新时代农村社会养老服务发展的实践困境与优化策略

黄 闯

党的十九大报告提出:“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。农村社会养老服务作为我国老龄事业和产业的重要组成部分，其健康有序发展对于有效应对我国农村人口老龄化，满足老年人群日益增长的社会养老服务需求有着巨大的促进作用。在国家政策的支持下，我国农村社会养老服务呈现出快速发展态势。但与此同时，其发展中呈现出的不均衡不充分问题依然凸显，并没有能够完全满足新时代农村老年人群对美好生活的需要。

一、新时代农村社会养老服务发展的实践困境

(一)农村居家养老服务家庭化

根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲》建立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的要求，居家养老服务在我国多层次社会养老服务体系中具有基础性地位。居家养老服务就是老年人居住在家里，由家庭内或者家庭外力量为老人提供养老服务资源支持。居家养老服务具有高效便捷、服务全面、低投入高回报，不脱离老年人熟悉的生活环境等优势，能够让老人以较低服务成本获得较高福利。由于其本身存在的独特优势，居家养老服务成了部分缺乏日常生活自我照料能力，又不愿意进入机构养老老年人群的优先性选择。然而由于当前农村家庭结构的小型化、乡城人口的持续性流动以及农村社会的空心化，农村老年人群并不能获得与其生活需要相适应的社会养老资源，居家养老服务正在不断异化为家庭内的成员或老年个人的自我养老服务，并没有发挥其在社会养老服务体系中的基础性作用。

(二)农村社区养老服务空心化

社区养老服务是以老年人生活的社区为依托，为社区老人提供可及性的养老服务。社区养老服务发展的关键就是拥有完善的社区养老服务基础设施和持续性开展的社区服务活动，完善的社区服务设施和持续性的服务供给是发展社区养老服务的重要保障。但是当前农村社会普遍缺乏完善的社区服务基础设施。据调查，我国农村社区养老服务设施覆盖率仅仅只有6.5%，不及城市的1/10。即使部分地区有着相对完善的社区养老服务设施，但是在重视硬件忽视软件建设的错误理念下，社区养老服务供给水平低、价格高、可及性差，导致部分已建成的社区养老服务设施处于闲置状态、利用率极低的困境。农村社区由于缺乏相应的养老服务资源提供专业化的养老服务供给而导致社区养老服务设施的空心化。

(三)农村机构养老服务特惠化

机构养老服务是让老年人住在机构范围内接受养老服务的一种模式，在现有养老服务体系中属于补充地位。虽然是补充，但并不意味着机构养老服务本身不重要。尤其是随着人口老龄化的纵深发展，高龄、失能、半失能老人数量的不断增加，使得机构养老服务有着非常大的发展潜力。

当前，我国农村机构养老服务的基础设施总体发展情况比居家、社区养老服务好，但仍受国家政策性限制导致其普惠性差。一方面，农村社会机构养老服务总量不足。当前农村社会养老机构主要集中在乡镇，村一级的养老服务机构数量仍然严重不足。据统计，我国乡镇一级敬老院有2万多所，涵盖了乡镇总数的65%，然而在村一级养老设施的覆盖率不足5%，无法满足农村居民可及性的养老服务。另一方面，农村机构养老服务对象的特惠化。由于农村机构养老设施大多数由当地民政部门所建，入住养老机构需要一套严格的手续和条件，政府承担的仅是兜底责任，在政策的硬性约束下，导致农村机构养老只能为部分无生活自理能力、无依无靠、无生活来源的“三无老人”或“五保老人”等特殊群体开放。一般不接收那些贫困、失能老人以及子女不在身边却需要生活照料的空巢老人，无法满足于国家福利体制外的其他老年人的养老服务需求。即使存在部分市场化的机构养老服务，由于其经济利益驱动，在运行过程中倾向于高端化运行，主要服务于部分高收入老年群体，对于大多数不具备一定经济能力的老人产生了无形的排斥。

二、新时代农村社会养老服务实践困境产生的原因

(一)农村老年群体养老服务的有效需求较弱

有效的养老服务需求是推动社会养老服务有效供给的重要保障。有效的养老服务需求需要相适应的经济基础作为支撑，但农村社会相对落后的经济水平弱化了老年人的社会养老服务的有效需求能力。当前我国农村人口老龄化是在未富先老、未备先老的情况下出现的，缺乏相对充足的经济能力支撑快速发展的老龄化问题。据统计，2010年我国老年人口的年均收入为10547元，其中城镇老年人口的年均收入为17892元，而农村老年人口的年均收入仅为4756元。老年群体不仅经济收入水平相对较低，而且由于老龄的存在导致其经济支出量相对加大。比如高龄老年群体由于自身身体机能的降低，慢性疾病的高发、医疗费用支出的增长导致其又是农村社会中的相对贫困群体，使得农村社会的老年人普遍缺乏消费市场化社会养老服务的经济能力基础。有调查数据显示，农村老年人中只有15.9%的感觉养老没有困难，而47%的农村老人认为钱不够花，42.3%认为病痛较多。特别是对于部分仍然处于相对贫困的老年群体来说，他们晚年所追求的是能够好好地活着，而不是活的精彩、活的有尊严，有价值、有意义。农村社会老年人的低经济支持能力不仅严重影响了老年人群对社会养老服务的有效需求，而且导致市场化社会养老服务有效需求严重不足，严重影响了农村社会养老服务的健康良性发展。

(二)农村老年群体养老服务观念相对滞后

社会养老服务需求是社会养老服务供给的前提和基础，缺乏足够的养老服务需求就难以产生优质高效及时的社会养老服务供给。但是囿于传统生活习惯和社会文化影响，我国农村老年人群的社会养老服务观念相对滞后，直接影响了其对社会养老服务的接受程度，影响了社会养老服务的有效供给。当前大多数农村老年人仍然倾向于选择家庭式养老服务。

在调查中发现，农村社会中适龄老人中愿意接受社会养老服务的人群比例不到10%。不仅那些不具备经济能力的老年人不愿意消费社会养老服务，即使具有一定经济能力的老人也不愿意接受市场化养老服务，大都缺乏接受社会市场化养老服务的稳定心理。传统上，农村社会接受社会养老服务供给的群体，主要是无儿无女无经济支持来源的“三无老人”或“五保老人”，这就给予了农村社会老年人一种心理暗示，只要有儿有女就不应该接受社会养老服务，否则老年人接受社会养老服务的行为将会给子女造成无形的村庄社会舆论压力，让子女难堪。因为村庄规范的存在，其他村庄人员将会认为老人选择接受社会养老服务是因为其无依无靠，或者是由子女的不孝造成的。而且传统上的养老服务供给是由政府无偿供给，老年人根本就没有形成消费社会化养老服务的观念。不仅具有一定经济自主能力的弹性需求群体不愿意接受，即使具有刚性需求的老年人群也不会主动接受社会养老服务，甚至部分缺乏生活自理能力的老年人，通过降低个人对未来老年生活的预期，在缺乏任何照料的情况下选择在家里等待衰老或者死亡，也不愿意消费社会养老服务。即使有着社会化养老服务消费观念的老年群体，也可能无法适应于养老服务供给过程中严格的标准规范化生活模式，也会出现部分老年人从社会养老服务机构逃离的问题。

(三)农村社会养老服务的政策支持力度不够

政府的政策支持不仅是社会资本参与养老服务发展的外在动力机制，也是社会资本参与养老服务发展的重要政策保障。我国农村社会养老服务发展是自上而下外生型推动的结果，主要依赖于上级政府的政策推动和政府的财政资金支持。虽然中央和地方政府都制定了一系列支持社会养老服务发展的政策，但是现有政策不仅面临着严重的碎片化、缺乏协同效应，而且不同政府部门制定的政策在落地实施的过程中也面临着执行难的困境。在调查中发现，由于缺乏政策的有效约束力以及由于各种现实问题的复杂性使得政策落实执行的难度相对较大。根据调查发现，除了属于国家体制范围内的养老机构外，农村社会大多数小型社会养老服务机构很难从政府获取各种属于政策范围内的土地、金融、资金、税收等优惠政策支持。由于社会力量无法获得相应的政策支持，就难以提升社会力量参与农村社会养老服务业发展的积极性，导致农村社会养老服务供给主体单一，社会力量参与动力不足。农村社会养老服务的发展需要个人、家庭、政府、社会等多方主体的积极参与，多元主体力量协同才能有效发挥作用。然而当前农村社会养老服务的发展更多依赖于个人、家庭和政府的力量，缺乏多元主体的参与和支持，尤其是需要民间社会力量的参与和支持仍然处于较低水平。所以在家庭养老服务弱化，以政府为主要责任主体社会养老服务供给严重缺位的情况下，亟需调动社会力量参与养老服务以弥补家庭和政府养老服务功能的不足。不过从实地调查结果来看，70%的农村地区没有除政府以外的其他社会养老服务供给主体，社会力量参与养老服务的积极性处于较低水平。

三、新时代农村社会养老服务优化发展的对策

农村社会养老服务发展不仅是关系到老年人的晚年幸福，关系到农村老年人共享经济社会发展成果，而且关系到农村社会稳定发展，关系到全面建成小康社会的实现。当前，亟需采取有效措施加快推动农村社会养老服务可持续健康发展，不断提升社会养老服务质量，让农村老年人共享经济社会发展成果。

(一)提升农村经济发展水平，增强老年群体的有效需求能力

社会养老服务的健康发展和有效供给需要把老年人的潜在养老服务需求转化为现实性需求，不断提升养老服务需求能力。农村经济发展水平滞后不仅严重影响农村养老服务的供给，而且导致养老服务的有效需求能力严重不足，使得养老服务需求和供给陷入恶性循环的状态。而走出这一恶性循环就需要在乡村振兴的背景下，持续不断提升农村经济发展水平，进而提升老年人群社会养老服务的有效需求能力。首先，提升农村经济发展水平是提升农村老年人社会养老服务需求意愿和需求能力的重要保障。老年人的养老服务意愿是决定农村老人是否接受养老服务的重要前提条件，而将养老服务意愿转化为养老服务的有效需求能力，则取决于老年人的经济支持力。推动农村经济发展，不断提升老人的个体经济支持力是推动农村养老服务发展的重要保障。其次，提升农村经济发展水平是提升家庭支持养老服务的重要条件。农村整体经济发展水平的提高，有利于家庭整体收入水平的改善，不仅给予老年人群更多的稳定经济收入支持，而且可以通过提高家庭经济成员的经济收入水平，进而提升家庭支持老年人消费社会养老服务能力。对于经济收入水平相对比较落后的家庭来说，如果无法满足子女个体经济需求，在孝道式微的客观约束下，就容易导致代际失衡，就很难期望子女为亲代提供更多的经济支持。而农村经济发展水平的整体提高，家庭经济水平的改善有利于改善失衡的家庭代际关系，减少代际剥夺。良好和谐的代际关系能够提高家庭内部子女经济供养支持的积极性。因此，实施乡村振兴战略，大力发展农村经济，增加农民收入水平是改善农村养老环境、发展农村养老服务业的重要基础。再者，提升农村经济发展水平有利于强化地方政府的资金支持力度。当前地方政府对老年人的养老资金支持处于相对较低水平，虽然为农村老年人提供稳定经济来源的新型农村养老保险已经实现了全覆盖，但是由于其低给付水平，无法为老年人的养老服务需求提供足够的经济支持。据调查，当前大多数农村老人能够获得的养老金只有80～100元左右，无法满足于老人的基本物质保障，更无法为老人提供消费社会养老服务的物质经济基础。而进一步提升农村经济发展水平就能使地方政府具有更强的经济能力，进而不断提升农村社会养老保险水平。社会养老保险水平的不断提升既体现了国家对农村社会老人的关爱，公平共享经济发展成果，也利于刺激农村老人对社会养老服务的需求意愿和增加有效需求能力。农村经济发展水平的不断提高不仅能够催生更多的社会养老服务需求，提升个体的经济支持力，而且可以改善和谐家庭关系，增强家庭经济支持力，与此同时为地方政府增加养老服务业的经济投入提供条件。尤为重要的是农村经济的繁荣发展能够提升社会力量参与农村养老服务发展的积极性，催生更多的社会养老服务供给，进而促进农村社会养老服务的良性循环发展。

(二)重塑老年群体养老服务观念，优化农村养老服务供给

重塑老年人的消费观念就需要让老年人在消费社会养老服务过程中能够享受到与其经济支出相适应的福利服务，不断提升其消费养老服务的福利感。而老年人是否能够享受到与其经济支出相适应的社会养老服务进而提升其福利感则取决于优质化可及性高性价比的精准式社会养老服务供给，取决于养老服务供给的质量和水平。首先，农村养老服务供给需要以需求为导向，强化精准式服务供给。社会养老服务供给以满足老年人养老服务需求为重要前提和基础。如果养老服务供给难以满足老年人的社会养老服务需求，就失去了养老服务供给本身存在的价值和意义。无效的社会养老服务供给不仅存在着有限养老服务资源的闲置浪费，而且导致从事社会养老服务的社会力量由于缺乏足够的经济利益刺激，将会弱化其参与养老服务发展的动力和积极性，将会进一步凸显农村社会养老供给总量不足的缺口。因此，农村社会养老服务的健康发展必须从老年人的主体性需求入手，以对老年人养老服务需求调查为依据，精准式提供养老服务供给。其次，不断提升养老服务水平，优化养老服务质量。社会养老服务发展的最终目的和价值归宿是为了满足老年人的社会养老服务需求。为了更好地服务于老年人的养老服务需求就必须强化养老服务供给质量，优化养老服务内容，提升农村社会养老服务管理水平。一方面，优化养老服务内容供给。农村现有养老服务供给内容单一，服务项目少，只能满足老年人最基本的吃住的需求。然而老年人的需求是多元化的，除了基本的吃住用，还有生活照料、情感慰藉、自由尊严等等养老服务需求。因此，在农村养老服务发展的过程中要不断拓展养老服务内容，不能把养老服务供给仅仅局限于基本的底线式需求，要强化农村养老服务情感慰藉、情感支持。另一方面，强化农村社会养老服务的标准化管理。标准化的养老服务管理是提升农村养老服务水平的重要保障，然而当前部分农村养老服务设施不完善，不符合从事养老服务的主体准入资格，甚至部分养老服务主体在缺乏任何合法手续的情况下从事养老服务运营。此类养老服务主体不仅不符合国家的政策规定而且严重损害了养老者的养老服务权益。针对农村养老服务发展的现实，在降低养老准入门槛的同时，要不断强化养老服务的标准化管理，政府既要通过政策支持创造条件，积极培育，助推养老服务的健康发展，也需要强化标准监管，维护老年人的养老权益。最后，强化农村社会养老服务人才队伍建设。农村社会养老服务的健康发展，必然需要一批懂经营会管理的优秀人才和一支肯吃苦善交流的专业护理人员队伍。针对当前从事社会养老服务吸引力不高的问题，需要地方政府给予养老服务从事人员更多的政策、资金、地位支持。毕竟,养老服务发展的关键是人对人提供的优质服务，没有具备专业服务水准的服务人员提供的优质、可及性、便利性的服务就难以提升养老服务水平。当前政府的资金扶持不能仅仅关注于硬件设施的改善，还需要将有限的扶持资金公平合理分配到村庄内所有养老服务从业人员的扶持奖励中去。只有在不断增加从事养老服务人员工资待遇水平的基础上，不断强化对养老服务从业人员技能水平培训，才能不断提高养老服务水平，提升养老服务质量。

(三)强化政府政策支持，动员多元主体协同参与支持

社会养老服务业是弱质性产业，是一个需要长期投入、但收入回报相对较低的产业。因此，农村社会养老服务的健康发展需要充分调动多元主体参与的积极性，尽量减少社会养老服务发展中的成本损失。当前在农村社会养老服务发展的过程中不仅需要政府的政策保障、资金、税收、土地等层面的宏观支持，还需要家庭内其他成员的经济、人力和情感支持，更需要老年群体和社会对社会养老服务发展过程中暂时呈现出不良现象给予更多理解、信任与宽容以及社会志愿服务力量人力、资金、服务等层面的积极参与支持。只有多元主体的参与支持，协同共治才能更好的为社会养老服务发展营造良好的社会环境，快速推动其健康充分发展。