基于维护社会长治久安的拉萨社区治安治理研究——以拉萨市城关区为例*

邹贤祥

拉萨作为西藏自治区的首府，是西藏政治、经济、文化的中心，同时又是以藏族人口为主的多民族聚居区，也是反分裂的前沿阵地。研究拉萨社区治安的现状及在治安治理中存在的问题，对于加强社区治理体系建设、维护拉萨社区的长治久安、密切党和政府与各族人民群众的联系、促进藏传佛教与社会主义相适应等都具有极其重大的政治意义和现实意义。同时，对拉萨社区治安的研究，也可为西藏其他地区的社区治安治理提供可供参考的范本。

一、拉萨市社区概况

拉萨市（城关区），东与达孜县接壤，南与山南市贡嘎县毗邻，西与堆龙德庆县紧靠，北与林周县相依。城区面积 58平方千米。辖区总人口 45万余人，其中常住人口 20万余人，流动人口近25万人，在常住人口中，藏族居民占比97%，回族占比2.7%，汉族人口占比不到1%。 城关区下辖4个乡、8个街道办事处、52个村（居）委会，其中，城市社区居委会有 39个，农村社区村委会12个。拉萨社区，因为其是多民族大杂居和小聚居的缩影，社区内不仅存在多民族的问题，也存在多种信仰混存的问题，在社区治安方面，既有内地社区的共性问题，又有其自身显著的特点，这些都给拉萨社区的治安治理增加了不小的难处，同时也为拉萨社区综合治理的实践及管理模式的创新提供了丰富的现实素材。

二、拉萨社区治安的现状

（一）拉萨社区治安的现状

1.社区治安总体良好

在拉萨市委市政府的领导下，近年来，拉萨整体社会治安形势发生了翻天覆地的变化，连续被评为“幸福指数最高的城市”和“最具安全感的城市”。与此同时，拉萨在各类刑事案件和治安案件的发案率上也呈现逐年递减的趋势。

拉萨在现有街道办、居委会和村委会的基础上，进一步界定乡、街道辖区范围，使城市管理区域更加科学合理，同时也使“属地管辖”更加明确。为此，拉萨对原八廓、冲赛康两个街道办事处进行合并，新成立金珠西路街道办，并重新规划组建7个社区居委会。在对社区管理机关及社区组织进行重新组建后，为加强对社区的治安管控和服务，拉萨按照一乡（街道）一派出所、一村（社区）一警务室的要求，将乡、街道与派出所、警务室的管辖相一致，警务室、警长进入社区“两委”班子，实现了社区管理从“区属”到“区域”的转变。

随着“网格化”和“双联户”建设工作的推进，拉萨社区的治安管控已走向精细化，基本实现全覆盖、无死角。目前由居委会、便民警务站、宗教场所、单位组织、社区警务五张网格形成的具有拉萨本地特色的复合式的治安管控体系已基本成型。

2.各类矛盾沉积在基层，治安隐患大

拉萨作为多民族聚居且宗教因素突出的边疆首府城市，加之拉萨市所辖街道和社区内宗教寺庙和宗教场所较多，信教群众在社区群众中占据绝对多数。拉萨社区既是各民族群众的居住场所，也是社会矛盾、宗教冲突和民族问题沉淀的集中区域。作为拉萨社会最基层的社区，其在维护拉萨社会整体稳定和民族团结方面发挥着无可替代的作用。各类社会矛盾沉淀在基层，平安时期可能“风平浪静”，一旦矛盾引发，影响社会稳定的各类人群就会从社区奔涌而出，以拉萨“3·14”事件为例，大多数分裂分子都是隐藏在社区里面。因此，拉萨社区在经济大发展的同时，社区治安的隐患并没有从深处消除。

（二）影响拉萨社区治安的新增因素分析

1.城市社区流动人口增多

随着青藏铁路的开通以及西藏近年社会经济的发展，作为首府城市的拉萨吸引着内地众多人员前来旅游、探亲、度假、会议、出差、商业往来，“社会流动人口”和“公务型流动人口”呈现逐年递增的趋势。流动人口的增多不仅增加了拉萨社会整体的承受压力，也给出租屋管理等带来了巨大的压力。

2.农牧区“失地农牧民”增多

近年来，随着拉萨开发开放力度的加大，拉萨柳梧新区、国家级拉萨经济技术开发区、堆龙德庆新区、达孜工业园区等相继开发建设，城市的发展必然要占用城郊一部分农牧民的土地，“失地农牧民”随之产生。因在失地补偿、农牧民安置等方面存在利益分歧，已经出现部分失地农牧民信访和涉诉事件。

3.寺庙社区成为反分裂斗争重要阵地

在达赖集团持续分裂活动下，为寻求新的突破，寺庙已然成为分裂势力渗透的新方向和新阵地，达赖集团妄图以宗教来“绑架”广大信教群众和寺庙僧尼，以宗教的虚伪面纱来达到分裂国家、搅乱西藏的政治企图。面对严峻的形势，如何加强对寺庙和僧尼的管理、维护寺庙社区的持久稳定、引导藏传佛教与社会主义相适应，是摆在西藏各级党委政府面前的重要课题。

4.服刑矫正人员进入社区

随着“社区矫正制度”在我国的确立，西藏的社区矫正也从试点探索发展到全面铺开。服刑人员作为新型“重点人员”进入社区，无疑给社区的治安增加了管控的难度。加之西藏社区志愿者队伍的缺少和缺失，城市居委会和农牧区村委会必须要承担更多“额外”的任务。

三、拉萨社区治安在治理中存在的问题

（一）多主体治理，党的领导作用不够突出

目前在拉萨市社区的治理过程中虽然有街道办、社区党组织、警务站、社区居委会、社区民间组织和社区居民等多元主体参与，但是在参与治理实践过程中，这六大治理主体往往各自为政，不能有效的整合资源，也不能实现所辖社区内的资源共享。这种态势下，容易出现看似多头管理，实则无人负责的局面。多主体的参与既有其“多管齐下”的优势，但多主体的管理也会存在“多而无序”“多而无责”的状况，多个主体之间的管理如果处理不好，反而可能出现“1＋1＜2”的情况。拉萨社区的发展应当以“稳定”作为第一要务，在承担维护拉萨社会稳定这一层面，如果党的领导作用弱化，党的战斗堡垒作用得不到加强，那么拉萨社区的发展必然会面临巨大的风险。

（二）社区治安治理的立法相对滞后

拉萨市现有21部地方性法规、52部地方政府规章，其中有关社区建设和治理的法规、规章有30余部，主要内容涉及卫生管理、城乡规划、暂住人口管理、房屋租赁管理和僧尼管理等方面。近年来，随着拉萨各项社会事业的加快推进，社会治理层面的创新举措也层出不穷，如“网格化”、“双联户”、“警务站”等新兴社会治理制度及其具体执行细则还没有以立法的形式加以确认，立法工作已经落后于社会管理层面的制度创新。

（三）社区治安综合治理体系建设有待加强

一般而言，社会治安综合治理是指各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用多种手段，防止和减少社会违法犯罪和一般治安事件的发生，为居民创造一个安定有序的社会环境。虽然拉萨近年来开展了以网格化为模式的社区管理模式创新，网格化覆盖率也已经达到了100%，135个警务站遍布拉萨城区和农牧区，但因为便民警务工作起步较晚，工作经验不丰富，警务工作的覆盖率存在大量的真空地带，加之社区警务工作同社区群众之间的联系还不是十分紧密，群防群治、综合治理的局面尚未完全形成，这些都决定了拉萨社区治安综合治理体系的建设还有待加强。

（四）三类社区在创新治理模式中区分不够明显

城市社区、农牧区社区和寺庙社区构成了拉萨社区组成的三大主体，三大社区在“人”、“财”、“物”、“信息”等方面都存在巨大差异。“差异性”决定了我们在社区治理层面应因地制宜、区别对待，但拉萨目前的社区治理模式，无论在治理主体、治理方式、治理目标上都没有体现出太多的差异性。无差别的社区治理模式不仅会增加治理成本，也必然会降低治理的现实效果。

四、完善拉萨社区治安治理的对策思考

（一）突出党对社区治安治理的领导作用

党对社会工作的领导是全面领导，尤其是党的十九大以后，中央突出和加强了党在社会治理层面的集中统一领导。拉萨市作为边疆首府城市，其各项社会治理工作在全区工作中都具有引领和示范作用。在构建“多中心”社区治理格局的同时，应加快确立各级党委“一把手”工程，由党委书记作为社区治安治理的总负责人，以抓“绝对少数”的办法来明确党委书记在社区治安治理方面应担负的责任。只有发挥了党组织的坚强战斗堡垒作用，才能将各类治理主体在拉萨社区治安治理中的作用和力量加以整合，最终形成“党委领导，多主体参与”的拉萨社区治安治理格局。

（二）加快社区治安治理的立法工作

“依法治藏”已经成为新时代的治藏方略。社区治安治理，必须以法律为准绳，以法治为导向，明确各方主体在社区治安治理中的权、责、利关系，保证社区治安管、控、服都在规范的框架内运行。为此，一方面要保证现有《宪法》、《民族区域自治法》等根本和基本法律在拉萨社区治安治理起主要法律支撑作用；另一方面要充分运用地方立法权，加大西藏地方的社区立法工作，制定针对“流动人口”、“出租屋”、“寺庙和僧人”等重点领域和重点人群的地方法规和规章。

（三）以“网格化”和“双联户”为推手，加强社区治安综合治理工作

“网格化”和“双联户”是拉萨创新社会管理的重要举措。由居委会、便民警务站、宗教场所、单位组织、社区警务五张网格形成的独具拉萨特色的复合式网格化管理模式已在拉萨社区治安管控中起到了非常明显的效果；由“联户增产”所带动的“联户平安”在基层社区群防群治中也发挥了积极作用。但社区治安的治理工作是一项复杂的系统工程，应整合多种力量、多种资源共同参与。

1.重点加强维稳机制建设。拉萨应整合135个便民警务站、环护城河新增的17个检查站，依托“天网工程”所形成的“三分钟警务圈”，打造拉萨立体式的治安防控体系。从城市外围、城区公共空间和社区内部部署三道严密的治安防控力量，让分裂分子、敌对分子无处藏身。

2.重点加强对特殊人群的管理和服务。拉萨市应建立“3·14”涉案人员、刑满释放人员、社区矫正人员、“法会”回流人员的信息数据库，引入大数据技术，分别开展科学化管控、亲情化服务、精准化帮教、属地化融入，帮助解决落实户口、家庭接纳、基本生活保障等问题，最终实现“特殊”人群安全融入“普通”社区。

3.重点加强对流动人口的管理和服务。拉萨市各个社区必须坚持“以房管人、以证管人”的基本原则，严格落实《拉萨市房屋租赁管理办法》，区别流动人口的不同属性，在办理《居住证》、《暂住证》和《临时来拉人员登记证》中加以区别对待，并通过“拉萨市流动人口管理信息系统”做到对各类流动人口的信息共享和精准管理，确保流动人口的管理无缝隙、无盲点、无空白。

4.重点加强矛盾纠纷的排查和化解。隐藏在基层社区的各类矛盾是影响社会稳定的最大隐患。社区治安治理要从“细”处入手，坚持“事前”、“事中”和“事后”全管理的原则，充分发挥街道、社区、调解机构在矛盾化解中的作用，做好哪里有人哪里就有调解组织，哪里有矛盾哪里就有调解工作，将司法诉讼作为解决社区矛盾的最后环节，真正从“心底”解决纠纷、化解矛盾。只有这样，才能从源头上杜绝越级上访、进京上访等现象的发生。将矛盾化解在基层是社会治理最有效体现。

（四）加强对寺庙社区的治安管控

西藏现有宗教场所1700余处，住寺僧尼46000多人，藏传佛教活佛350余名。面对如此众多的宗教场所和如此庞大的信教群体，自西藏“3·14”事件以来，各级政府在加强和创新寺庙社区的管理工作、最大限度的减少寺庙社区的不和谐因素、积极引导藏传佛教与社会主义相适应等方面已经做了大量的工作。

基于西藏反分裂斗争的尖锐性和复杂性，寺庙社区仍然存在“重点区域”和“重点人群”需要加以管控：一是，要依托“寺管会”和“寺庙派出所”做好僧人的登记管理工作，按照属地管理的原则，逐一排查，摸清辖区内僧人的数量、身份信息，登记在册，确定需要重点监控的人员并及时录入“僧尼管理信息系统”；二是，加强对寺庙僧人的法制教育，让宪法、民族区域自治法等法律法规进寺庙，进僧人头脑，努力强化僧人的“四个意识”（中华民族意识、国家意识、法治意识、公民意识）和“四个认同”（对祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义的认同）。只有在广大僧人中继续揭露达赖集团的反动本质，才能引导僧人自觉反对分裂，维护祖国统一。

（五）在“城市社区”、“农牧区社区”和“寺庙社区”创新不同的治理模式

城市、农牧区和寺庙作为拉萨市井生活的三大区域，因为其各自不同的生活人群，三大区域在社区治安治理中应有所不同。

1.在城市社区应建立复合式的网格化管理模式

城市社区相比其他两类社区在人口密度、民族组成结构、流动人口占比等方面都其不同之处，加之，拉萨城区也是反分裂斗争最主要和最重要的战场，这些都决定了在拉萨城市社区应建立复合、高效的治安管理模式，要依托现有的城市网格，建立街面、单位、社区三大面组合对接的复合管理模式。

2.农牧区社区应实行扁平化治安管理模式

西藏农牧区相比内地农村，表现为人口稀少、居住分散等特点，虽然拉萨周边农牧区因得益于政府的“强基惠民”、集中安置和异地搬迁等政策，出现了大量的农牧民集中居住区，但因少有流动人口的入住，村居结构仍然相对单一。在加大对往返城市打工人员和农牧民僧尼的登记管理之外，应重点依托村党支部、村委会和驻村工作队，推行落实“一村一警”制度，进一步发展壮大农牧区基层群防群治组织，深化“联防联保”等防控措施，全面构筑新型农牧区治安管控模式。

3.寺庙社区应推行精细化管理模式

寺庙既是藏传佛教赖以发展的场所，也是广大信教群众集中生活的据点，同时也是反分裂斗争的前沿阵地。加强对寺庙社区的治安管控，既是维护拉萨社会稳定的需要，也是引导藏传佛教与社会主义相适应的必然选择。寺庙社区的治安管控，应依据《关于加强和创新寺庙管理的决定》的有关精神，在寺庙社区建立党组织、健全管理机构、建领导班子、建干部队伍、建管理职能、建管理机制，以精细化的管理，确保对寺庙社区的每个角落、每个僧尼“了如指掌”。民宗、统战等部门要加强对寺管会、寺庙派出所的监督检查力度。寺庙社区一线管理人员不仅要了解僧尼的日常行踪，也要在日常管理和服务中了解僧尼的思想动态。

（六）创新特殊人群的帮教管理机制

在拉萨市司法局等社区矫正机关加大对罪犯服刑社区经费投入的前提下，罪犯服刑社区应做好对服刑人员的登记管理、监督管理、教育矫正和适应性帮扶工作，加大对服刑人员的思想教育和技能培训，争取让服刑人员在社区实现“重新做人”，早日回归社会。

小结

虽然拉萨市基于网格化模式在社区治安治理方面取得了一些成绩也积累了一定的经验，但因为基础薄弱、经济相对落后，加之维稳任务艰巨，决定了拉萨在创新社区建设和治理方面，较之内地其他地区，任务显得更加艰巨，特别是西藏各族人民同以达赖为首的分裂势力之间的矛盾的存在，拉萨市的经济社会发展还比较落后，社会还不是十分的安定和和谐，市场经济和社会组织发育不健全，拉萨市的社区治安治理工作呈现出党的领导作用不突出、社区立法相对滞后、社会治安综合治理体系有待加强等缺陷，与社会转轨变型的趋势以及社区治安治理模式创新的要求仍有差距，需要进行改革。拉萨市各级党委、政府必须厘清完善城市社区治安治理的具体思路，在总结“网格化”社区治理模式的基础上健全城市社区建设和治理的组织体系，加大立法建设进程，强化社会治安综合治理体系建设，对不同属性社区区别治理对待，从而最终建立科学有序、先进高效的民族地区社区治安治理模式。拉萨市必须紧密结合自身的城市实际，以被确定为“全国加强和创新社会管理综合试点地区”为契机，加大创新力度，努力探索出一条符合中国特色、西藏特点、拉萨实际的社区治安治理之路。