论推进党政合署机构改革的必要性

张立哲

2018年3月22日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)，并制定时间表，要求中央和国家机关机构改革在2018年年底前落实到位，省以下党政机构改革2019年3月底前基本完成。①党政合署改革目标已经明确，即形成科学合理的管理体制，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，其中重点是在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。从《改革方案》来看：一是未来新设立或者合署的机构应当突出“精简”。2017年3月1日实施的《中国共产党工作机关条例(试行)》规定，要“遵循精简原则”“实行总量控制和限额管理”。②党的十九大报告提出“科学配置党政部门及内设机构权力”“明确职责”“统筹使用各类编制资源”。③二是未来新设立或者合署的机构应当突出“统一”。根据《中国共产党工作机关条例(试行)》的规定，“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”，但“机关的设立应当适应加强党的领导和党的建设的需要”，“合并设立或者合署办公仍由党委主管。”④《中国共产党党组工作条例(试行)》规定，党组通过嵌入 “在中央和地方机关、团体、组织中担任领导机构”，“发挥领导核心作用”。⑤三是未来新设立或者合署的机构应当突出“效能”。改革会涉及多机关部门职权力量的优化整合，并非局限于政府系统内部的部门职权、机构、人员，同时还涉及到诸多法律条文、党内规范性文件的调整和暂停适用。党政合署机构改革着眼于传统机关碎片管理等弊病，以期通过党的政治领导、思想领导、组织领导，消解机构功能分化，跨越部门界限，提升组织效能。⑥

一、党政合署机构改革是组织系统性、整体性、协同性的必然要求

国家机构改革一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。地方政府合并、设立的领导权和协调权实际在党委。如果简单调整政府机构，而党委部门设置依旧分立，其改革效果必然有限。在中国政治的结构中“党组织是一个常量”，⑦党政机关之间的互动是在坚持党的领导下实现，⑧为组织结构的稳定、效能提供了有效制度平台。⑨因此，只有牢牢把握住党组织这个“牛鼻子”，才能有效实现机构改革的系统性、整体性、协同性推进。⑩党委、党组、党的工作机关具体职能的展开，主要通过党组织对国家机构的“嵌入”来实现，而党政合署则体现了党的组织领导、思想领导、政治领导在国家机关中的具体化。党组织嵌入的基本形态主要有四种：在非党的工作机关中设置党组、归口管理、常设性或临时性领导小组、党政机构合并设立或合署办公。其中，合署办公只是党组织嵌入的一种较为常见的组织形式。

党的组织建设与政府机构的互动是社会调控能力提升的主要动因。一方面，党组织充分运用“党管干部”来实现制度内资源的集中与动员。另一方面，党组织充分运用组织领导载体，通过宏观的战略理论、微观的大众动员机制、全面系统的组织能力，将各种具有社会治理功能的组织实体纳入治理体系，通过有效组织的力量克服了传统国家的结构性障碍。党组织通过对国家治理资源整合基础上发展了现代国家治理体系，并且不断通过以组织建设和网络嵌入为主要形式的组织化调控来拓展治理空间。党政合署的内在逻辑和波利特提出的“通过整体化方式”具有一致性，即都是通过“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作。”有学者指出，党政合署方式开创了“党政同体、同心共治”的新型管理模式；提出“党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的行政责任制和政治责任制有机统一起来”；认为党政合署“正是中国行政体制改革更深层次的地方”。

传统机构运行体制援引目标管理理论，以责任制为核心，将压力向下渗透、扩散，将一系列经济发展任务从省到乡镇进行量化分解，导致“职责同构”“资源分散”“条块分割”。而党政合署所秉持的整体推进的改革思路，正是基于传统国家机构“单一职能”所产生的“角色分工细化”“缺乏合作协调”“部门中心主义”等问题的有效克减。这种组织化调控客观存在治理成本较高、公权力运行失范的风险。因此，以组织化为主导的结构整合应当向法治化、制度化、规范化发展。但是，这种发展不是废弃传统的组织资源，而是需充分利用传统的党组织资源，在构建制度化调控模式中充分发挥其支撑作用，实现提升国家治理体系和治理能力现代化水平的总体要求。

二、党政合署机构改革是体制改革工作法治化的基本要求

法治中国建设需要立法先行，发挥立法的引领和推动作用，使改革做到于法有据。1982年《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《党章》总纲部分规定要“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化。”党的十八大报告指出，“法治是治国理政的基本方式”，应当“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“凡属重大改革都要于法有据”。“全面深化改革固然需要勇于突破，但必须依赖法治思维和方式，坚持依法‘变法’，先立后破，确保法治全程参与，在法治的轨道上推进经济体制、政治体制改革，保证改革举措与法律立、改、废同步推进。”无论在党政机构体制改革试点的预备阶段，还是在试点阶段，或是试点后全面铺开阶段，党政机关组织重构均需依法纳入法治轨道，法治国家建设已经成为当下中国社会的基本共识。

从党政合署体制重构的基本需求来讲，如何在党的领导下推进机构改革，如何通过法治建设为机构改革提供制度保障，需要宪法、法律与党内法规的有效衔接。《宪法》序言规定“中国各族人民在中国共产党领导下”，以根本大法的形式把“党的领导”上升为一项基本的法律原则。但由“党的领导”原则衍生而成的权力现象和制度现象并未获得法治原理的有效检验和法治规范的有效制约。国家机构设立依据不单纯依据法律、法规，在机构设置、重组中存在着国家法律并不调整或者并不主要调整的情况。部门领导的产生除了要遵循相应的法律程序，还应当遵循党的组织领导的党内规范性文件的要求。在该领域，如果只注意法律的有关机构合并、设立甚至领导人任免的法律程序，而不注意党内规范性文件要求，就无法深刻理解党政合署体制重构中蕴含的规范性要求。

伴随着党政合署机制的全面推广，“党政群机构改革”将进一步纳入法治框架，不排除通过修改调整现有《中国共产党工作机关条例(试行)》《中国共产党党组工作条例(试行)》《地方政府组织法》以及 “三定方案”等规范性文件，进一步深化改革推进。一方面，党政合署体制重构是要根据现代经济和社会需求，建立一套包括国家机关职能定位、公权力边界、党政内部体制的政治实体制度，这些都可以归结为对权力和权利的界定、规范、控制和保障等内容，这与法治所包含的控权、法治、民主的基本形式、价值追求、制度保障、建设途径内在契合。但也应当注意到，对于法治国家建设而言，党政合并设立或合署办公体现了提高党政机构办事效率的理念，但难以避免在一定范围内对现有法律制度、党内规范形成冲击，需要对相关内容进行调整，以解决合署机构设置的合法性问题，避免机构履职的“师出无名”，进而削弱改革成效。

三、党政合署机构改革是党政机构设置积极探索的实践要求

从新中国成立以来党政机构设置和改革的历程来看，党政合署最先在党委和政府的监督部门中试行。1952年2月9日中共中央下发《关于加强纪律检查工作的指示》，明确指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”1953年，安徽省最先试行省委纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公，首开地方党政合署先河。然而在此后的党政机构合并或合署经验主要集中在中央层面。

1987年以来，部分地方统筹党委、政府和人大、政协机构设置，取得有益探索。1990年开始浦东新区按照“党政合署、政企分离、强化综合部门、实行大系统管理”原则设置党政部门。2000年，北京市进行党政机构改革，其中党的工作机关，如工业委员会、农工委、教育工委分别与市政府相关部门合署办公。同年，河南省开展省直党政机关机构改革：省纪委与省监察厅、省机构编制委员会办公室与省人事厅、高等学校工作委员会与省教育厅、省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室采用合署办公形式。2001年，湖北省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室开始合署办公。2007年，富阳设立了13个专委会，构建起“大规划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监督的工作格局”。2009年广东顺德区实行党政合署，撤并党委和政府职能相同或相近的部门。从实践经验看,已有的党政合署经验有如下特点：第一，倒逼性。党政合署政策的制定，通常在机构重叠、职能交叉、人员超编等问题凸显，行政成本超过财政能力背景下提出的。第二，局部性。各地实行党政合署的部门或机构数量不多，主要集中在办公厅、教育、宣传、政法等领域，合署后部门在人员、规模和业务领域也并不庞大。第三，发展性。党政合署既不是“从无到有”的“发明创造”，也不是“一蹴而就”的“体制变革”，而是逐步推进，遵循政治改革“一合一控”逐步展开的。党政机构改革从最初强调政府行政体制改革，逐步发展为“治理能力为核心”“党政合署为形式”的改革方向。

党政合署办公方式在新中国成立之初就存在，未来也将继续深刻影响国家的政治社会生活，将其理解为一种客观状态，视为一个变革过程中更能反映其实质。

党政机关体制改革成效主要取决于三种力量：一是党政机关现有机构设置；二是党的领导和政策执行；三是机构改革是否有助于解决人民日益增长的美好生活需要和社会不均衡不充分发展之间的矛盾。党政机关现有机构设置决定着改革的必要性和可行性；党的领导和政策执行是机构改革的核心力量；人民日益增长的美好生活需要决定了改革的总体趋势。作为国家机构整体改革的重要方式，党政合署体制重构将有力影响和推动各级地方机构的设置和功能调整，为提升国家治理体系和治理能力现代化水平奠定基础。

注释：

①中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，《人民日报》，2018年3月22日，第1版。

②③④《中国共产党党组工作条例(试行)》第5条规定“党的工作机关的设立，应当适应加强党的领导和党的建设的需要，遵循精简、统一、效能原则，实行总量控制和限额管理。”

⑤《中国共产党党组工作条例(试行)》第2条规定“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。”

⑥沈士光：《探索党政合署体制下的党务工作新机制》，《共产党员月刊》，2007年第1期，第29页。

⑦吴爱明，朱国斌等：《当代中国政府与政治》， 2010年7月，第16页。

⑧《中国共产党章程》将中国共产党的领导总结概括为六点：领导人民发展社会主义市场经济、领导人民发展社会主义民主政治、领导人民发展社会主义先进文化、领导人民构建社会主义和谐社会、领导人民建设社会主义生态文明、坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导。这六点内容是党政治领导、思想领导、组织领导的具体展开。通过加强党的领导这一制度设置，社会资源得以有效分配，党的工作机关和政府部门之间的有序互动则成为可能。

⑨相当长一段时间，学界将自由民主相匹配的西方选举式政党作为唯一正当政党类型。但衡量国家机构改革，不在于党政机构一定要分立或合并，而在于其实际社会治理成效。不能将某种机构设置模式所特有的制度作为衡量其他治理模式的标准。关于中国的政党制度，其结构特征与功能组合显然就区别于西方主流模式的官方解释框架。参见《国务院新闻办发表〈中国的政党制度〉白皮书》，载《人民日报》，2007年11月16日，第1版。

⑩刘鹏：《探索双合哪些党政机关可能合署办公》，《半月谈》，2016年第23期，第27页。