环境纲领宣言》(1994年)、《人权与环境之基本原则》(1994年)、《公众在环境方面获得信息、参与决策与诉诸司法的公约》(1998年)和《欧盟基本权利宪章》(2007年)等；民间环保组织自行签署和发布的环境人权宣言则以《人权与环境宣言草案》为典型。

20世纪60年代以后，各国饱受环境问题之苦，发达国家和诸多发展中国家(包括中国)都逐渐意识到环境保护的重要性，环境治理开始成为一项世界性的议题，〔1〕21世纪更被许多环境组织称为“环境的世纪”。〔2〕各国也纷纷提出环境权入宪的主张，据统计，目前已经有九十二个国家在宪法文本中加入了环境权条款。〔3〕同时，各种环境人权国际公约也付诸签署，民间环保组织自发聚会并草拟的环境人权宣言也开始出现。〔4〕亦即，人们开始强调将环境权提升至基本权利层面加以保护。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)也在基本法层面对宪法环境权进行了规范确认，《宪法》第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”前述两个宪法条款属于宪法环境权条款在学界已是共识，但学界对该宪法环境权条款的实证性却颇有争议。那么，我国宪法环境权条款的实证效力究竟如何？它是否因循某种特定的实证化方式？如果答案为肯定，那么我们应当秉持怎样的理念并设计怎样的制度来顺应这种实证化？

一、我国宪法环境权条款的实证效力和实证化方式

社会科学方法论上的实证分析，包括规范实证和社会实证两方面的内容。*陈向明等：《社会科学研究：方法评论》，重庆大学出版社2006年版，第23—24页。具体到宪法环境权的实证效力分析：一是,可基于规范实证的立场，考察宪法环境权条款在宪法脉络中的规范含义，明确国家赋予其规范效力的事实。在此，我们可以借用阿列克西的权利分析框架来验证我国宪法环境权是否具备规范含义。阿列克西认为，权利的一般表达形式是：“x对y有要求c的权利”，也即权利意味着一种“三元关系”：权利主体(即x)、权利相对人(即y)和权利客体(即c)。*See Alexy，R.A theory of Constitutional Rights，Translated by Julian Rivers，Oxford University Press，2002，p.120.同样，对于宪法环境权是否具备规范实证效力，也可从分析这三个规范要素入手。《宪法》第9条第2款和第26条虽然规定的比较原则，但已经具备了基本的规范要素：从权利主体看，宪法环境权的主体包括国家、公民和组织。*当然，对于国家和组织能否成为宪法环境权的主体，学者间还有争论，但至少在公民或者自然人享有环境权这点上已然达成共识。参见张震：《宪法环境条款的规范构造和实施路径》，载《当代法学》2017年第3期；陈海嵩：《宪法环境权的规范解释》，载《河南大学学报》(社会科学版)2015年第3期；汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第87页。从权利相对人(指权利主体主张权利的对象，即义务人)来看，国家是宪法环境权的直接义务人。*当然，根据宪法的第三人效力理论，造成环境损害的私法上的第三人构成宪法环境权的间接义务人。参见陈海嵩：《宪法环境权的规范解释》，载《河南大学学报》(社会科学版)2015年第3期。从权利客体来看，宪法环境权的客体是“环境”。一般而言，“环境”包括自然环境、人文环境和社会环境等多个方面。但学界一般将这里的环境限于“自然环境”，以保证环境权保护范围的相对确定。*参见[日]岩间昭道：《环境保全与〈日本国宪法〉》，载冷罗生：《日本公害诉讼理论与案例评析》，商务印书馆2005年版，第6页。由此可见，我国宪法文本已经确立了比较自洽的环境权规范体系，我们从《宪法》第9条第2款和第26条中能够剖离出宪法环境权的基本规范要素。二是，可基于社会实证的立场，考察宪法环境权条款在司法中的适用情况。在这点上，学界尚有分歧：有的学者认为，宪法环境权条款在理论和实践层面都具有可司法性；*该学者指出：在理论上，人们之所以否认环境权的可司法性，是因为他们一直囿于传统人权理论对自由权和社会权的划分，理所当然的认为属于社会权的环境权不具有可司法性。但“社会权不具有可司法性”的观点已经在学理上被推翻。在实践上，世界各国在20世纪90年代以后，已经陆续出现关于环境权的宪法判例，这为宪法环境权条款具有可司法性提供了经验上的论证支持。参见吴卫星：《环境权可司法性的法理与实证》，载《法律科学》2007年第6期。而有的学者认为宪法环境权条款更多具有的是“客观法意义”，而甚少具备“主观权利”面向。世界各国宪法文本所确立的宪法环境权主要是通过立法途径来实现其实证化，而几乎很少存在司法适用的空间。*对于这点，台湾学者王毓正在梳理了欧盟27个成员国的宪法环境权条款后，也得出了相同的结论。参见陈海嵩：《环境权实证效力之考察——以宪法环境权为中心》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2016年第4期； 王毓正：《环境保护入宪之模式与规范效力之理论与实际——以欧盟成员国宪法上相关立法例之比较为中心》，载城仲模教授古稀祝寿论文集编辑委员会编：《二十一世纪公法学的新课题——城仲模教授古稀祝寿论文集》(宪法编)，新学林出版股份有限公司2008年版，第105—131页。可见，无论从规范实证还是社会实证的角度观察，学界在宪法环境权条款具备实证效力这点上已经没有争议，但对于宪法环境权条款的实证化方式的认识却存在分歧。

就我国宪法环境权条款而言，其实证化主要还是仰仗于部门环境立法。这是由以下三个因素决定的：其一，我国宪法环境权条款属于基本国策条款。*一般认为，宪法条款包括基本权利条款、国家机构条款和基本国策条款三种类型。基本国策条款被称为宪法的“第三种结构”。参见陈新民：《宪法导论》，新学林出版股份有限公司2008年版，第411页。虽然《宪法》第9条第2款和第26条没有使用“基本国策”一词，但基于该条款的内容、该条款所处的文本位置*我国的宪法环境权条款位于《宪法》总纲部分。以及我国落实宪法环境权条款的一般性法律将“环境保护”明确界定为国家的基本国策等因素的考量，*《中华人民共和国环境保护法》第4条规定：“保护环境是国家的基本国策。”可以判定我国的宪法环境权条款属于基本国策条款。作为基本国策条款的宪法环境权条文，不像其他普通宪法条款那样可以产生直接的法拘束力，而更多的是宪法对国家机关的委托，其实施有赖于国家立法机关通过制定法律来具体化其内涵和应遵循的标准和程序。*参见郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载《宪政与行政法治评论》，中国人民大学出版社2004年版，第207页。其二，我国宪法的法律化实施方式主要是立法实施，这决定了我国宪法环境权条款也主要是通过部门立法来实现。*我国当前的宪法实施方式是政治化实施和法律化实施两轨并行，而政治化实施相较于法律化实施存在明显优势。有学者明确指出，在整体上， “这种双轨制呈现出政治化实施有余而法律化实施不足的特征”。但政治化实施毕竟是非常规的宪法实施方式，法律化实施方式应当成为我们追求的目标，因为只有法律化实施才更可能满足人们对安定、有序生活的期许。参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。我国宪法的法律化实施方式，包括消极的法律化实施方式和积极的法律化实施方式两种类型。*消极性宪法实施是指有权机关对宪法主体行为的合宪性进行审查，积极性宪法实施是指宪法主体积极履行宪法义务、促进宪法实施的情形。从我国的宪法实施实践观察，我国以积极性宪法实施为主，同时，立法又是积极的宪法法律化实施方式的主要渠道。申言之，我国当前主要是通过立法来实施宪法。*参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。具体到宪法环境权，我国同样也是通过相关环境立法来实施有关环境权的宪法条款。其三，我国现行的释宪机制也决定了我国宪法环境权条款不能通过直接的司法适用来实现。根据《宪法》第67条第2项的规定，全国人大常委会才是法定的释宪机关，而人民法院无权进行宪法的直接司法适用。申言之，在立法实施和司法适用这两种宪法实施方式上，我国选择了前者。基于这一考量，宪法环境权也必然只能通过部门环境立法来加以实现。

二、通过部门立法实现宪法环境权的基本理路

21世纪是环境的世纪，舒适、健康和良好的环境是人类生存的生态基础，类似于环境国等理念被不断提出并逐渐得到人们的认可。*参见陈慈阳：《环境国原则建构下之环境预防及救济机制》，载《二十一世纪宪法国家之新挑战——宪法解释与环境国家》，新学林出版股份有限公司2015年版，第134—155页。迥异于20世纪消极的污染防治观念，21世纪的环境理念展现出更积极的态势：倾向于对良好生态的积极促进和维护。同时，当下的环境保护理念不仅强调对当代人权利的保护，也极力主张代际公平，注重对后代人权利的维护，强调国家和社会的可持续发展。在这样的社会背景下，作为第三代人权重要组成部分的环境权，*学界一般认为，人权体系包括三代人权：第一代人权是指公民权利和政治权利，第二代人权是指经济权利和社会权利，而第三代人权则是指集体性权利(其中包括环境权)。参见贺鉴：《论中国宪法与国际人权法对三代人权的保护》，载《法律科学》2010年第2期。已不仅仅具有防卫国家权力不法侵害的个人防卫权内涵，还发展出了环境权的另一积极面向——要求国家积极履行环境保护义务的主张。消极的个人防卫与积极的国家保护是环境权的一体两面，它们的目的是一致的：保护公民的基本权利。不同的是，环境权的防卫面向指向的是国家权力，要求国家消极不作为；而环境权的积极国家保护针对的是私人对私人的侵害，要求国家积极作为。从造成环境问题的原因看，私人造就的环境侵害远多于国家，因此环境权的国家积极保护义务面向更应该受到我们的关注。*从造成环境问题的原因来看，更多的环境损害是由私人生产经营者造成的，国家实施某种行为侵害环境的情况较为少见。因此，国家在环境治理中更多充当的是一种积极保护公民不受来自私人经营者侵害的角色，也即应当强调国家在环境治理中的积极保护面向，而非国家对公民环境权的消极不侵害面向。

宪法环境权保护立基于国家保护义务的理念基础。在传统宪法秩序中，国家保护义务是为了使存在于私人之间的基本权利不受侵害，是为了排除加害者所造成的危险。这同样适用于公民环境权的保护。此时，国家承担的是具体危险排除的义务。但由于环境问题本身的高度技术性和复杂性、涉及程度的深刻性以及影响范围的广泛性，加之环境权部分主体的未来性，*此处所谓的环境权主体的部分未来性，是指后代人同样是环境权主体的重要组成部分。也即，当代人对环境的利用不能损害到后代人的利益。这是环境权区别于其他宪法基本权利的重要所在。使得我们不能仅仅满足于对环境损害这一具体危险的排除，而应当更进一步地去预防和控制环境所可能带来的风险，使得在存在环境风险可能性时就采取相应措施或者创设相关制度以防止或降低环境损害。在更理想的状态下，国家应当实施维护和促进行为，以使环境达至更佳的状态。质言之，对于公民环境权的国家保护理论，存在积极和消极两个面向，以及促进、预防、整治和救济等四个层次的目标。

第一，双面向的国家环境保护义务。国家环境保护义务存在积极和消极两个面向：其一，积极面向的国家环境保护义务包括国家进行必要的环境监管和积极采行措施增进环境质量、预防环境风险等情形。对企业经营者的例行检查、对污染环境的加害行为的处罚等属于必要的环境监管；而对提升环境质量行为的奖励、对环境治理全局的整体有序规划等则属于国家为增进环境质量或预防环境风险而采行的措施。其二，消极面向的国家环境保护义务则包括国家不实施破坏环境的事实侵权行为和禁止实施违法法律行为等情形。国家破坏环境的事实侵权行为虽然少见，却也现实存在，如军用飞机低空飞行所带来的噪音、国防武器使用对环境造成的污染等；国家对于未达到环境标准的企业发给排污许可、对于需要进行环境影响评价而未环评的建设项目允许其开工等则都属于国家实施违法法律行为而损害环境的情形。

第二，四层次的国家环境保护目标。其一，增进环境质量。保护公民环境权的最理想目标是维护甚至增进现有的良好的环境状态。也就是说，国家采取措施使原本良好的环境达至更佳的状态。这应当立基于国家对增进环境质量的整体规划，逐步、有序地推进人类生存环境质量的提高。其二，预防环境风险。保护公民环境权的次优目标则是预防和控制环境风险的发生。这是指国家保护现有的良好生存环境不被损害的义务。这应立足于国家事先对环境治理所设置的最低标准，以及对可能造成环境损害的预先评估制度的建设。其三，整治环境问题。在环境损害已经现实发生时，国家运用事先创设的制度，采取相应举措对环境问题进行治理，排除已有的环境危险，使环境恢复到原有状态或者与原有状态相当的状态。国家力量应当在出现以下情况时予以介入，采行相应之保护措施，以对抗危害公民环境权之不法行为：(1)对公民的环境权将造成不可恢复的侵害；(2)有显著且无法控制的侵害公民环境权的行为发生；(3)在私人冲突中可能发生公民环境权的损害，且相关私人无法自行调整。*参见陈慈阳：《地方政府在环境国原则下之环境保护义务》，载《二十一世纪宪法国家之新挑战——宪法解释与环境国家》，新学林出版股份有限公司2015年版，第196页。其四，救济受损之环境权利。在环境损害已经发生时，国家除了对环境问题进行整治、对加害者予以处罚外，还应当对受害人予以救济。这依赖于国家建立经济且具实效的救济渠道。

总而言之，在整个环境权保护的法规范体系中，应当注意国家环境保护义务的双重面向，且要格外注重积极面向的国家环境保护义务。同时，国家在履行环境保护义务时，还应当遵循四层次的目标：增进环境质量、预防环境风险、整治环境损害和救济受损之环境权益。这四个层次的环境权保护目标在价值序位上是依次递减的，即增进>预防>整治>救济。当然，这种目标价值序位的排列只具有相对意义，不能将其绝对化。*例如，环境风险的预防或环境问题的整治在某种意义上说也就是对环境质量的增进。同时需要说明的是，在这四个层次的保护目标中，人们已经意识到对公民环境权的保护不能局限于事后的整治和救济，而应当在事前就予以预防。但人们似乎忽视了“增进环境质量”这一更高层次的目标。人们没有意识到“增进环境质量”是保护公民环境权的一项独立的价值追求，而更多时候将其与“预防环境损害”这一目标层次相混淆。诚然，增进环境质量在一定程度上确实有利于预防环境损害，但二者的意涵却是不同的：增进环境质量，是指使现有的良好环境境况达至更佳的状态；而预防环境损害，则是指防止现有环境状况恶化，它更多强调的是维持现有的良好环境境况。因此，就国家履行保护义务的主观态度来看，“增进环境质量”要比“预防环境损害”来得积极。总之，实现了环境权保护法律规范体系的这四层次目标，也就实现了对公民环境权的有效保护。

三、宪法环境权的部门立法实施路径

如前所述，增进、预防、整治和救济是环境保护的四个层次目标，它们从优到劣，依次递减。国家在履行保护义务时，应当顺次选择。在达至不同层次目标的措施应对上，国家应设计相应的制度以保障之。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)是对公民环境权保护最集中的一部法律。因此，本部分将主要围绕《环境保护法》的相关规定，同时结合其他相关部门环境立法，对部门法如何落实环境人权展开教义学上的分析。

(一)“增进环境质量”的部门立法实施路径

国家“增进环境质量”的法规范表述通常是鼓励性和指引性的。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这是我国促进环境质量提高的宪法层面的规范表述。“改善生活环境和生态环境”是国家的一项基本国策，也是对“增进环境质量”内涵的基本表述；“组织和鼓励植树造林”“保护林木”则是国家“增进环境质量”的具体举措。在部门环境立法上，《环境保护法》搭建了“增进环境质量”的基本制度框架：

第一，确立合理、有序的政府环境规划。维护和增进环境质量，在很大程度上是一项政府规划的事业。*同前引[23]，第156—157页。《环境保护法》第13条和第28条在规范层面对政府环境规划予以了确认。环境规划属于行政规划的一种类型，其具有行政规划的特征，但又有自身的特性。政府在进行环境规划时应当明确环境规划特殊的目标、对象和依据：环境规划的目标在于环境保护，环境规划的对象是诸种环境要素(如大气、水、土壤等)或污染物(如汞、铬、镉、铅等)，*这也与环境规划本身的功能指向相关联。环境规划的依据则不局限于传统行政规划中的行政区划，而更多指向的是环境功能。*因为环境问题在很多情形下具有跨地域性，所以如果仅仅凭借传统的行政区划，可能无法进行有效的环境治理。例如，《全国重要江河湖泊水功能区划》从合理保护水资源出发，以流域为单位，将水功能区划划分为保护区、缓冲区、开发利用区、保留区等水功能一级区，在此基础上又进一步划分出饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区共七类水功能二级区。这就是典型的将环境功能而不是行政区划作为环境规划的依据。国家在此基础上，妥善协调促进经济发展与增进环境质量的关系，合理配置中央政府和地方政府、同级政府的不同职能部门间在“环境质量提升”事务上的职责和任务，确立科学的短期、中期和长期环境规划，将本规划与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接，督促未达标的重点区域、流域的地方各级人民政府，制定限期达标规划，并采取有效措施在规定期限内达到法律规定的标准，最终促进环境质量的提升。*参见刘佳奇：《协调与整合:论环境规划的法律规制》，载《河北法学》2013年第6期。

第二，实行政府指导，鼓励环保科技研发，促进国家经济发展的结构性转型。《环境保护法》第7条规定：“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。”国家应避免早期的“一极式开发”做法，*“一极式开发”是指国家只注重经济这一极的发展，而不顾及环境生态等它极保护。而应兼筹并顾社会、生态和科技等多元面向的发展。在我国当前科技不断进步、信息化程度不断加深的时代背景下，国家应当优先购买和使用节能、节水、节材等富含科技成果的、有利于增进环境质量的产品和设施，加大对此类生产经营者的政策支持，积极引导和鼓励环境产业提升自身的科技和信息化水平，从而实现增进环境质量的目标。*《环境保护法》第36条对此作出了相应规定。

第三，合理运用国库行政手段，加大改善环境质量的财政投入，提高财政资金的使用效益。环境质量的提高，虽然事关每个个体，但毕竟是社会整体的公务事项，像任何公共产品的生产一样，除非私人利益已经受到实际影响，否则公民个人普遍缺乏动力投身其中。*虽然公共产品理论是为后续的经济学家们所明确提出，但其实哲学家休谟早就触及了公共产品理论的核心问题：人都有利己本性，但彼此之间又存在共同需求，于是在共同需求的供给中人们就会有坐享其成的心理与可能性，因此需要政府参与对公共产品的供给以克服弊端。参见[英]大卫·休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆1983年版，第577—579页。因此，对于环境质量的提高，很大程度上需要仰仗于政府的投入，特别是政府的财政资金投入，否则提升环境质量的事业将难以推进。同时，对于财政资金的使用，应当符合效益原则，即财政资金的投入对环境质量的提升应当有较显著的效果，至少也应在投入产出比上基本相当。大量财政资金的投入如果仅有微末的效果，或者没有效果，甚至具有反效果，则显然不符合环境财政资金的使用效益原则。*《环境保护法》第8条对财政资金的使用效益原则作了明确规定。

第四，建立对私人主体提升环境质量行为的奖励制度。如前所述，提升环境质量类似于生产公共产品，很多时候需要依赖于政府。然而，政府面对的社会事项极为庞杂，我们无法期待政府事必躬亲。于是，实现国家权力的多元化和社会化，引入私人第三方力量进行社会共治逐渐成为一种趋势。*参见郭道晖：《权力的多元化与社会化》，载《法学研究》2001年第1期。在环境领域，也早有学者强调公众参与环境治理的重要性。*参见叶俊荣：《宪法位阶的环境权：从拥有环境到参与环境决策》，载《台大法学论丛》1989年第1期。政府奖励参与环境治理事业的私人主体就是对这一趋势的回应：对于改善环境质量有显著成效的私人主体，政府应予奖励；对在符合法律规定基础上，进一步降低损害环境的行为，*例如，生产经营者在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的行为。国家在财政、税收、价格和政府采购等政策和措施上应当予以鼓励；对于配合国家提升环境质量，而转产、搬迁或关闭的生产经营者，国家应予以支持和奖励。*参见《环境保护法》第11条、第22条和第23条的相关规定。这些激励性措施有利于提高私人参与环境治理的积极性，能够弥补政府在应对纷繁复杂环境问题时精力上的不足。

第五，建立、健全生态保护补偿制度。生态保护补偿制度，一般是指“国家对为保护和改善生态环境做出贡献或因此而使其发展利益受到限制的地区予以直接补偿，或者指导有关地方政府之间通过协商或者按照市场规则进行补偿的制度。”*彭丽娟：《生态保护补偿:基于文本分析的法律概念界定》，载《甘肃政法学院学报》2016年第4期。生态保护补偿制度旨在给为增进环境质量而作出特别牺牲的地区、组织和个人以合理的损失填补。根据受益者补偿的原理，生态保护的补偿主体一般为国家，而受偿主体可以是地方政府、其他组织和个人等。根据法律的规定，生态保护补偿的方式可以通过协商，也可以依照一般的市场规则进行。*参见《环境保护法》第31条的规定。但现实运作中的生态补偿制度的资金来源过度依赖于中央政府，这不仅与受益者补偿的原理不相匹配，而且极大加重了中央政府的负担。因此，在建立生态保护补偿制度时，应当确立分层级的补偿义务主体，将补偿义务在央地政府之间进行合理的分配。*潘佳：《政府作为补偿义务主体的现实与理想》，载《东方法学》2017年第3期。

(二)“预防环境损害”的部门立法实施路径

在环境损害发生之前，如果能够有相应的制度安排，对环境风险予以事先判断和识别，并采行措施预防环境损害，则也应当是保护公民环境权的一项较优选择。《环境保护法》因此在塑造“人”的环保意识、划定生产经营者行为的最低标准、评估生产经营者行为可能的环境影响和预防生产经营者行为损害环境的监督检查等方面作了全方位的努力。

第一，深化环保宣传和教育。这是国家在“预防环境损害”上首先应履行的义务。根据《环境保护法》第31条的规定，政府(同时督促新闻媒体)宣传环境保护法律法规和环境保护知识，营造良好的环境保护风气。政府教育行政部门通过将环境保护纳入教育内容，提升学生的环境保护意识。加强环境教育，其意义在于让人们将环保的生活和消费方式作为行为准则，核心是塑造出拥有可持续发展观念的人，进而改变整个中国社会的生产和发展模式。*王小龙、史嵩宇、周珂：《我国环境教育立法刍议》，载《法学家》2006年第4期。当然，加强环境教育要注意区域的差异性：中国经济较发达地区面临的主要环境问题是因工业发展所带来的环境污染，而经济较落后地区面临的首要环境问题则主要是对生态的破坏。对于不同地域面临的不同问题，环境教育的侧重点应有所不同。此外，对于不同的环境教育对象，也应设置不同的教育方法和教育内容。例如，对于学生的环境教育，其核心是环境理论知识的学习和现实环境问题的体验；对于生产经营者的环境教育，应当着重于环保法律法规的宣传；而对于一线的环境工作者，对他们的环境教育则应当主要集中于对环境治理技能的培训上。

第二，制定环境质量标准。国家设立环境质量标准(environmental quality standards)，旨在通过划定一项数值准则(numerical guidelines)，来评估环境质量的高低，同时用以识别污染源(identifying pollution sources)和预测环境风险，以便事先采取行动，从而实现对环境最低限度的保护。*Babut M，Corinne B，Marc B，et al.，Developing environmental quality standards for various pesticides and priority pollutants for French freshwaters，69 Journal of environmental management，2003，p.139—147.环境损害一旦越过这个最低门槛，就将为一般公众所不能容忍。总体来说，各级政府及其部门在制定经济、技术政策时，应当考虑该政策可能对环境造成的影响，应当衡量该政策是否符合环境质量标准的基本要求。具体而言，国家应保证生产经营者在污染物的排放、废弃物的倾倒以及畜禽养殖、定点屠宰等特殊行业的选址、建设和管理等方面符合法律法规和相关标准的规定。此外，在制定环境质量标准时，国家应当协调好中央和地方对环境质量标准制定的不同权限。*参见《环境保护法》第14条、第15条、第16条和第34条的相关规定。中央政府制定的环境质量标准针对的是全国范围内的普遍性问题，地方环境标准则考虑的是地方面临的特殊环境问题。环境质量标准与环境质量目标密切相关，它往往体现了一定时期内环境的目标要求。*参见冯波：《制定与实施环境质量标准的相关问题》，载《环境保护》2012年第7期。地方政府要制定特殊的环境标准，往往是因为该地方面临更加严峻的环境问题，所以该地方标准往往较之中央已有标准更加严格。

第三，建立环境影响评价制度。根据《环境保护法》的规定，对于可能影响环境的建设项目，应当依法进行环境影响评估；未进行环境影响评估的，不得开工建设。建设项目中防止污染的设施，应当符合环境影响评价文件的要求，不得擅自弃置或拆除。*参见《环境保护法》第19条和第41条的相关规定。鉴于环境问题的复杂性，环境影响评价制度的建立和运行实有赖于专业机构和专家人员的参与，但学界似乎对公众在环境影响评价过程中的参与更加情有独钟。*代表性的成果有：肖强、王海龙：《环境影响评价公众参与的现行法制度设计评析》，载《法学杂志》2015年第12期；徐伟：《公众参与制度在环境影响评价中的影响》，载《生态经济》2013年第1期；石磊等：《中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策》，载《中国人口·资源与环境》2011年第3期。这实质上是专家理性模式和大众参与模式之争。至于在环境影响评价中应当采用何种治理模式，取决于中国当下所面临的环境形势和环境问题。专家理性模式是通过理性实现行政决策的正当化，而大众参与模式则更多的是通过过程的正当化来达到理性的决策。*参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。结合中国面临的严峻环境形势和复杂环境问题，当下中国对于专家理性模式的需求显然更为迫切。但专家能否有效参与并实质影响政府的决策过程，则仍旧是一个问题。有学者根据社会政策变迁的“损失嵌入性”和“知识复杂性”两个要素，*“损失嵌入性”指的就是那些与决策者网络联系紧密的利益相关者，是否是该社会政策变迁的潜在利益损失者；具体到环境影响评价制度领域，“损失嵌入性”就是指在环境影响评价过程中的主要利益受损者是否和环境保护主管部门存在密切的网络联系。“知识复杂性”则是指在政策变迁过程中，决策者在多大程度上相对专家存在着专业知识的缺乏。参见朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，载《社会学研究》2011年第2期。将社会政策变迁中的专家参与模式分为“公众启迪——竞争性说服模式”、“内部参与——直接咨询模式”、“外锁模式”和“社会运动——简单决策模式”等四种类型。*“公众启迪——竞争性说服模式”的特征是“损失嵌入性”强且“知识复杂性”高；“内部参与——直接咨询模式”的特征是“损失嵌入性”弱但“知识复杂性”高；“外锁模式”的特征是“损失嵌入性”强但“知识复杂性”低；“社会运动——简单决策模式”的特征是“损失嵌入性”弱且“知识复杂性”低。参见朱旭峰：《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》，载《社会学研究》2011年第2期。环境问题具有较高的科技性，因此“知识复杂性”高。至于“损失嵌入性”的强弱，央地政府间则有所不同：地方政府往往面临较强的“损失嵌入性”，而中央政府则相反。*这是因为对环境的深度保护，往往与地方追求经济快速发展的目标相左，直接影响决策者们的政绩，所以地方各级政府及其部门往往成为环境影响评价的主要利益受损者；而中央政府的利益在一定程度上与国家利益高度契合，它更追求各方面利益(包括环境利益和经济利益等)的均衡，因而很少成为利益受损者。因此，中央政府层面的专家参与模式往往是“内部参与——直接咨询模式”，此时专家的意见一般较容易为决策者所采行；而地方各级政府及其部门的专家参与模式则较多时候是一种“公众启迪——竞争性说服模式”，此时专家要想让自己的意见为决策者所采用，往往需要通过启迪公众，利用公众舆论来倒逼决策进程，同时还要与其他专家意见进行竞争，以便自身意见最终能够在角逐中胜出。当然，无论面对何种专家参与模式，国家都应当认真对待专家意见，对于建设项目可能对环境造成的影响进行细致评估，以预防环境损害的发生。

第四，建立、健全环境监测和检查机制。正如相关学者的判断，我国的环境监测制度已经从末端监控发展为源头监控和全过程监控，其经历了从治理环境问题到预防环境损害的制度功能嬗变。*参见周卫：《论我国环境监测制度的功能嬗变与立法完善》，载《理论月刊》2010年第9期。环境检查制度的发展趋势也大体如此。对于环境监测和检查机制的建立和完善，一方面，国家环境保护部门应当依照监测规范，科学设立环境质量监测站点，利用高科技和信息化手段收集和共享监测数据，对超出环境资源承载能力，对诸如土壤污染、土地沙化、植被破坏、水土流失等生态失调现象发出预警。*参见《环境保护法》第17条和第18条的相关规定。值得注意的是，在我国的环境监测法律制度中，环境测量和环境监管的职责被同时赋予环境保护部门，这实际上混淆了环境保护具体事务和环境保护监督执法这两项职能的不同功用。*参见刘卫先：《我国现行环境监测体制述评》，载《中国环境监测》2009年第3期。我们在设计环境监测制度时，应当将“监”与“测”相分离，环保部门专司监督职责，测量任务则由环境加害者或专事测量服务的机构来承担；另一方面，对于废气、废水、废渣、医疗废物、噪声、辐射等对环境存在污染和危害的污染物排放，国家还应加强例行检查，严防生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。对于可能损害环境质量或者公众健康的生产设施和设备，国家应责令生产经营者及时予以淘汰，并更换相应的无害化或者符合法律法规与环境质量标准的新型设备和设施。*参见《环境保护法》第24条、第32条、第33条、第39条、第40条和第46条的相关规定。

以上的制度安排之间有着内在的逻辑关联：环保宣传和教育旨在从意识和观念层面塑造一个各方面兼筹并顾而生态环境保护优先的发展格局，而环境质量标准、环境影响评价和环境监测检查等则意在从具体操作层面提出生产经营者的行为准则。

(三)“整治环境问题”的部门立法实施路径

由于环境领域的高风险性，所以即使政府和社会公众都普遍遵守环境保护的义务，也仍然无法彻底杜绝环境问题的产生。*参见陈慈阳：《环境法总论》，元照出版有限公司2012年版，第272页。也即，预防环境风险的措施有其功效限度。此时，国家应当积极采取整治措施以消除、减少现有的环境损害，或者避免环境损害的进一步扩大。此即为国家保护环境时所需承担的损害排除义务。国家的目标是将环境境况恢复到未被损害，或者与未被损害相近的状态。部门环境立法通过以下途径来实现国家“整治环境问题”的目标：

第一，在环境损害的责任主体明确时，国家应当责令造成环境损害的生产经营者立即停止侵害行为，采取措施消除损害，并向政府和社会通报损害的相关情况。我国环境部门立法确立了系列整治环境问题的措施：其一，生产经营者未进行环境影响评价而对建设项目开工的，国家责令生产经营者停止建设行为，恢复原状，并处以罚款；生产经营者拒不执行的，则予以行政拘留。其二，生产经营者未公开环境相关信息的，国家责令其向社会公开，并处以罚款。其三，生产经营者未取得排污许可证而违法排放污染物的，国家责令停止排放，并根据防止污染设施的成本、违法排污行为所造成的直接损失和相关违法所得等因素来对生产经营者处以罚款。生产经营者拒不执行的，按日连续处罚，并可对生产经营者进行行政拘留。其四，生产经营者虽然获得了排污许可证，但超过排污标准或者排污总量排放污染物的，国家责令生产经营者限制生产或者停产整治；如果生产经营者排污超标情节严重的，国家可以责令其停业、关闭。*参见《环境保护法》第59条至第63条的相关规定。观察上述规范体系可知，国家整治环境问题时所采行的主要手段是行政处罚，且这些行政处罚措施较为零散、缺乏体系性。笔者认为，在整治环境问题时，国家对损害环境的生产经营者施以一定的行政处罚是必要的，但这些处罚措施的设计和运作应当呈现出一定的层次和结构，处罚措施之间应当能够相互补充和支撑。同时，在列举“予以处罚”的情形时，国家在部门环境立法上还应当明定“不予处罚”和“减轻处罚”的情况，通过规定处罚的替代性措施，以达成一定的激励效果。当然，根据“谁损害，谁负责”的原则，国家采取整治措施，所耗费的费用由作为环境损害责任主体的生产经营者来承担。

第二，由于环境损害往往具有间接性和潜伏性，环境损害的结果有时需要长时间的发酵和累积才会显现出来，而在环境损害爆发时，造成环境损害后果的生产经营者有时已经停止侵害行为或者已经将造成环境损害的设施和设备转移。此时，我们往往难以判定究竟是哪个实体造成了现有的环境损害后果。也即，出现了环境损害责任主体不明的情形。在无法明确环境损害的责任主体或者环境责任本身难以认定的情形下，国家作为公共利益的维护者，应当先行采取措施排除环境损害，防止环境损害的进一步扩大。同时，由于造成环境问题的责任主体难以确定，因此整治环境问题的费用就无法适用“谁损害，谁负责”的原则。为了防止国家财政负担过重，以及避免受害者求偿不能，国家可在法律上规定由造成环境损害的潜在主体共同设立环境问题整治基金，以分担整治环境损害所需的费用。*之所以应由造成环境损害的潜在主体出资建立环境问题整治基金，是因为这些主体往往是潜在的受益者。而且，因这些主体从事营利行为，由他们来承担一定的社会责任，也符合公平原则。

第三，国家在整治环境问题时，应保障公民的程序性环境权利。公民的程序性环境权在各大国际环境法律文件中已经得到普遍认可：1992年《里约环境与发展宣言》、1988年《美洲人权公约萨尔瓦多议定书》和1981年《非洲人权和民族权宪章》等对程序性环境权作出了重要规定；1998年6月25日在丹麦奥胡斯签订的《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》更是对程序性环境权进行集中性的阐释。基斯教授即指出，尽管各国际环境文件一般不提及实体性环境权，但环境知情权、环境决策参与权和环境司法救济权却普遍得到强调。*参见[法]亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思编译，法律出版社2000年版，第23—24 页。更有学者直接指出，有效的环境权就应当是程序性的，“一个实用的程序强过对原则进行一千次的宣告”。*See Andrew Harding，“Practical Human Rights，NGOs and the Environment in Malaysia”，in Alan Boyle & Michael Anderson eds.，Human Rights Approaches to Environmental Protection，Clarendon Press，1996，p.243.我国《环境保护法》也显示出对保护公民程序性环境权的决心，因此该法设专章对公民的环境信息公开请求权、环境决策参与权和环境司法救济权予以确认。*参见《环境保护法》第五章的相关规定。确认和保障公民的程序性环境权，特别是环境知情权和参与权，在政府整治环境问题阶段显示出其独特的作用：公民可以借此渠道监督政府公权的行使，防止持公器者违法行使职权，或者怠于履行环境监管职责，从而推动国家整治环境问题的进程。

(四)“救济受损环境权利”的部门立法实施路径

在环境损害已经发生时，国家还应为受害人提供救济途径。对受害人的救济主要包括民事诉讼救济和行政诉讼救济两类，此时宪法环境权通过民事诉讼立法和行政诉讼立法来加以实现。民事诉讼救济主要是基于侵权责任角度来展开，限于篇幅，本文对此不做重点论述；本文将主要围绕《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)阐述环境权的公法救济途径。《行政诉讼法》在具体落实受损宪法环境权之救济时，塑造了主观行政诉讼和客观行政诉讼两条渠道：前者是指公民因自身特定的环境权益受到侵害而提起行政诉讼的情形，后者是指有权主体因国家利益或社会公共利益受损而提起环境行政公益诉讼的情形。

1.公民个人提起的行政诉讼

公民此时提起的是主观行政诉讼，一般针对的是行政机关直接致害公民环境权，或者公民环境权受到其他私人第三方的侵害，在请求行政机关依法履行国家保护义务但国家不履行或不完全履行该义务的情形。

第一，负有环境监管职责的政府部门违法行使职权，造成公民特定环境权益受损。这主要包括以下三种情形：其一，环境保护部门对不符合许可条件的生产经营者颁发环境行政许可。设置环境行政许可的目的，在于管控可能发生的环境风险。*参见徐以祥：《论环境行政许可制度的改革》，载《生态经济》2009年第11期。授予环境行政许可，意味着国家对环境风险行为一般性立法禁止的解除。当然，这种禁止解除的前提是环境风险可控。生产经营者实施超出法律允许限度的环境侵害行为时，如果国家对该行为授以行政许可，将可能危及人类的基本生存。其二，环境保护部门纵容生产经营者的环境违法行为。环境保护部门对于需要进行环境影响评估而未完成该评估的建设项目准许其开工建设，或对于未取得排污许可的生产经营者允许其排放污染物，或者允许超标排放污染物的生产经营者继续施行排污行为等情形均属于环境保护部门纵容环境违法行为的情形。其三，环境监测部门或其委托的专业机构，实施篡改、伪造或者指使他人篡改、伪造监测数据的环境违法行为。环境监测机构应当加强对生态污染防治和生态资源利用的监测，收集并向社会公布监测数据，为社会公众适时提供预警和引导。环境监测机构及其负责人应当对监测数据的真实性和准确性负责。如果环境监测机构违法制造或利用监测数据，则可能侵害到公民特定的环境权益。*参见《环境保护法》第17条和第42条的相关规定。

第二，公民环境权因行政机关不履行或不完全履行国家保护义务而遭损害。负有环境保护监管职责的政府部门应当履行环境保护义务而未履行，从而造成特定公民环境权受损的情形主要包括两类：其一，生产经营者超标排放污染物或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，行政机关依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出该决定，致使公民环境权益受损的情形。*参见《环境保护法》第60条的规定。其二，对于超过排放标准排放污染物、采用逃避监管方式排放污染物等造成环境事故以及因不落实生态保护措施造成环境损害的行为，环境监管部门自身经调查发现或者经举报得知而不及时查处，从而造成公民环境权受到损害的情形。*参见《环境保护法》第42条第4款和第44条的相关规定。

对于上述行政机关的环境违法行为，特定环境权益受损之公民个人，可以依据《行政诉讼法》第2条和第12条等相关规定，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自身的环境权益。

2.检察机关提起环境行政公益诉讼

当环境问题并未造成特定公民权益受损，而只是致使公共利益或国家利益损害时，公众此时或因缺乏诉的利益而不具备原告资格，或因顾虑高昂的诉讼成本而缺少发动诉讼的动力。这些都致使环境保护处于真空的状态，各国为此纷纷建立公益诉讼制度予以应对。2017年6月27日，全国人大常委会在修改通过的《行政诉讼法》中确立了环境行政公益诉讼制度。修改后的《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”分析该条文可探得我国环境行政公益诉讼制度的基本框架：

第一，环境行政公益诉讼的原告只能是人民检察院。这是环境行政公益诉讼的主体要件。人民检察院是我国《宪法》确立的法律监督机关，当然有权监督其他国家机关的履职行为。然而，人民检察院是否有权和是否有能力作为环境行政公益诉讼的主体是两个不同层面的问题。*前者属于行为资格问题，后者属于行为能力问题。环境问题具有高科技性和高度复杂性，环境行政部门在处理环境问题时尚且需要专家协力，检察院长期远离一线环境治理，解决此类问题的能力必然更加匮乏。而且，如果检察院作为环境行政公益诉讼的原告，则意味着检察院集原告和法律监督机关的双重地位于一身，必然打破诉讼中两造结构的平衡。世界各国因此更倾向于赋予环保团体在环境行政公益诉讼中的原告地位：一方面，环保团体专业性更强；另一方面，环保团体相较于公权力机关的“经济人”和“生态人”双重属性而言，具有更纯粹的“生态人”属性，更有利于在维护公益的大前提下协调各方利益。*颜运秋、杨志华：《环境公益诉讼两造结构模式研究》，载《江西社会科学》2017年第2期。

第二，行政机关实施了环境侵权行为。这是环境行政公益诉讼的行为要件。行政机关的环境侵权行为包括两类：其一，行政机关违法行使职权造成环境损害的情形，它强调行政机关的积极行为状态。在“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案”中，“白山中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施就投入使用。白山市人民检察院调查发现白山中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对白山中医院排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量等均超过国家标准。白山市卫生和计划生育局在白山中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验为合格。”在该案中，白山市卫生和计划生育局的行为就属于违法行使职权的行为。*具体参见最高法发布十起环境公益诉讼典型案例之十：吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案，北大法宝司法案例库，【法宝引证码】：CLI.C.8913089。其二，行政机关不作为致使环境损害的情形，它强调行政机关的消极不作为状态。在“贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案”中，“丁旗镇政府将位于贵州省镇宁县与六枝特区交界处的原龙岩飞机制造厂用地后山地块约5亩场地作为丁旗镇生活垃圾临时堆放场，其辖区内的龙滩村村委会也组织将该村生活垃圾集中倾倒至垃圾堆放场附近”，对环境造成了较严重的污染，检察院对其提出检察建议，建议丁旗镇政府责令龙滩村村委会禁止在该地块倾倒垃圾，但丁旗镇政府并未按期回复。丁旗镇政府不按期发出对龙滩村村委会的责令就是一种消极的不作为。*具体参见最高法发布十起环境公益诉讼典型案例之九：贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案，北大法宝司法案例库，【法宝引证码】：CLI.C.8913088。

第三，行政机关违法行使职权的行为或者不作为导致国家利益或者社会公共利益受到损害。这是环境行政公益诉讼的结果要件。这里的国家利益或社会公共利益受到损害，不仅应当包括国家利益或社会公共利益遭到了直接且现实的损害，还应包括国家利益或社会公共利益有遭遇现实损害之危险的情形。环境损害往往具有影响范围广、容易扩散、成因复杂、危害严重等特性，这些特性决定了保护环境重在事前的增进和预防，而非损害发生后的整治和救济。我们此处将环境行政公益诉讼的结果要件界定为造成了现实损害和有造成现实损害的危险等两种情形，即蕴含有利用环境行政公益诉讼预防环境损害的目的追求。此外，由于“国家利益”和“社会公共利益”这两个概念本身具有极大的不确定性，通过个案来界定它们的具体含义也许是一条可行的径路。*余军：《“公共利益”的论证方法探析》，载《当代法学》2012年第4期。

第四，人民检察院提起环境行政公益诉讼前，应当先行向行政机关提出检查建议，督促行政机关依法履行职责，只有在行政机关仍不履行其环境监管职责时，方可发动环境行政公益诉讼。这是环境行政公益诉讼的前置程序要件。设置前置程序，一方面是为了提高检察院检察监督的效力，让行政机关有机会自行纠正不合法行为，以维护公权机关良好的形象；另一方面则是出于减轻法院工作负担，节约司法资源的考虑。最高人民检察院行政检察厅厅长胡卫列指出：在检察院试点公益诉讼的两年时间里，“截止到2017年5月份，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件”。*“全国人大常委会办公厅定于6月27日举行新闻发布会”，具体参见http://www.china.com.cn/zhibo/2017—06/27/content_41095944.htm，2017年8月4日访问。而根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的要求，“重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”。由此可以推断，绝大部分的环境行政公益诉讼案件是通过诉前程序解决的。申言之，为环境行政公益诉讼设置该项前置程序效果明显。*但正如胡卫列厅长撰文指出的，之所以绝大部分环境行政公益诉讼案件能够在诉前程序中得以解决，是因为最高人民检察院及其职能部门的大力推动，以及各试点省、市检察院通过召开会议、发布典型案例等方式对下级检察院的积极引导。如果后续不存在这种自上而下的高压推进态势，环境行政公益诉讼的诉前程序是否仍然能够起到当前这般的效果则是有待进一步观察的。参见胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

第五，环境行政公益诉讼必须发生在人民检察院履行职责的过程中。这是环境行政公益诉讼的时间要件。此处所谓的“人民检察院履行职责”，应当包括人民检察院自身主动履行职责和人民检察院因接到私人、其他组织的举报或其他国家机关的通报而被动发起履职程序等两种情形。根据最高人民检察院发布的《检察院提起公益诉讼的实施办法》的规定，人民检察院的职责包括侦查职务犯罪、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检查、诉讼监督等。检察院提起环境行政公益诉讼，具体由检察院的行政检察部门负责。人民检察院各业务部门在履行职责过程中，发现可能属于环境行政公益诉讼案件范围的线索的，应当将案件材料移送给人民检察院的行政检察部门。人民检察院对收集到的案件材料进行调查核实，判定环境行政监管部门是否存在违法行使职权或者不作为而造成国家利益或社会公共利益受损的情形。人民检察院根据审查结果，分别作出终结审查、提出检查建议或提起行政公益诉讼的决定。*参见《检察院提起公益诉讼的实施办法》第28条第2款、第30条、第31条、第34条和第37条的相关规定。

3.救济受损环境权时的协同制度

环境问题的高科技性、高度复杂性和高风险性等特征，使得在为环境权提供公法救济时应当作出特殊的考量，以安排特别的协同制度。

第一，赔偿范围的限定。尽管环境行政部门造成环境损害的情形极为复杂，但大致可分为两种：其一，环境行政部门违法行使职权而单独致害环境权的情形。这种侵害包括对特定主体的侵害，也包括对国家利益和社会公共利益的损害。在环境行政部门的这类环境侵权案件中，限定赔偿范围的目的主要在于避免政府因无限巨额的索赔而陷入财政困境。当然，这并不意味着对违法行使职权的环境行政部门及其责任人员违法行为的放纵，为了达到惩戒和警示的作用，制度上应当确立向直接责任人追偿和问责的情形；其二，环境损害由环境行政部门和生产经营者共同造成的情形。这一般是指环境行政部门应当履行监管职责而不履行从而致使生产经营者的行为造成环境损害，或者环境行政部门违法行使职权，包庇、纵容生产经营者的违法行为致使环境损害的情形。对于政府的环境侵权之所以要限定赔偿范围，除了有避免政府财政负担过重之考虑外，还在于方便尽快确定生产经营者环境责任保险和环境强制保险的赔付范围。

第二，归责原则和举证责任的分配。我国《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”《侵权责任法》第70条规定：“民用核设施发生核事故造成他人损害的，民用核设施的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任。”可见，我国《侵权责任法》对于民事环境侵权采行的是无过错责任原则。*《侵权责任法》第76条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”由于《行政诉讼法》赋予了行政机关更重的义务，民事诉讼主体尚需在环境案件中适用无过错归责原则，对行政诉讼中的行政机关施加此项义务当不存在认识上的障碍。依无过错责任原则，侵权者只有在能够证明自身行为存在法定免责事由或者能够证明环境损害跟自身行为无因果关系的情况下方能减轻或者免除责任。实行无过错责任原则的背景在于中国当前所面临的严峻环境形势，只有提高环境侵权者的违法成本，方能有效治理环境问题。此外，与要求环境侵权者承担无过错责任相对应，法律规定行为人应当就自身不存在侵权行为承担举证责任。实行举证责任倒置，是因为环境侵权案件涉及高度专业和复杂的问题，受害人往往缺乏相应能力来证明自身受损结果系由生产经营者的行为所致。而相反，生产经营者不仅具备专业知识，而且直接控制着相关的设备和资源，由生产经营者来就自身存在法定免责情形或就自身行为与环境损害结果之间无因果关系承担证明责任，也系属合理，符合公平原则。

第三，环境保险和环境基金制度的确立。其一，在环境行政诉讼中，环境保险制度的确立主要针对的是能够确定环境侵权主体的情形。同时，环境保险应当包括环境强制险和环境责任险两部分：环境强制险是为了保证生产经营者具备最基本的赔付能力，以赔偿环境权受损之特定公民的损失；环境责任险则是为了提高生产经营者应对环境风险的能力，以使生产经营者不致因面临巨额索赔而破产。其二，在环境行政诉讼中，环境基金制度的设立则是针对环境侵权主体不明的情形。此时，环境损害已然发生，公民权利的救济或者环境权益损失的填补不能单纯的依赖于有限的国家财政，建立环境基金制度即在于弥补国家财政能力之不足。当然，无论是环境保险制度，还是环境基金制度，对于违法行使职权或者不作为的环境行政部门而言，都在于弥合环境行政部门赔偿金额有限的缺憾。如此，一方面可防止政府陷入财政窘境；另一方面也能有效补偿因环境损害而给特定主体或者国家、社会造成的损失。

四、结 语

党的十八大提出，国家“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设”等“五位一体”的战略。相较于以往，“生态文明建设”是新增的重要一环，这体现了决策层对“如何发展”和“实现怎样的发展”的新认识。归根结底，生态文明建设和环境问题治理的最终目的都在于为公民个体营造一个良好的生存和生活环境，而环境权则是实现这一终极目标的法治化媒介。在强调对环境权的保护时，不能仅仅停留在环境权的文本概念上，更应当切实体察公民的权利感受。*有关公众对环境权权利感受的变化历程，有学者作了极富启发性的阐述。参见李丁赞、林文源：《社会力的文化根源：论环境权感受在台湾的历史形成》，载《台湾社会研究季刊》2000年第2期。在我国，公民环境权已然成为一项宪法上的基本权利。作为基本权利的环境权具有实证效力，但其实证化路径并非通过法院的直接司法适用，而是主要借助于部门环境立法来实施。保护宪法环境权是国家的一项重要任务，也即国家负有环境保护义务。国家的环境保护义务有积极和消极两个面向：就积极面向而言，国家的环境保护义务体现在对生产经营者践行环境法规的监管义务与促进和维护良好环境状态的给付义务上；就消极面向而言，国家的环境保护义务体现在破坏环境的事实高权行为之不作为和违法法律行为之禁止上。此外，国家环境保护义务包含了价值顺次递减的四层次目标：增进环境质量、预防环境风险、整治环境问题和救济受损之环境权益。国家环境保护义务的两大面向大体对应于国家环境保护的四层次目标：国家环境保护义务的积极面向旨在达成国家环境保护的“增进”和“预防”两层次目的；而国家环境保护义务的消极面向则意图实现国家环境保护的“整治”和“救济”双层次目标。最后，在因循国家环境保护的双重面向和四层次目标的前提下，我们可以设计切实有效的部门法制度来践行宪法上的环境权。