律师事务所参与地方立法的实践与经验——以《甘肃省招投标条例》立法后评估及修订为例

陈 灿

概括我国过去几十年的立法工作，其中一个重大成就就是我们建立起中国特色社会主义法律体系，实现了诸多领域的有法可依。但是在立法过程当中，尤其是在立法经验并不成熟的一些地方，立法仍存在质量不高的问题。当前，加强地方立法能力建设，提高地方立法质量，无疑成为了推进科学立法、民主立法、精细化立法的必然路径选择。随着法治进程的不断推进，地方立法的重心和方向将转向质量型立法、民生型立法、精细型立法。在贯彻十九大精神推进民主立法、科学立法、依法立法的进程中，在“放管服”改革的背景下，随着我国社会管理方式的不断创新和社会组织的发展壮大，在立法活动中如何管理并积极引导社会组织的参与成为了重要课题。结合地方立法的具体情况和实际需要，2015年修改后的《立法法》规定“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，探索委托第三方起草法律法规草案”。《甘肃省拟定法规草案和制定规章程序规定》中也提出“起草法规或者规章可以邀请有关组织或者专家参加，也可以通过政府购买社会服务的方式委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。由此可见，从中央到地方都倡导和鼓励专业的第三方参与到立法工作中，此举既能增强立法行为的中立性，又能补强立法的专业性、实践性。专业的第三方积极响应政策法规的号召参与到地方立法活动中，对推动地方立法的发展具有重要的意义和作用。以律师职业群体为例，江平教授认为“作为一种相对中立的民间力量，律师通过多种途径和方式参与立法的规划、起草、论证、协调、审议诸环节，无疑有助于加强立法的民主监督，促进立法机关择善而从，从而更好地完善法律体系，优化法治环境。”*江平：《律师应以更积极的姿态参与立法》，法易网,http://v.fayi.com.cn/content_3472.html.2015年6月3日访问。

一、律师事务所参与地方立法活动的规范依据与功能

(一)加强民主立法、科学立法的创新举措

律师事务所通过接受委托参与到地方立法的起草、论证及立法后评估过程中，本质上是在委托机关主导下推动形成一种立法协商、立法协作的工作机制。一方面，立法的科学性意味着法律体系整体结构的理性化，表现为立法人员专业化以及法律法规具体条文的高度技术化。另一方面，现代社会利益日趋复杂，构建多元的利益表达机制已经成为世界各国的普遍做法。*喻文光：《通过第三方参与立法 保障立法的科学性与民主性》，载《行政管理改革》2015年第2期。委托作为专业第三方的律师事务所及律师群体参与到立法起草、评估过程中，有助于借助律师职业群体理性化的思维方式和专业知识构建法律体系，实现法律条文的技术化。同时，律师作为具有丰富实务经验的法律工作者，通过开放透明的信息沟通机制参与到立法活动中，一定程度上拓展了公民有序参与立法的途径，在保障专业性的同时也使得立法参与主体走向大众化，反映不同的利益诉求，充分表达社会各界的意见。此外，律师事务所在参与立法项目的论证、起草、评估过程中，能够从法律实务的角度将现实中的问题反映到立法活动中，一定程度上可以使得法律文件在通过之后更具有针对性、操作性。在参与立法活动的过程中，律师事务所通过组织问卷调查、专家座谈、专题访谈、专题调研、公开征集社会公众意见等多种形式，了解和掌握专家学者及社会公众对立法活动的意见并吸收他们参与其中，使得立法活动能够充分反映民情、民意，体现民主法治的要求。

(二)避免部门利益、实现公正立法的有效途径

很长一段时间内，在我国地方立法中，地方利益或部门利益倾向明显成为影响立法质量的一个重要因素。地方立法特别是行政立法文件中很多都是由行政主管部门起草的，究其原因，行政主管部门基于其管理职责对该领域更为熟悉和了解，掌握的信息比较全面，对迫切需要通过立法解决的问题感触更为深刻，通过本部门起草的立法文件在针对性、操作性方面可以说具有得天独厚的优势。但同时我们也要看到，行政立法往往成为一些部门占有权力资源的方式、分配既得利益的手段，通过行政立法，将上位法的一些规定作扩大解释，或将一些不明确的、职责交叉的管理领域，按有利于本部门的角度加以规定。*张洋：《政府立法亟须突破“部门起草”》，载《人民日报》2016年1月20日第17版。容易形成权力垄断，导致立法质量不高、权利义务分配不平衡，偏离人民群众对立法的预期设想。基于这一困境，地方人大开始探索多元化法规起草、评估机制，积极寻求在立法中更加超脱的第三方专业机构，本着公众参与与监督可以显著改善规则制定的质量的初衷，*Beth Simone Noveck, The Electronic Revolution in Rulemaking,53 Emory L.J.433 (2004).第三方参与立法及立法后评估的体制机制应运而生。律师事务所接受委托参与立法活动，一方面能够保证从客观、中立的立场出发，摒弃明显的部门利益倾向，结合自身比较熟悉法律法规的优势而公平公正地开展工作，促进公正立法、公开立法。另一方面委托第三方立法模式能够配合立法机关形成协调机制，通过联合起草做到“内外兼修”，充分发挥不同主体的优势，集中优势立法资源，保证立法效益。

二、律师事务所开展立法后评估的实践探索与经验总结

立法质量的提高，除了提升立法机关自身的能力、发挥公众参与和专家论证的作用之外，还有赖于一系列重要程序机制的建立。其中，立法后评估就是保障立法质量、提高治理水准的一种有效机制。*章志远：《地方政府规章立法后评估实证研究》，载《中国法律评论》2017年第4期。在第三方主体参与立法活动的背景下，尤其是在立法后评估领域，高校科研机构、律师事务所等作为专业机构扮演了重要角色。实践中，评估实施机关大多以“为有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性”为由，委托第三方具体实施评估，使其成为压倒多数的主导性评估模式。*同前引[5]。从法学理论上来说，这种做法更多的是一种公权力机关和社会组织、团体合作模式的体现，在行政法学的视野中，委托第三方从事立法后评估活动实为 “公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程”。*章志远：《行政任务民营化法制研究》，中国政法大学出版社2014年版。《甘肃省招投标条例》(以下简称《条例》)立法后评估就是这种模式的集中体现，为了客观全面评价《条例》的立法质量和实施效果，总结立法经验，提升立法质量，甘肃锐城律师事务所接受甘肃省发展和改革委员会的委托，组织相关人员对《条例》进行了全面的立法后评估。

(一) 评估组织

古人云：“工欲善其事，必先利其器”。评估组织工作至关重要，决定了整个评估过程能否高效有序地开展。锐城律师事务所在接受委托之后迅速展开了各项工作：(1)评估人员配备。作为评估活动的具体实施者，评估人员的选择直接决定了评估质量。为顺利开展评估工作，事务所成立了专门的法律专家服务团队，吸收省内相关立法专家、招投标领域实际工作者、法学研究人员等广泛参与，研究领域涉及行政法、经济法等多个法律部门和学科，形成了一个由专家学者和法律实务工作者相结合的团队。团队成员知识结构合理，专家学者基础理论功底扎实，实务工作者实践经验丰富，理论研究与实务探索切合度高，以便在评估过程中充分发挥理论和实践相结合的优势。(2)评估工作方案的确定。评估工作方案是整个评估活动的指引和向标，科学合理的评估方案是最终获得有效评估报告的重要保证。在评估工作组成立之后，经过组织多次论证并不断完善，最终制定完成了《条例》的评估方案，明确了评估工作的目的、主要内容、评估方式和评估步骤。各项评估准备为评估工作的顺利开展奠定了良好的基础。

(二)评估实施

1.评估内容

一是对《条例》的文本质量进行量化评估。遵循2015年《全国人大关于修改〈立法法〉的决定》的精神和《甘肃省地方性法规立法后评估办法》，结合甘肃省实际，制定了《甘肃省招标投标条例》评估指标及评分标准，设定立法条件目的和依据、法制统一、制度设计和权力配置等7个一级指标和33个二级指标，评估活动结束后由专家对各个指标进行打分，对文本质量进行量化评估，检视该地方性法规的文本质量。

二是对《条例》的实施效果进行评估，以《条例》实施效果为重点建立评价体系。通过选取若干代表性地方进行专题调研、访谈，针对评估目标及标准发放调查问卷，对管理部门、相关工作机构进行专门性问题征询，通过定量分析和定性分析相结合的方式，全面掌握《条例》实施的效果，找出其中存在的问题及不足，以期促进《条例》的进一步完善。

2.评估方法

“信息是评估的前提和基础，信息既可以作为评估主体最初的判断依据，也可以作为最后的评估尺度。”*汪全胜：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版。方法的选择直接决定了该项评估工作能否获取可靠信息和作出有效回应。此次立法后评估在方法上力求创新，兼顾评估工作的全面性、系统性，针对招投标领域的难点、焦点问题组织专题访谈、调研，以便获取详实的资料作为支撑。

文献研究方法。通过中国知网、网上图书馆、查阅参考书等多种途径收集与《条例》相关的代表性研究文献，总结提炼招标投标领域立法、执法、法律监督、守法等方面富有针对性、指导性和具有较高应用价值的观点和见解，为做好立法后评估工作奠定必要的理论认知、实践认知基础和文献资料基础。

规范分析方法。收集近年来国内颁布的较新的关于招投标方面的代表性立法文件、其他省份相关立法文件，分析研究其在法律规范与制度设计方面的改进、创新与发展，为《条例》的规范性评价和分析提供借鉴。同时，运用法理学、立法学、法律语言学、法律逻辑学等相关学科的知识原理，对《条例》的法律规范及其制度设计进行深入细致的规范分析。

问卷调查。针对评估目标及标准设计调查问卷，考虑到数据的真实性和全面性，对省内多个市、县的招投标单位、招标代理机构、行政监管部门的工作人员及社会公众进行了问卷调查。调查对象涵盖人大代表、政协委员、律师、社会公众，充分体现了广泛性和专业性。通过对调查问卷基础数据进行统计分析，出具数据分析报告，对《条例》的文本质量及实施效果作出宏观把握。

专家座谈。评估组组织召开了多次专家座谈会，在评估过程中适时召开专家咨询会、论证会等会议，邀请省内立法专家及监管部门、相关职能部门工作人员，高校法学专家、律所资深律师等广泛参与，制作详细的座谈会笔录，听取参会人员从法律、实务、管理等不同角度对《条例》的评估提出的宝贵意见，剖析《条例》及其在贯彻落实方面存在的问题，听取完善《条例》及提高《条例》实施效果等方面的意见建议。

专题访谈。根据评估工作的实际需要，评估组选取具有代表性的招投标相关单位及工作人员、招投标领域著名的法律专家、熟悉招投标的社会公众进行不同主题的专题访谈，收集大量的与《条例》评估相关的意见建议。

专题调研。针对《条例》中的具体制度、存在问题，例如招标范围、规模、投标保证金等，评估组选取具有代表性的兰州市建筑市场管理办公室进行了专题调研，通过这一途径掌握实务工作中招投标动态及信息，推动《条例》评估工作的有效开展。

个案研判。对于调研中招投标领域存在较大争议的问题，例如远程异地评标、带资垫资等问题，评估组对这些重要问题进行了提炼，通过组织专家进行论证、深入调研等各种方式，认真研究分析这些争议，寻找解决方案。

网上征求意见。在委托方的网络平台上发布《条例》的评估信息，充分听取社会各方对《条例》及其贯彻落实情况的意见、建议。

3.评估标准

科学、客观、具有可操作性的评估标准是评估工作的有力保证，直接决定着评估的方向和评估结论是否科学和符合实际。*李高协、王锡明、张丽伟：《甘肃省立法后评估的探索与思考——以甘肃省实施人防法办法评估为例》，载《人大研究》2010年第9期。此次开展《条例》的立法后评估工作，评估组经过科学严谨地论证，根据本省招投标领域的实际制定了《甘肃省招标投标条例》评估指标及评分标准，针对性地设置一级指标和二级指标，评估指标按百分制量化，各部分的权重分别为：立法条件、目的和依据10%，法制统一15%，制度设计和权力配置25%，地方特色15%，可操作性15%，技术规范10%，实施效果10%，满分为100分。每个二级指标分值最低为0分，最高为确定分值的最高值。通过构建以上指标体系，设计相应的数据统计方法、各类指标的转化方法( 如转化分数的确定) 以及不同指标权重的确定或赋值方法，构建起严密的逻辑体系。该评估标准的作用在于：一方面对评估工作的具体开展进行细化和分类，增强可操作性；另一方面，通过高校、政府法制部门、招投标监管部门、服务部门、资深律师等不同领域的专家进行量化打分，对《条例》的文本和实施效果进行评估，针对评估专家打分中扣减分数较多的指标进行着重分析，总结出《条例》文本和实施方面亟待完善的问题。

(三)评估结论

立法后评估成果往往体现在评估报告中，评估报告所提出的修改法律法规条款建议、完善立法工作若干意见得到重视并及时转化运用，是立法后评估的根本目的和关键。*谢天：《完善立法后评估制度的若干建议》，载《人大研究》2017年第3期。经过紧张有序地开展评估，在委托单位的支持和专家团队的努力下，锐城律师事务所顺利完成对《条例》的评估，出具了《条例》的立法后评估报告。

1.建议全面修订《条例》

通过对《条例》进行全面客观的立法后评估，评估组对《条例》实施11年以来在管理、规范、协调、引导、服务全省招投标工作中发挥的重要作用给予了充分肯定，普遍认为《条例》对全省重大工程建设项目的招标投标活动进行了有效地监督和规范。但是，通过专家学者对量化指标体系的打分，一些扣减分数较多的指标反映出《条例》的文本质量及实施过程中还存在一定的问题，需要进一步修改完善。(1)文本质量方面：《条例》没有对立法目的进行相应的明确，使得文本体例和结构的完整性相对欠缺；《条例》的个别规定与上位法存在冲突；招投标领域相关主体的法律责任的设置不完善；《条例》对本省招投标发展态势及可能出现的问题预判不足，创新性和前瞻性有待提高；在立法技术方面，个别条款的用语及表述不够准确或与上位法不一致等。(2)实施效果方面：管理体制不健全，职责不清；招标范围过于宽泛；招标规模标准过低；电子招标制度亟待完善；招标信用体系建设缺位；专家库制度与现实脱节；招投标领域违法违规现象严重等。基于以上问题，评估组建议对《条例》进行全面修订。

2.对《条例》修订进行充分说理及论证

针对评估报告中指出的《条例》存在的亟待完善的具体问题，评估组出具了相配套的详细修订建议。说理是增强评估结论有效性、可靠性的重要保障，着重阐明《条例》立、改、废的事实根据和法律依据，这是评估结论的核心部分。修订建议针对条例文本及实施中存在的相关问题，提出了具有针对性的建议，充分利用调研、访谈收集到的资料、数据、信息予以佐证，在此基础上对每一条修改建议都附上修改的理由，通过充分的论证和详实的依据增强评估结论的科学性和专业性，为《条例》的修改提出了科学、合理的建议。评估报告共提出21条修改建议，涵盖《条例》的文本内容及条例实施的过程，小到对具体条款的修改、增加、删除，大到对招投标体制机制的理顺、电子招标制度、招投标领域信用体系的建立和完善等多个方面都提出了具体的建议，为《条例》后期的修订奠定了一定的理论和实践基础。

三、评估结果的转化与处理

评估工作实践表明，评估本身不是目的，而在于对立法后评估成果的应用，或者说是对评估成果价值的实际检验，即如何“对症下药”。*汪洋：《立法后评估成果应用初探》，载《人大研究》2016年第8期。相较于单独进行评估，将评估与法规的修订工作联系起来更具有连贯性，可以有效避免“评估走过场”和“评估被搁置”的尴尬局面，为提高立法质量而服务。此次《条例》立法后评估的一大亮点就是将《条例》的评估与后期的修订贯穿起来。评估活动结束后，锐城律师事务所接受委托，组织法律专家对各相关单位反馈的意见进行论证。在委托单位的组织领导和锐城律师事务所的全力配合下，经专家们反复论证，吸纳相关建议，促进《条例》的内容不断改进和完善。2017年9月28日《甘肃省招投标条例》由甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议修订通过，自2017年11月1日开始施行，《条例》的立法后评估结果得以顺利转化并在原有基础上进行了创新。例如，《条例》明确了依法必须招标的项目招标范围与招标规模与国家保持一致；逐步推动全省全流程电子化招投标；多措并举，解决评标专家存在的问题；对投标保证金的收、退作出规范；对低价中标问题作出规范等。至此，在委托单位的统筹和支持下，锐城律师事务所完成了从地方性法规的立法后评估到地方性法规的修订的无缝对接，成为推动地方立法修改完善的典范。

甘肃锐城律师事务所接受委托，通过参与《条例》的立法后评估及修订工作，积累了一定的经验：第一，接受委托后，需要做好评估组织工作，协调好人力、物力、财力，确保评估工作能够顺利开展；第二，律师事务所在提供服务的过程中，要始终坚持贯彻民主立法、科学立法、依法立法的精神，确保评估工作的客观、专业；第三，在参与地方性法规立法后评估及修订的过程中，要牢牢把握地方具体情况和实际需求，坚持从实际出发，认真调研、分析，力求掌握最真实的情况，增强立法的针对性和适应性；第四，评估过程中要兼顾全面，更要突出重点，对于重点问题通过专题调研、专题访谈、个案研判、专家座谈等方式予以重点把握，掌握问题关键，解决突出问题，攻克评估工作的难点；第五，把握好地方性法规评估工作和修订工作的连续性，在立法后评估过程中做实、做细各项工作，不失时机地促进评估结论的转化；第六，注重参与立法工作的专业性、实践性，把握立法后评估工作的特点，发挥律师职业群体的优势，充分利用好律师行业的资源；第七，加强法律服务专家团队的建设，吸收理论、实务专家共同参与，发挥各自特长。当然，在对立法后评估工作内在规律的深入把握以及评估过程中如何立足实际实现创新突破等方面也还有一定的不足之处，我们将在以后的工作中继续改进和完善。

四、律师事务所参与地方立法活动的发展趋势

毫无疑问，在专业的第三方参与地方立法起草、论证、立法后评估等活动的热潮下，律师事务所和律师职业群体将扮演越来越重要的角色。律师参与到立法活动中，有其特定的价值与功能，诚如著名法学家江平教授曾撰言“律师参与立法至少有以下三个方面的功能：一是律师参与立法有助于全面反映民意；二是律师参与立法有助于维护行业利益，促进执业环境好转；三是律师参与立法有助于加强立法的民主监督”。*江平：《律师应以更积极的姿态参与立法》，法易网,http://v.fayi.com.cn/content_3472.html,2015年6月3日访问.立法是一门实践性很强的学科，律师作为法律职业工作者，是实践法律的重要群体，具有自身的优势和条件。作为从事法律实务的专业法律工作者，律师行业培养了一大批优秀的人才，其中不乏具有丰富执业经验，精通某一项或者多项专业知识的资深律师，他们不仅具备丰富的专业领域理论知识，同时也有充足的实务经验，参与到立法过程中能够更加注重立法的实践性与可操作性，这对于立法本身而言是十分有益的。律师的服务对象遍及社会各行各业，熟悉各阶层、各群体的真实利益，了解社会公众对法律的需求，因此，律师不仅要运用规则，更要充分发挥行业专家的参谋作用，积极参与到立法工作中来。*张易萍：《律师要积极参与到地方立法实践中来》，荆门新闻网.http://zt.jmnews.cn/2016Html,2016年1月16日访问.通过立法机关构建的交流协作机制，律师的参与对于在立法过程中促进立法研究人员和立法实务工作者进行理论和实践的智慧碰撞、加强地方立法能力建设具有重要作用。当然，我们也应该看到，当前律师参与地方立法的制度建设仍处于起步阶段，不可能一蹴而就，因此需要各种制度的逐步建立方可逐步解决问题。*何富杰、许志华：《律师参与地方立法的经验和问题 以广东律师参与地方立法后评估为例》，载《中国律师》2017年第4期。

结 语

当下我国，立法事业之完善紧迫依然。*郑戈：《法治立国的两个步骤》，载《国家检察官学院学报》2015年第1期。十九大报告中强调，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，对立法工作提出了更高的要求。当前，随着地方立法事业的不断推进，地方人大及其常委会、政府及其工作部门等国家机关立法任务越来越重，委托第三方参与立法活动不失为一个有效的合作方式。律师事务所积极参与地方立法工作，既是积极承担社会主义法治建设的社会责任的体现，更体现了律师职业群体追求法的价值、寻求良法之治的情怀和担当。我们期待随着实践经验的积累，在相关法律、法规、政策的引领和推动下，定会形成更为完善的第三方参与机制，以期更好地推动地方立法向前发展。