新制度与旧格局：农村地权制度的实践逻辑——关于农村人地矛盾的一个解释框架*

黄家亮 郑绍杰

一、研究的问题及视角

（一）问题的提出

土地制度是农村、农业的核心制度，也是农民的核心关切。改革开放以来，我国农村土地制度改革的一个明显的走向就是不断明确和稳定土地的产权，不断扩大农民的土地权利。自1993年以来，在全国逐渐推开的以“增人不增地，减人不减地”（以下简称“生不增死不减”）为核心内容的“湄潭经验”，就是这一制度取向的集中体现。毫无疑问，这种制度创新从总体上对于稳定农村地权，进而稳定农民的心理预期，激励农民增加对土地的投入，提高土地的利用效率，发挥了十分重要的作用。

然而，在最近十余年的农村基层调研过程中，笔者观察到一种日益突出的现象，那就是在农村社会中，相当一部分干部群众对于现有农地制度所带来的村庄成员土地占有不均衡感到困惑和不满，甚至产生了失衡的心理，由此引发了拒缴集体土地承包费、拒绝履行村庄义务等新型纠纷。在一些村庄，因为这种不满所聚集起了怨气、戾气，成为影响农村社会和谐稳定的隐患。

本文借用华北地区农民的习惯说法，将这种因为“生不增死不减”政策导致的村庄土地占有不均衡以及由此引发的矛盾与紧张现象称为“人地矛盾”。具体而言，人地矛盾是由于村庄不再调整土地，但随着人口的增减，出现了有些家庭人多地少、有些家庭人少地多的局面，其结果是在村民看来，人多地少户“吃了亏”、人少地多户“占了便宜”。而且，随着农业税的减免，以及农业补贴、土地流转、征地补偿等现实或潜在收益的存在，农村土地附加值大大增加，人地矛盾也越来越尖锐。本文要解释的问题是在现行农地制度安排下人地矛盾是如何产生的？为什么基于经济理性而做出的农地制度安排，在基层实践中却带来了日益尖锐的人地矛盾？

（二）分析的视角

当前关于农地制度与人地矛盾的研究，有两种对立的视角，一种是形式主义视角，另一种是实体主义视角。

形式主义的视角以市场、效率为取向，其主张建立在西方制度经济学理论的基础上，可追溯到科斯、诺斯、登姆塞茨等经济学家对产权的论述。a[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海：上海三联书店，1991年，第2-4页。他们强调产权是“一束权利”，它规定了产权一般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，通过出售或其他办法转让资源的转让权。b周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，《经济学（季刊）》2004年第4期；周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。沿着这一思路，研究者认为在现有农地制度安排中，产权具有残缺性，集体是模糊之源，产权的模糊势必带来土地资源配置效率低下、农民土地权利受到集体侵害等诸多弊病，因而主张弱化集体所有权，而赋予农民更大的土地权利乃至完整的地权。c党国英：《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第4期。在他们看来，集体对土地调整的实质是对农民地权的侵害，更是妨碍了有偿、出价、合约等市场机制来处理农村人口与土地的结合方式，相当于延续着苏式集体经济的老路。d周其仁：《拖泥带水的新体制》，《经济观察报》2013年5月6日第045版。

实体主义的观点则站在小农的立场上，强调小农的维持生计、规避风险与福利保障等因素，反对套用西方经济理论来进行非工业社会的研究。这一主张可追溯到以恰亚诺夫、斯科特等人为代表的实体主义者。e黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，北京：中华书局，1986年，第2-4页。与形式主义者相反，实体主义者强调维系乃至强化集体权利的必然性与不可或缺性。他们认为，维系集体的实质性权利是统分结合的双层经营体制下的必然要求，不仅是村庄公共物品供给、公益事业发展、乡村社会治理与农民社会保障的基石，更是保持中国社会发展的“稳定器”与“蓄水池”；f贺雪峰：《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》，北京：中国政法大学出版社，2010年，第8-12页。集体调配土地权的弱化，不仅削弱了村集体提供维持公共职能的能力，造成村庄公共物品供给难以维系，g陈柏峰：《对我国农地承包权物权化的反思》，《清华法律评论》2006年第1卷。还使得农村内部土地分化明显，衍生了大量脱离村庄却继续拥有村庄土地的“滑稽人口”。h刘燕舞：《反思湄潭土地试验经验——基于贵州鸣村的个案研究》，《学习与实践》2009年第6期。土地的禁止调整，一方面造成了不公平，引发人地矛盾，另一方面原本细碎化的土地却得不到整合，造成了生产的不便，导致了无效率的局面。i贺雪峰：《湄潭试验的教训》，http://www.snzg.cn/article/2016/0508/article_41614.html，2018年3月1日。

以上两种视角更多的是站在顶层设计的视角去辨析农地制度的走向问题，着眼于为未来农地制度走向找到一条更为合理的道路，但却往往陷入集体化与非集体化的争论中。在形式主义者看来，村集体权利的弱化并因此丧失调配土地的权利是市场化改革的必然结果，是适合于未来发展的正向之举，因而也就未能回答和解释市场化改革带来的人地矛盾等非预期性后果（unanticipated consequences）。aRobert K. Merton,“The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action”，American Sociological Review,vol.1, no.6, 1936.相反，实体主义者将市场化改革所带来的村集体权利弱化以及衍生的人地矛盾作为一种负向的结果，并以此作为抗衡市场化改革的工具，但更多的是站在政策层面就事论事，也就难以对此形成一种学理性的解释。这种争论容易使研究进入一个收益递减阶段，经验观察仍不断积累而没有显著的知识增长。b周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。

本文试图跳出形式主义与实体主义之争，着眼于揭示在现有制度框架下实践中的农村地权形态，并将历史的视角引入分析，注重考查制度的延续性及其不同历史阶段国家制度对农民的塑造效应。在研究方法上，本文以定县米村c遵照学术惯例，本文所涉及的人名和地名均已进行技术处理。这一华北地区具有代表性的村庄作为田野考察点，深入考察在现有地权制度安排下人地矛盾的实践形态，并揭示其背后的逻辑。

二、定县米村的人地矛盾

定县是河北省一个典型农业县，在学术史上因晏阳初、李景汉等知识分子的乡村建设试验和农村社会调查而闻名。米村位于定县城东25公里，是华北平原上典型的农业村落。目前该村共有1260户、5260人，人均耕地面积1.47亩。

（一）米村人地矛盾概况

笔者在2006年第一次在该村做驻村调查时，人地矛盾就被视为困扰当地村民的首要难题，在接下来的十余年中，这一状况不仅没有好转反而日益突出，干部群众反映强烈。

自1999年二轮承包以来，村庄严格执行“生不增死不减”的政策，从此该村耕地再未变动过。而近20年中，村庄人口已发生很大的变动。自1999年至今，新出生的村庄成员、从外村嫁入的媳妇等所有新增人口均不再获得土地，因去世、出嫁、上学、进城等减少或离开本村的人口依然保留着土地。这种状况严重破坏了原有的土地均衡格局，造成了村庄内的土地分化。村干部常举如下的例子。

你比方说，有一家一个妇女带着两个小子（儿子），分地的时候两个小子都还没娶上媳妇，就分了三口人的地；但是分过地之后，两个小子都娶了媳妇，一家生了两个孩子，就由三个人变成了九个人，人口增加了二倍，但人家九个人还只有四亩多地。另外一户原来是10口人，分了14—15亩地；后来孩子都走了，有个考出去上学了，有的嫁出去的，老人也走的，现在剩三口人，还种着14-15亩地，你说合理不合理？（材料来源于JC02的访谈记录）

根据笔者与村干部的反复测算，自1999年以来，村庄发生家庭成员身份变动d包括因新出生、嫁入等而成为村庄成员和因死亡、升学、外嫁、迁出等而失去村庄户籍。的家庭占现有家庭总数的比例高达96%，也就是说在过去近20年间，完全没有发生家庭成员身份变动的家庭非常少，只有4%左右。如果刨除家庭内部进出平衡的状况（约8%），发生人口净增加和净减少的家庭比例也非常高，分别为67%和21%。也就是说在米村，有三分之二以上的家庭存在“人多地少”的问题，而只有约五分之一的家庭存在“人少地多”的问题。这就意着多数家庭有“吃亏感”。

（二）两个典型案例

正是严重的土地占有不均状况，引发了农民的不满，加剧了村庄的紧张。在调查中，有两个案例给笔者留下深刻的印象。

案例1：人少地多引发的不公平感。

房东韩老伯给我们讲了一个案例：他的亲侄子小韩，38岁了，智力不全，没有娶媳妇，几年前父母都去世了，现在他一个人占了三个人的地；按照政策，他还是五保户，享受国家的五保待遇。他现在每年的收入有8000多元，除了国家给的五保补贴一年3000多元外，土地收入在村民眼里颇为可观。他一个人占三个人的地，将近四亩半，他自己不耕种，但按一亩地每年1000元的价格承包给别人种，每年承包费就是4500元；国家还给每亩地100元的粮食补贴，这样每年他仅仅土地收入就接近5000元。村民对他什么都不干就高出普通村民的收入水平很有意见，认为他享受五保待遇没有问题，但对他一个人吃三个人的地还白领粮食补贴就感到很不公平。（材料来源于CM01的访谈记录）

案例2：人多地少户拒交承包费。

2013年，一米姓农户因承包集体机动地而不交承包费，村集体在屡次催促无效的情况下将其诉诸法庭。该户拒绝交承包费的理由是家里人多地少，自觉很不公平，自家的生存权受到很大威胁。该户在1999年分地时是四口人，而随着家里娶了媳妇，生了孩子，原先的四口人变成了现在的10个人。该户觉得10个人吃四个人的饭实在是太不公平，于是索性不再缴纳承包费。村委会在催促多次无效的情况下将其告上法庭。近些年来，米村村委会因为人多地少户拒交承包费而将其告上法庭的事已经屡见不鲜，笔者在定县其它村庄调研时，也常常听到类似的案例。

以上案例从两个侧面展现了农地制度在村庄实践过程中面临的尴尬局面。接下来我们将分析这种尴尬局面产生的原因。

三、集体产权框架的赋权于农

“生不增死不减”的制度安排是农村人地矛盾产生的直接原因，而国家为什么要做出这样的制度安排呢？这需要从改革开放以来我国农地制度变迁的基本脉络及逻辑中去考察。

（一）我国农地制度变迁的基本脉络

改革开放以来，我国农地制度的第一次根本性变革就是家庭联产承包责任制的建立。这一制度创新的核心在于将土地所有权和承包经营权分开，建立起了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。a杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，北京：人民出版社，2005年，第251-252页。该制度设计的巧妙之处在于，其既通过对所有权的界定保证了该制度在政治上的合法性和体制上的延续性，又通过对承包经营权的界定赋予了农户实际使用土地的权利。

在土地集体所有这一根本框架下如何充分保证农民的土地权利、给予农民稳定的产权预期，是之后土地制不断完善所要追求的主要目标。这直接体现为国家对农民土地承包时限的不断延长，在1984年实施第一轮农村土地承包时，中央提出土地承包期15年不变；在1999年第二轮土地承包时，中央则将承包时限延长为30年；在刚刚结束的中国共产党第十九次全国代表大会上，中央宣告二轮承包到期后继续延长30年。

如果说承包期的不断延长是对“所有权—承包经营权”分立原则的不断承诺的话，那么“生不增死不减”的政策则是企图从更加微观、刚性的层面来保障农民的土地权益。这一政策从1993年开始从“湄潭经验”上升为全国性政策，并进而在2002年出台的《中国人民共和国农村土地承包法》中以“承包期内，发包方不得调整承包地”这一明确的表述上升为国家法律。这意味着农民的土地权利得到了法律的保障，而村集体的土地权利则在一定程度上受到了法律上的限制。

近年来，国家推行土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革，是我国农村改革的又一次重大创新。b韩长赋：《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》，《光明日报》2016年1月26日第001版。其核心在于将农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，从而有利于土地经营权流转。这一制度安排以及之前的“土地确权”更进一步保障了农民的土地权益。

（二）“赋权于农”背后的逻辑

从农村土地制度变迁的轨迹中，我们可以清晰看到国家在集体产权不变的框架下赋权于农的努力。那么其背后的逻辑是什么？这可以从现代经济学的理论中得到启示。按照经济学产权理论，只有明晰的产权才能给人们带来稳定的预期，并调动人们生产要素投入的积极性，从而提升资源配置的效率。通过赋权于民的努力，国家希望搭建起一种产权更加清晰的地权结构，从而建立起有效的激励机制，提高土地经营的效率。

然而，如果完全按照西方经济学的这一逻辑，彻底的私有化产权从经济上看似乎更有效率，但很显然这是不被我国体制所接纳的。因此，现有的地权结构是综合了国家的政治考量和市场的逻辑的产物，是一个试图在保持根本制度不变的前提下，最大程度防止产权模糊带来的土地资源配置效率低下的制度安排。在这一组合中，政治考量是以制度运行底线的形态出现的，这体现为作为土地所有者的“集体”所发挥的作用是被严格限制，在常态的村庄运行中，集体几乎被悬置和隐藏了起来，只有在发生征地拆迁等重大事件时，其权利才会被激活；而与此相对应，农民的土地权利则是近乎显性的、刚性的、物权化的。

四、社区的逻辑：平均主义、生存权与集体成员权

国家关于农村地权的制度不会在真空中运行，其实践必然要受到社区逻辑的影响。而在土地观念与土地诉求方面，农村社区成员正好有着一套迥异于国家经济理性的逻辑，这包括平均主义土地观、生存权诉求和社员权诉求。正是二者的错位和冲突导致了当下日益严重的人地矛盾。

（一）平均主义的土地观

当下农民的土地观念，很大程度上是一种由平均主义所主导的土地观。中国文化中素有“不患寡而患不均”的传统，这种朴素的平均主义心态经由集体化的浪潮而不断被塑造，逐渐成为农民支配性的土地观念。这一观念并没有因时间推移到了21世纪初期而消散，相反，平均主义的土地观成为了当前国家所进行的土地流转和规模化经营所要去翻转或化解的一种农民心态。所以，基于经济理性追求的地权安排进入米村、动摇农民的平均主义观时，他们表现出强烈的不满和不解。这种情绪在我们的访谈对象身上比比皆是。

还有就是这家人口新增人口比较多，两三个小子，这边六个人种了三个人的地；而有的只有女儿没小子，女儿嫁到外村了，不是村里人了，父母也不在了，但她（指嫁到外村的女儿——引者注）还占着我们村的地。这个是太不公平了。（材料来源于对CM05的访谈记录）

尤其是想到外边打工又出不去的，如果没有地，就要承包外边的地，因为要生存吧。承包别人土地，不仅要交承包费，也没有补贴，感觉不公平。（材料来源于对CM04的访谈记录）在对村主要干部的访谈中，同样可以看到农民身上浓厚的平均主义情结。

问：如果在国家允许调整土地的情况下，但是分地会影响到集体收入，村委愿意分吗？答：也愿意分地。公共事业发展不起来拉倒呗，你叫老百姓给你摊，都不给你摊。公平更好，光集体有收入，老百姓不平衡啊。问：调地会很麻烦吧？答：麻烦也愿意调，即使麻烦也看重公平。（材料来源于对JC02的访谈记录）

从“不平均”“两极分化”“不公平”“即使麻烦也看重公平”等说辞中，可以看出，土地均分是民间认同的村庄规则。

需要注意的是，这种平均主义土地观在相当程度上，是国家制度塑造的产物，是解放后经历了一系列政治运动浪潮之后被形塑的结果。a吴毅、吴帆：《传统的翻转与再翻转——新区土改中农民土地心态的建构与历史逻辑》，《开放时代》2010年第3期。有学者分析指出，在土地改革以前，农民普遍接受的价值观主要是一种以界限分明的财产观、清晰的个体责任观、明确的等级意识和命运观所构成的“社会分化的文化网络”。b卢晖临：《集体化与农民平均主义心态的形成——关于房屋的故事》，《社会学研究》2006年第6期。经历集体化时代的洗礼后，农民逐渐形成和强化了平均主义的地权观念。而经由集体化时期国家塑造的平均意识成为了小农顽固的地权观念时，c应星：《中国社会》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第54页。国家要想再一次通过市场取向的制度举措，重塑或翻转农民心态，注定是不那么容易的。

（二）作为话语抗争策略的生存权

当缺少土地影响到了农民的生存时，村民向集体索要土地的诉求就会愈发强烈而又具有道义性的色彩。在个案村的语境中，谁也无法否认土地之于农民生存的意义，尽管在当前人口流动与城市化的情况下，兼业成为农民收入的多元化方式之一，但土地的重要性对农民而言是毋庸置疑的。这时，农民就会依据缺少土地影响生存为话语，向村集体进行抗争性表达。

案例3：我们要生存。

米大伯，62岁，一家目前九口人。1999年分地时是四口人，即米大伯夫妻俩以及两个儿子。1999年之前，两个儿子都尚未结婚。分地后过了几年，两个儿子均娶了妻子，并且两个儿子均有两个小孩，所以米大伯家有10口人，而土地却并没有因人口增多而再分。2015年，大儿子的妻子不幸因车祸去世，大儿媳的去世，使得家里缺失了一个重要的支柱，这让米大伯一家觉得本身在缺少土地生活困难的基础上更加艰难，所以他们一家对丧失土地问题感到愤慨与不满。他们找到村干部，以“我们要生存”为话语策略，反复要求村里分地给他们以减轻他们的负担，但村里屡次以国家政策为由回绝了他们的请求。米大伯对笔者说：“村里不分地，80%的人都反对，但胳膊拗不过大腿，你能拗过书记吗？9个人吃4个人的饭，你说老百姓没地的话还怎么生活？（材料来源于对CM05的访谈整理）

根据笔者的了解，“9个人吃4个人的饭”“土地事关生存”之类的说辞在米村十分常见。对于农民来说，土地是赖以生存的基础，缺失土地便意味着他们的生存权受到了极大的挑战。在乡村社会生活中，农民俨然已经建构起了土地关乎生存的价值主张，当缺失土地有损于其利益时，他们便会以生存权受到挑战为由对“不合理”的做法表现出从心理到身体上的抗拒。虽然对于大多数家庭来说，土地并不是唯一的生计来源，但在农村社区中，捍卫生存权仍然是无地或少地农村向村庄索要土地时最具有道义与伦理合法性的说辞。

在传统社会，土地私有化是常态性的土地配置制度，在此基础上形成了农村阶级关系的两条主线：租佃关系与雇佣关系，a黄宗智：《实践与理论：中国社会、经济与法律的历史与现实研究》，北京：法律出版社，2015年，第142页。在这种关系之下，少地或无地的农民选择向地主租赁土地或为地主务工以求生计。在土地私有制既定的情况下，农民自然不会向村庄索要生存权。然而自土地改革开始，传统的租佃与雇佣关系逐渐被消灭，农民土地获得的方式转变为由国家和村社分配。b郭亮：《地根政治——江镇地权纠纷研究（1998-2010）》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第142页。在集体化时期，农民对国家的依附性关系极其强烈。尽管改革开放后，中国已经走出“总体性社会”，这种“国家控制—农民依附”的关系已大为减弱，但以此凝结而成的意识形态并未消散。c申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。当农民因缺少土地自觉威胁其生存时，农民便会以此为话语抗争向村庄寻求土地的再分配。也就是说，发端于集体化时期的农民对于村庄的生存权诉求在当下仍然影响着农民的观念和行为。

（三）土地集体制下的社员权

正如前面已经分析的那样，我国农村土地制度的安排虽然具有很强的经济理性导向，但仍然保留了集体所有制这一基本的制度框架，而且在《宪法》中予以明确规定。这就提出了集体成员权的问题，即到底谁是可以分享集体所有土地的集体成员。村民称这种权利为社员权。d“社员”是人民公社时期的产物，其“社员”的自称，恰恰折射出集体化下的观念塑造在现实中的存续。在村民看来，只要是拥有本村户籍并在本村生活的居民自然就是该社区的合法成员，也就理应享有作为集体成员的权利，理应平等分享作为集体所有的村庄土地。然而，“生不增死不减”的政策直接剥夺了村庄1999年之后新增的人口作为集体成员应有的集体土地权益，以至于他们被称为半个“黑人”。村民将在本村居住生活但没有户口的人称之为“黑人”，所谓半个“黑人”，也就是说虽然有本村户口，但是没有土地，作为本村村民的权利是不完整的。

让村民感到困惑的是，“生不增死不减”的政策除了造成了村庄内具有社员权而没有土地承包权的半个“黑人”存在外，还又造成了不具有社员权但有土地承包权的“滑稽人口”。a刘燕舞：《反思湄潭土地试验经验——基于贵州鸣村的个案研究》，《学习与实践》2009年第6期。“有恒产者有恒心”，这本是国家地权实践所欲达到的效果，即给予农民更大的土地权利，稳定土地承包关系，稳定农民心理预期，提高农地资源配置效率。而另一方面，也造就了“无恒产者无恒心”的意外后果，土地承包关系的长久固定，使得“无恒产者”可能面临永久性“无恒产”，社员权不仅落空，也逐渐丧失了村庄归属感。

集体土地所有制的根本框架直接沿袭着集体化时代的本质逻辑，并不断实现着成员权自我强化和再生产。b刘守英：《中国农地权属与经营方式的变化》，《中国经济时报》2016年3月2日第010版。正是这一根本框架的维系，使得土地配置制度保持着极强的连续性。与集体化时期一脉相承的集体土地所有制，衍生出的社员权的规则，成为了缺少土地的农民保护自己的“武器”，c吴毅、陈颀：《农地制度变革的路径、空间与界限——“赋权—限权”下行动互构的视角》，《社会学研究》2005年第5期。而这又恰恰是有法律依据的，即《宪法》所规定的农地集体所有制。

综上所述，当国家通过一系列新的制度举措来修正无效率的集体经营制度时，却又发现集体化时代国家塑造的平均主义土地观、生存权和社员权等旧格局在新的环境下得以继续延伸，这些制度化遗产的效力与作用并非就此尘封，它们仍然在主导着农民对地权的认知，但实际上更重要的在于制度本身遵循着集体土地所有制的路径依赖。正是在这一属性之下，平均主义的土地观、生存权与社员权找到了赖以生根的制度性土壤，并在这一根本框架下得以存续。

五、结论

人地矛盾实际上是农村地权制度实践中国家理性与社区逻辑、新制度与旧格局之间错位和冲突的结果。集体化时期，在农地配置领域，生产、经营与收益分配的权利掌握在集体的手中。实践证明，这种模式是缺乏效率的。改革以后，国家试图打破这种无效率的模式，构建了包括“生不增死不减”在内的一系列新制度的组合体系，意在与集体经营体制相区隔，达到通过明晰产权，优化资源配置、提升经济效率的目标。当然，这一制度创新是以坚持土地集体所有制这一根本性政治原则为基础的。然而，国家的这种制度设计在基层实践中遭遇了以平均主义地权观、生存权诉求、社员权诉求为主要内容的社区逻辑。二者从各自的出发点都能找到合法性理据。本文分析的表明，农村社区中盛行的平均主义地权观、生存权诉求、社员权诉求在相当大程度上正是集体化时期的地权模式对农民塑造的结果。因此，在这一意义上来看，人地矛盾也是新制度与旧格局之间的错位和冲突。