政府治理—西藏成熟的公共治理样本

才让东知

一、关于政府治理的理论概述

自古以来，配置资源的途径有两种，一个是政府，另一个就是市场。如何协调政府、市场和社会之间的关系来有效实施对公共事务的治理，增加公共利益是一个制度性难题。

“治理”一词作为一个新的概念，在公共管理领域使用的频率较高。它与传统的“统治”和“管理”相比，具有自身的特征和意义。“治理理论所涉及的核心内容主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等含义。”①包国宪，郎玫.治理、政府治理概念的演变与发展［J］.兰州大学学报:社会科学版，2009，37（2）：1-7.“从本质属性方面分析，国家治理则形成了统治型、管制型、管理型和治理型四种类型以及从前者转为后者的三次转型。”②许耀桐.治理与国家治理的演进发展［J］.人民网，2016.10.8.

在治理理论的基础上提出的政府治理，涉及政府内部的治理与外部治理两个层次的概念。内部治理就是行政管理或者行政体制，包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容；外部治理，也就是公共治理，意味着政府通过行使公共权力而治理社会公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。本文将会从外部治理的角度来探讨政府治理，侧重点则放在公共治理上。

中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“治理现代化”，习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。

十八大以来提出的治理现代化，强调政府及其公共机构在社会治理中发挥主导力量。我国的治理转型是在政府主导下进行的，是政府为了化解危机而采取的改革措施。中国语境下治理是政府主导下的治理，即政府治理。

在中国政治话语和语境中，政府治理是一个与我国国情相适应的概念，是指在中国共产党领导下，以政府和公共部门为主体，旨在维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和增加公共利益为目的的治理过程。

“治理”理论在主体上强调多元化，但由于我国改革的非同步性和区域条件的差异性，市场经济的发展程度在区域间的差异比较明显。尤其是对偏远边疆地区的西藏来说，公民社会发展缓慢，经济社会的综合发展相对滞后，“经济社会发展不平衡不充分问题仍然突出，脱贫攻坚和改善民生的任务依然艰巨”③2018年西藏政府工作报告全文［EB/OL］.http://www.xizang.gov.cn/main/sytt/201802/t20180210_154526.html，公共产品和服务几乎由政府来供给。

基于这样的治理生态的特殊性，本文认为西藏地区的治理模式要以党委领导，在科学界定政府与市场、政府与社会关系的基础上，建立政府主导型的治理模式。

二、西藏政府治理面临的现实挑战与遇到的困境

纵观人类治理历史的演变过程，就会发现治理体系的演进一直会被特定历史阶段的现实问题所困扰。西藏作为我国西南边陲的重要门户，其政府治理面临的现实挑战与遇到的困境既有普遍性，又有特殊性。

（一）社会转型对治理带来的新要求

政府治理和社会发展的关系有时是相辅相成的，政府治理能够促进社会的发展，社会的发展反过来又对政府治理带来新的课题。目前，西藏正处于经济社会的快速发展阶段，从民主改革到现在，西藏社会和经济的各个领域取得了举世瞩目的成绩，也促进了西藏社会的进一步转型。同样，西藏社会的转型又对政府治理带来新的要求。

1.社会流动。社会流动在不同的所有制结构之间、不同的产业结构之间、不同的地区结构之间、城乡社区结构之间流动的同时，对政府治理提出了新的要求。根据我区流动人口统计，2017年全区流动人口总数为38.9万人。我们要把这些不断流动的人管好而不管死，管的活而不乱、活而有序；既要管住又要管好，两个方面不能偏废，这就是在考验我们的治理能力。当前我们面临的最大的压力有两个，一是增长压力，二是稳定的压力，稳定的压力中很大一块是对流动人口的管理。社会流动的增加，大量流动人口的出现，需要我们采取一种创新流动人口的治理方式。

2.网络社会。前所未有的信息化和互联网带来的网络社会对治理的挑战是很大，互联网给我们带来便利的同时，又给我们生活带来一些负面的影响，从“西藏网警”方面的消息，近年来西藏网络诈骗方面的问题和案例比较多。比如，中奖类、退款类、扫码类等以各种形式的网络诈骗层出不穷，对现实社会带来潜在的危害。在这样一个信息化的网络社会，既要很快地获取知识、获取信息，满足公众多样化的文化需求，又要让互联网干净规范有序，需要下很大的功夫。

3.社会结构。社会结构的深刻变动对社会治理提出了新的要求。以前我们的社会阶层是比较单一的，但随着市场经济的深入推进，社会结构发生了深刻变动，由原来的两个阶级（工人、农民）一个阶层（知识分子）发展到了10个阶层。中国科学院根据人们政治、经济、文化地位的差别和不同，把今天的中国人划分为了十个阶层。这些新出现的各个阶层的利益诉求和价值追求的不同对政府治理也提出了新的课题。

价值观念是意识形态领域的一种反映，它既有瞬间转变的不确定性，又有永久难易的稳固性。根据马斯洛需要层次理论，人的需要是层次递进的，从基本的物质追求初步满足之后，对生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的更高层次的需求。当社会的转型和阶层的固化伴随而来的是心理状态、心理感受、利益需求各方面的转变，价值观念一方面反映的是对当下社会的一种心理诉求，有时候反映的是一种当前社会与人心理之间的“碰撞”。当这种价值观念上的“碰撞”以社会行为的方式呈现的时候，往往会演变成各种社会冲突和群体性事件。

（二）公共服务不均衡问题是治理的一项难题

公共服务是具有非排他性和非竞争性特征的公共产品和服务，涉及到人们从事日常生活、生产和社会性的各个领域，其中有两大模块：一块是涉及到一些基础性设施的领域，主要包括供水、供电、交通、通信、能源等生活和生产性公共基础设施；另一块则是涉及到人们教育、文化、卫生等为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求的服务。公共服务是在不同的区域和城乡、人群之间公平、平等地分配基本社会性服务的一项工程，政府是供给的主体。目前，西藏社会性公共服务层面面临的挑战既体现在基础设施层面，也体现在人才队伍层面。

1.基本公共教育不均衡问题。

基于我国的国情和教育制度，基本公共教育主要由公共部门来提供的，根据《“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标》的指标，基本公共教育包括：九年义务教育巩固率（%），义务教育基本均衡县（市、区）的比例（%）两个方面。

目前，我区基本公共教育层面的不均衡问题，首先体现在不同区域之间。在现实的考察中就会发现越偏远的农牧区的受教育程度和现代教育的普及率相对低于其他中心地带；其次，在不同城乡之间。城镇地区由于教育资源（基础设施、人才队伍）的相对集中，这使得教育的质量和普及率普遍高于农牧区。此外，农牧区相对分散的聚居方式，也一定程度上提高了教育资源在这些地区的分配成本。

2.基本公共卫生服务不均衡问题。

根据《“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标》的指标，基本公共卫生服务项目是以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群。

地理空间与人口密度之间的悬殊带来的直接结果就是公共卫生服务成本的提高和资源（产品、人才）在不同区域和城乡之间的普及率，以及利用效率的低下等一系列问题。卫生习惯、气候、气温等主客观等因素，也是普及基本医疗卫生服务遇到的现实难题。在偏远的基层农牧民地区，由于市场经济带来的效应相对有限，因此，基本医疗卫生服务主要还得由公共部门来供给。相对于城镇地区，基层农牧民地区的医疗卫生资源，如医疗设备、技术、人才等相对匮乏，这在客观上阻碍了基层农牧区基本卫生服务的普及率。

3.基本公共文化服务不均衡问题。

文化服务的供给方大致可以分为两个方面，一个是由市场提供的以营利为目标的文化产业的形式，另一个则是公共部门提供的以公益为目标的文化事业，而基本公共文化服务属于后者。

根据《“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标》的指标，基本公共文化服务包括：公共图书馆年流通人次（亿），文化馆（站）年服务人次（亿），广播、电视人口综合覆盖率（%）6，国民综合阅读率（%）7，经常参加体育锻炼人数（亿人）等。由于历史遗留的问题以及自然地理环境等的因素，目前我区基本公共文化服务不均等的问题主要体现在不同区域之间和城乡之间，尤其在基层的农牧民地区不平衡不充分问题显得更加突出。

（三）城镇化进程中的社会需求

城镇化是区别于传统城市化的，经济的发展和社会的转型必定会促进城镇化进程。目前，“西藏城镇化处于快速发展区间，西藏常住人口城镇化率为23.7%，处在快速发展的准备阶段”①2018年西藏自治区政府工作报告［R］.西藏：西藏自治区人民政府，2018.1.24.。随着西藏各地市撤地设市工作的推进，农牧区大规模的劳动力向城镇的流动，表面上是一种人口流动的现象，实质却是社会需求重新在空间上的转移的过程。

1.就业困境。就业在某种程度上直接关系到民众的生活状况，有时候影响到社会全局的稳定。当然，农牧区劳动力在城镇里实现就业，这就涉及到一个系统性的问题。由于农牧区闭塞的环境、传统的生产生活方式，这使得农牧民在掌握现代劳动技能时遇到“困惑”。此外，全区农牧民占总人口的76.7%，人口比重较大，农牧民整体劳动素质偏低的客观原因，在转移就业时遇到的难度较大。

2.城乡二元结构带来的问题。城乡距离远，经济社会活动成本高，广大农牧区以自给自足的自然经济为主，市场化程度很低；城乡联系不紧密，城镇对农牧区经济社会发展的辐射带动制约因素多，城乡二元结构突出，与城乡一体化要求差距甚远。

西藏120多万平方公里仅有140个城镇，城镇密度为1.2个/万平方公里，远远低于全国20.7个/万平方公里的平均水平，除拉萨市城关区外，全区尚没有达到10万人的城镇。一方面，城镇间联动发展效应不强，城镇空间布局相对分散；另一方面，由于城镇发展起步晚、基础差、建设成本高，多元化融资难，城镇建设主要依靠国家投资和援藏支持，投资需求与供给矛盾突出，城镇交通、能源、水利、设施不配套，城镇基础设施建设滞后，城镇功能不完善，与城镇化发展要求差距甚远。

此外，大部分城镇只有简单的住宿、餐饮服务功能，对资金、人才等生产要素集聚能力不强，导致城镇产业的支撑能力弱。

3.传统文化的“危机”。农村和牧区是西藏传统文化的“根源”所在，而城镇化是一种后生的人类群居方式的再现。随着城镇化的推进，大量的农牧区人口向城镇的流动，传统文化的继承后代在农牧区大量的“流失”，优秀的传统文化的“基因”面临着丢失的风险。伴随着城镇化，如何把农牧区传统的文化“基因”在城镇里继承延续，这既是城镇化遇到的难题，也是政府治理面临的挑战。

三、提升西藏政府治理能力的几点思考

政府治理能力是一系列政治、经济、社会、生态方面的治理体系的制度和政策得以执行、落实的能力。针对现实的挑战和困境，要有效提高政府治理能力，创造公共价值，增加公众的公共利益。

（一）加强社会治理体制机制创新

社会治理是一项复杂的系统性工程，这意味着要进行社会治理首先要在制度上进行设计。针对社会转型带来的新需求，就要在社会治理的体制机制上进行创新，从而达到有效治理的目标。

1.流动人口服务管理。人口流动是市场经济深入发展伴随而来的社会现象，要治理流动人口不仅要在观念上，还要在制度设计上需要全新考量。为了顺应西藏流动人口工作的发展实际，为这一领域的工作提供法律依据和保障，建立健全流动人口服务管理的长效机制奠定法律基础，保障流动人口的合法权益，出台新修订的关于流动人口的地方性法规——《西藏自治区流动人口服务管理条例》。在立法理念上，制度设计上，还是服务管理资源的配置上，坚持体制机制完善和创新的原则，建立党委政府统一领导、综治牵头、部门分工协作、各方共同参与、职责明确、任务清晰的全新工作体制。

2.网络空间的治理。一方面，需要加强“德治”，需要不断强化道德约束的作用，规范参与行为；另一方面，加强“法治”的作用，完善新兴媒体管理体系的法律法规，其中，首当其冲的是社交平台和自媒体实名制。此外，加强关于网络安全的宣传工作。针对钓鱼网站、木马病毒、个人信息盗卖等网络威胁，要用多元主体参与的方式，共同治理网络空间，提高网络安全意识和防护技能，推动全社会形成重视网络安全的良好氛围。

3.单一治理向多元治理转变。根据“治理理论”的思想，多元治理的效用是最大的。过去基层社会治理的主体是单一的，不利于发挥综合力量的作用。为此，要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本原则，聚合社会力量，激活一切积极因素，发挥基层党组织、公共服务部门、社区、居委会、街道办事处、物业公司、业主委员会等在治理中的作用。我区出台的《中共西藏自治区委员会关于贯彻〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》，其中对以乡村为重点的我区基层社会治理改革作了明确部署。深化干部驻村、开展“双联户”工作、推广网格化管理等方面狠下功夫，使治理的主体更加多元化，创造性治理乡村、社区，有效夯实了基层发展稳定的根基。

（二）公共服务均等化——实现机会均等

公共服务均等化的实质是实现人民群众得到基本公共服务的机会均等，而不是基础设施和人才队伍在不同区域、城乡、人群之间的平均化。为此，国务院于2017年1月23日印发并实施《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》文件，提高区域服务均等化水平，保障基本公共服务的公平性和普惠性。。

由于西藏内外环境的客观限制，实现基本公共服务均等化将是一个长期的过程。西藏实现基本公共服务的均等化需要政府牵头，统筹安排、系统规划、分步推进，逐步缩小西藏与全国平均水平以及区内城乡、区域、不同群体间的差距。

1.实现基本公共教育均等化。根据“十三五”时期基本公共服务领域主要发展指标的要求，到2020年九年义务教育巩固率要达95%，义务教育基本均衡县（市、区）的比例要达95%。到2018年初，我区基础教育普及水平不断提高，以公办为主的普惠性学前双语教育网络基本建成，全区51个县通过义务教育均衡发展国家评估认定，小学、初中入学率分别达到99.5%、99.3%。

2.实现基本公共卫生服务均等化。基本医疗公共服务不断提升，实施了1000余个基层医疗卫生机构基本建设和能力建设项目，全区各级各类医疗卫生机构达到1476个，每千人拥有床位4.5张、卫生技术人员4.6人。

3.实现基本公共文化服务均等化。到2018年初，我区已建成5464个农家书屋、1787个寺庙书屋，1000个卫星数字书屋落户农家。68个县级广播电视台开办，广播电视人口综合覆盖率分别提高到96.2%和97.3%。基本形成区、市、县、乡四级公共文化设施网络。累计创作各类文艺作品5000余部，开展惠民演出10万余场次，《共同家园》《六弦情缘》等一批优秀文艺作品获得国家级奖项。文物保护利用扎实推进，实施100多个文物保护项目，藏戏、《格萨尔》说唱、唐卡、藏纸等联合国和国家级非物质文化遗产项目得到有效保护和发展。藏医药申遗取得积极进展。大型实景剧《文成公主》成为西藏文化旅游的一张名片，全区文化产业年产值突破30亿元。五年来，我区运动员在国内外各类比赛中，获得奖牌122枚，在第十三届全运会上，夺取1金6铜，创历史最好成绩。

（三）新型城镇化——空间上的过渡带

新型城镇化不同于传统的城市化，它以小城镇的姿态在城市和农牧区之间扮演重要的角色，它既摆脱了以往城市化的“硬角色”，又避免过去小城镇的片面依赖。人口从农村向城市的迁移、产业从农业向非农业的转换，是一个系统工程，在特殊条件下，可以有过渡的形式，城镇就是农村与城市之间的过渡带，它符合西藏的特点和区情。

表：“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局

图：“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局

按照坚持走有中国特色、西藏特点新型城镇化道路要求，2014年西藏自治区出台《西藏自治区新型城镇化规划（2014—2020年）》，坚持点、轴、面相结合的开发方式，构建“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局。以拉萨为中心，辐射山南、林芝、日喀则、那曲的3小时藏中经济圈建设，协调推进昌都、阿里发展，推进新型城镇化。

1.转移就业。一方面，整合培训资源，完善培训体系，创新培训方式方法。首先，探索“企业+农户+政府”农牧民职业技能培训模式；其次，鼓励开展“农户+公司+学校”的培训模式。此外，根据资源聚集的现实条件，推进农牧民职业技能培训基地建设，加大建筑施工、民族手工艺、机械维修、旅游餐饮等实用工种培训力度，大力推进“订单式、定向式、创业式”培训。再以“就业信息可及工程”为契机，建设全区技能培训、就业信息综合网，西藏电视台、西藏广播电台开设农牧业专栏，为农牧民工培训、就业等提供信息服务，建立健全覆盖农牧民的公共就业服务体系。

另一方面，健全农牧民工就业配套政策。首先，建立和完善城乡劳动者平等就业制度，消除对农牧民工的就业歧视和差别性就业待遇，健全农牧民工劳动权益保护机制。其次，发挥政府投资项目建设吸纳农牧民工就业的带动作用，整合农牧民工施工队，组建农牧民工工程施工公司；建立健全鼓励企业聘用农牧民工的政策体系，按照雇佣农牧民工的数量在土地、税收、补贴等方面给予企业优惠政策；再次，鼓励有条件的农牧民家庭在城镇置产兴业，推动“一人创业、带动一批就业”。再次，适度开发公益性岗位，就业形势保持总体平稳。直到2018年年初，全区累计新增城镇就业21.9万人，转移农牧区富余劳动力518.5万人次，高校毕业生累计实现就业7.7万人，城镇零就业家庭全部动态消零。

2.打破城乡二元格局，实现城乡联动效应。冲破城乡二元结构的突破口，就在交通网络上。为此，要强化综合交通网络的支撑作用，构建“一圈两翼三点两线”城镇化空间格局。完善“一圈两翼”区域综合交通运输网络，推进拉萨——泽当、拉萨——林芝高等级公路建设，提升拉萨——日喀则公路等级，力争打通拉萨城关区至林周县隧道，加快推进拉萨——林芝、拉萨——墨竹工卡铁路建设，积极开展川藏铁路林芝——昌都段、日喀则（桑珠孜）——亚东、日喀则（桑珠孜）——吉隆（樟木）口岸铁路建设前期工作。增强藏东、藏北、藏西区域城镇对外交通能力，提高进出藏公路通行能力，加快推进川藏、滇藏和新藏铁路前期工作，构建内联藏中腹心地区、外接川青滇新的交通网络。加快推进边境横向大通道建设，进一步改善边境乡村道路通行条件，提高重点口岸公路通畅水平。大力发展航空运输，增加国际航线，论证建设拉萨新机场，改扩建现有机场。大力发展通用航空，提高节点城镇通达能力，促进旅游等资源型城镇发展。在加强城镇公用设施建设方面，要求统筹电力、通信、给排水、供热等管网建设，完善城镇功能。直到2018年初，99%的建制村通了公路，全区公路里程由6.5万公里增加到9万公里，高等级公路由37公里增加到660公里。拉林高等级公路基本建成通车；拉日铁路建成运营，拉林铁路建设加快推进；国内外航线由37条增加到79条；乡镇邮政网点实现全覆盖，综合交通运输体系不断完善。

此外，将发挥国家投资的主渠道作用，创新援藏模式，发挥援藏资金在城镇化过程中的特殊作用，鼓励社会资本参与城镇公用基础设施建设运营，创新城镇化融资模式，加强生产要素集聚能力，提高城镇产业的支撑作用。

3.延续历史文化。到2020年，西藏常住人口城镇化率将达30%以上，撤地设市，农牧民进了城，传统文化的传承会受影响吗？对此，我区要求以加强历史文化传承、提升城镇规划建设水平等措施来坚持地域民族时代特色。

在加强历史文化传承方面，自治区要求大力加强重要的中华民族特色文化保护地建设，强化历史文化传承，注重不同区域优秀传统民族文化保护，提升城镇文化内涵。建设现代牧业园区和文化创意园区，发掘特色文化资源，注重人文城镇建设，城镇建设和发展充分体现地域文化特色和传统风貌。例如，“一江两河”流域突出卫藏风格、尼洋河流域突出工布风格、藏东“三江”流域突出康巴风格、藏北突出羌塘游牧文化风格、藏西突出象雄古格风格，让特色文化成为城镇发展的内在支撑和品牌标识。加强文化文物保护方面，强化拉萨、日喀则（桑珠孜）、江孜、萨迦、昌珠等历史文化名城、名镇以及街区等传统文化资源挖掘和文化生态整体保护，引导传统建筑和现代功能融合发展。支持有条件的地市申报国家历史文化名城（镇、村）、街区和中国历史传统村落，让传统历史文化在城镇化的进程中不断地传承和延续。

结论

随着我区经济社会的纵深发展，公共治理体系和治理能力的需求也随之转变。经济转型为社会创造出大量的物质财富，同时也导致区域差距、行业差距、城乡差距不断拉大，经济的转型还导致社会的转型，传统的社会分层被打破，利益主体多元化，经济、社会的转型从而使公共治理面临着巨大压力。

治理理论提倡政府、企业、社会三者对社会公共事务的合作，主张“多中心治理、参与式治理、合作治理”等治理模式，虽然这些模式对于处在经济起飞阶段和公民社会不成熟的西藏来说，需要借鉴吸收，不能机械照搬。

基于内外部环境的特殊性，西藏尚不能实现“多中心治理”等治理模式。但是，在治理理论的指导下建立服务型政府，以治理的理念指导政府行为，在政府主导经济社会发展的基础上，合理界定政府、企业、社会的职能和活动边界，使政府把主要精力转变到创造和维护良好经济社会环境、有效提供公共服务，科学引导公民社会发展上来。

本文根据西藏的治理生态的特殊性，认为对于现阶段的西藏说，建立一个强有力的、以民为本、为民服务的政府主导型的治理模式是发展经济、解决贫困问题的最佳治理途径。

总之，政府治理能力建设是系统性工程，需要在实践中积极探索，不断总结有益经验，既不能固步自封、更不能脱离实际。