新常态下推进PPP模式地方政府行为优化研究

林秋玲

PPP模式(政府和社会资本合作模式)是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。早在20世纪80年代，我国就开始探索PPP模式。2013年，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。国家财政部、发改委相继出台了一系列鼓励政策。近四年来中国PPP项目急剧增长。在当前经济下行压力不断加大的新常态下，PPP模式对于缓解财政压力，提高项目建设运营效率，有效扩大基础设施投资和公共服务范围，改善民众生活质量具有重要作用。PPP模式下，政府是重要的主体。尤其是地方政府(省、市)，承担了PPP项目的具体实施，参与了PPP项目全生命周期管理。地方政府是推动PPP模式发展的最主要力量，地方政府行为是PPP项目成败的关键因素。

一、PPP模式下地方政府应然行为分析

PPP模式最早由英国政府1982年提出，国外一些学者很早就对PPP模式进行探讨，并把PPP模式中政府行为作为重要的研究视角。20世纪90年代，国内出现公私合作制。一些学者也对政府在公私合作方面的行为作了研究。通过对国内外相关文献的梳理，并结合国务院、财政部、发改委等部委发布的PPP模式相关文件，PPP模式中地方政府应然行为综合概况如下。

(一)做好不同阶段角色定位，规范项目运作流程

PPP项目主要适用于基础设施与公共产品服务，项目全生命周期一般为10～30年。财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中指出，PPP项目主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。地方政府作为PPP项目的重要参与者，不同阶段承担的角色也各不相同，关注的重点也不同。正如格里姆赛、刘易斯等人(2008)所述，在PPP模式中，“从‘定义服务需求’这一阶段开始，历经评估、招标、谈判、合同管理等诸多环节，其中政府分别承担了系统规划师、公益代表、招标人以及合同管理者的角色”。王丽娅(2003)和崔起凡、绳丽娜(2004)从不同角度分析了政府在PPP项目中的角色，并指出政府部门的管理功能是：规划指导、开放市场、加强监管、政策扶持、强化服务和权益保障。王东(2015)指出PPP项目中，政府承担多元的责任，不再是传统行政体系下单方面的自上而下的管理，而是变为与私人部门之间的权利义务平等的契约主体关系，但是政府同时还会保留单方解除权、价格控制权、监督权等用以保护公共利益。因此，地方政府应按每一阶段须承担的责任规范项目运作流程，如在项目启动阶段，地方政府(大多数项目以政府发起为主)要做好PPP项目遴选、识别和储备工作，并从定量和定性两方面做好物有所值评价及财政承受力论证工作；在项目准备阶段，可建立专门协调机制、组织编写项目实施方案；在项目采购阶段，应根据项目需要准备资格预审文件，采用竞争性磋商采购方式开展采购；在项目执行阶段，地方政府指定相关机构依法参股项目公司。政府方的参与更多体现在预算管理、合理补贴、运营监管、绩效考核、价格调整等方面；在项目移交阶段，无论是提前终止还是正常移交，政府方要做好资产评估、利润分红、债务清偿、纠纷仲裁等工作，应确保项目在持续平稳运行的情况下完成移交或关闭，保证市政公用产品及基础设施供应和服务的连续性、稳定性，并按此前约定促成社会资本的合理退出。

(二)做好合同订立、管理工作，全面平等履行和遵守合同

PPP模式中政府与社会资本之间是通过合同建立契约关系，是以合同形式明确双方的权利与义务。格里姆赛、刘易斯等人(2008)指出PPP项目的结果是：在达成的合同项下，私营实体为公共基础设施提供服务。赖丹馨等(2010)指出适当的合约及规制设计是PPP实现公共服务供给效率的关键。在PPP中政府与社会资本是以项目合同为约束的平等主体，政府虽享有行政特权和优势地位，但仍应遵守合同。孟紫霞(2013)提出PPP是否签订、与谁签订以及合同的履行都需要政府尽到“掌舵”的职责。政府应明确自身在合同制治理中的职责，不断寻求多元利益的均衡点。

(三)建立科学的风险分担机制

项目的风险主要分为建设、运营及维护风险、法律及合同风险、政策风险、收入风险、金融风险以及不可抗力。PPP并不意味着风险简单地从政府转移给民营部门，而应当根据本国及项目的具体情况，通过风险配置为民营机构提供适当的激励以提高投资和管理效率，同时确保公众的利益不受侵害。格里姆赛、刘易斯(2008)指出，由于PPP项目的特殊性，政府承担项目失败时的风险，因而公共采购方必须关注私人部门的风险承受能力，而非只看谁的要价最低或出价最高。柯永建、王守清等(2008)认为基础设施建设领域的PPP项目之所以在实践中很少能够正常运作，主要原因是由于公私部门间缺乏科学的风险分担机制，他们归纳了PPP项目中风险分担的时间点和关键点，对风险分担的准则进行了比较分析。Chunget al(2010)指出私人部门在管理与经济决策相关的商业风险方面具有优势，尽管这些风险涉及一些难以量化的社会价值；而公共治理领域的有关风险则最好由政府部门承担；其他如与公众感知等相关的风险则需要由双方共同承担。

(四)做好项目全生命周期的监督责任

由于私人投资者和公共部门都缺乏对彼此的直接控制能力，而且双方信息不对称，因此有可能发生项目参与方偷懒或者挪用资产等不道德行为。在PPP项目准备及运营中，公共部门虽是合作参与者，但同时仍然应是项目的监督者和管理者。加大公共部门的监督力度，可以降低参与方的不道德行为发生的可能性，从而增加PPP项目的合作收益。萨拉蒙(2008)通过实证研究认为，在公共产品和服务提供过程中，比起为公众提供公共产品和服务，美国政府更多是负责提供资金并同时负有监督的责任。何寿奎(2009)对政府如何监督PPP项目以及在PPP项目中公共部门与私人部门如何划分产权结构等问题进行了研究。陈婉玲(2014)提出政府对PPP项目监管方向是应建立独立的公共监管机构并实行分类管理。

二、新常态下推进PPP模式地方政府行为存在的问题与原因分析

(一)存在问题

1.PPP项目选择不合理

PPP项目的投资额较大、回报期长，需要有着较为稳定、可持续的收入流。但实践中，一些地方政府在选取PPP项目时将大量没有资金收益的市政类公益项目或者收益较少且很难弥补成本的准经营项目甚至纯商业项目包装成PPP项目进行推广，能够产生稳定收益的经营性项目占比过少，导致大量公共服务项目难以落实，甚至出现寻租和违规行为。在全国政府和社会资本合作综合信息平台项目库中，需要政府支付费用的项目占比仍然偏高。截至2017年9月末，政府付费类项目和可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类项目合计占比79.6%，由使用者付费的项目仅占20.4%。

2.物有所值与财政论证不充分，增大财政风险

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)规定，通过物有所值评价与财政承受能力论证的项目，方可进行项目准备。但在实践中，一是物有所值评价论证不充分。物有所值评价是判断项目是否采用PPP模式代替政府传统采购模式的一种评估方法。但地方政府在开展物有所值评价时常流于形式。部分PPP项目未根据项目所处行业的不同和项目本身的特性做具体、细致的设计；个别项目的定性评价除了各打分项的具体分数有所差异外，各细分指标设置及权重、评分参考标准、定性分析和评分结论没有具体分析设置。二是财政承受能力突破10%的上限。根据《PPP项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度全部已实施和拟实施的PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但存在部分地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，财政承受力评价缺少详细科学的论证，项目规模过大，PPP支出责任已明显超过10%的红线，进一步加剧财政中长期支出压力。以西部某县为例，在落地一个10亿元投资体量的PPP项目之后，当地随后推出一个50亿元规模的新城基础设施PPP项目，根据财政承受能力初始论证测算，两个PPP项目政府支出责任占比高出“10%”底线三四个百分点。

3.重前期项目建设，缺少后期相应的市场化运营环节

PPP项目长达10～30年的运营期，强调的是社会资本全生命周期的参与。一方面要靠后期运营的收益来弥补前期的投资；另一方面要发挥社会资本资金、先进技术、后期管理运营优势，提升公共服务质量。但从实际情况看，地方政府普遍比较重视PPP项目前期建设，多选择资金实力雄厚、工程技术先进的大型工程建设施工单位作为社会资本方。这些工程公司不具备项目后期运营能力，只是简单的建设移交，难以实现有效运营。这将影响项目的运营收益，导致项目失败。

4.项目合同订立存有隐患，地方政府契约精神不足

PPP项目合同是PPP项目中最重要的法律文件。虽然国家发改委、财政部在2014年均发布了PPP项目合同的指导性文件，但从当前实际操作的情况看，不规范的PPP项目合同已影响PPP项目的推进，有的甚至导致项目合作失败。如2017年6月，江苏省徐州市审计局对该市PPP模式运作的城市轨道交通项目进行了招投标、合同签订履行情况专项审计就发现部分合同签订不够规范、合同预付款过高等问题。同时，地方政府作为强势主体在履约时存在违反合同危害合作方利益的现象。如有个别地方政府为加快当地基础设施建设，与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府无法承受而被迫违约；政府不能按时足额支付费用；地方政府换届、规划变更或财政困难，违反合同、不履行合同规定的法定责任等。如南方一家工业园区采用PPP模式建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付一次水费，导致污水处理厂资金链紧张。

5.回报收益设计不严谨，风险分担不合理

PPP项目主要运用于具有排他性的公共产品或服务中，政府部门应按“既不能亏损、也不能暴利”的微利原则设计回报收益。但在实践中，由于回报收益设计不合理，出现风险分担全部由企业或政府单方承担的现象，违背了 PPP核心要义中风险共担的原则。一是政府承担主要风险。一些地方政府为了吸引社会资本，尽快签订项目合同，会在项目前期对投资方进行承诺，如担保抵押、承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、承诺固定高回报、以政府购买服务名义给予长期高额补贴等。项目建设、运营看似社会资本融资、负债，实则变相财政“兜底”，增加了地方政府财政压力，违背了PPP初衷。二是企业承担主要风险。在实践中，占有主导权的地方政府常常通过授予项目特许经营权将PPP项目中更多的风险转嫁给社会资本，这种方式虽然在部分PPP项目建设。社会资本承担的风险多，在一定程度上能够刺激其对项目的管理效率和控制能力，但可能出现当社会资本承担的风险到达某一临界点后，其对风险的控制能力越来越弱，很容易引起PPP项目风险事件的发生，甚至导致整个项目失败。

(二)原因分析

1.地方政府对PPP模式认识不足

PPP模式的最终目的是提高公共服务供给质量。但地方政府未能充分理解PPP模式内涵：一是将PPP模式作为融资工具。地方政府债务规模激增，原有的融资模式又受限制，有些地方政府将PPP模式作为化解地方债务和融资的工具，忽视前期准备、论证，盲目推行PPP模式。这直接导致了后续履约过程中的一系列问题，严重降低了PPP项目的质量。二是为争取资金补贴。为推进PPP项目发展，财政部、各省级政府都出台了补贴政策。如2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，化解地方政府存量债务规模的存量项目，给予2%奖励。一些地方政府竞相推出PPP项目，主要是为了获得项目补贴，其实并不十分关注PPP项目本身的可行性及实施效果。三是对PPP模式推进积极性不高。有些地方政府认为推进PPP模式周期长，又需要前期论证工作，“费时、费事”，宁可采用直接融资或利用平台公司发行债券等方式解决资金问题。

2.PPP项目监管环节相对滞后

建立完善的绩效监管和公众监督制度，是保障PPP项目运行效率的必然要求，但当前PPP项目监管环节相对滞后。一是地方政府监管不力。地方政府应对项目全生命周期进行考核监管，但有地方政府认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，导致政府监管角色缺失；还有一些行业主管部门由利益的分配者和项目管理者转变为监管者，需要承担更大责任，对角色转换存在不适应；还有部门与部门之间、相关环节之间协调不够，没有形成监管整体合力。二是社会公众的监督缺失。PPP项目多属公共产品，与公众利益密切相关，但在实践中，目前还没有比较有效的渠道让社会公众参与监督。

3.PPP模式运作的专业人才和咨询服务机构不足

PPP模式项目周期长，技术性专业性强，涵盖经济、法律、财会、金融、工程等方面领域，需要专业人才机构。但在实践中，由于PPP的快速发展，这方面人才和机构严重匮乏。一是地方政府部门缺乏专业人才。PPP项目快速增长对人才需求大增，但政府专业人才配备严重不足。原有的人员对PPP政策、制度，包括PPP模式操作指南、财政承受能力论证指引等研究学习不深入，政策把握不到位，甚至有偏差，导致对项目的定位不准确，模式选择不合理，致使项目进展缓慢，落地难。二是中介服务机构专业能力参差不齐。按照财政部有关文件要求，PPP项目识别阶段要求的初步实施方案、物有所值评价报告、财政承载能力论证报告等要有专业的咨询机构来完成。全国多数省市财政部门也都建立了“PPP项目入库咨询服务机构名录”。但目前我国多数咨询机构由招标代理机构转型而来，大部分是工程技术和财务测算专业人员。同时，因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场。他们未能为项目提供专业性指导。因此，政府即使通过聘请咨询公司、购买中介服务的方式，在信息、专业知识不对称的情况下实施项目，仍存在较大的技术和道德风险。

三、新常态下推进PPP模式地方政府行为优化的思路

(一)转变观念，实现政府角色转化

1.从公共服务 “提供者”向“监督者”转变

在PPP项目中，地方政府应由公共产品提供者转化为项目监督者，要做好全过程动态监督，约束地方政府和企业的违约行为，确保PPP规范实施，降低PPP项目的违约风险，切实保障双方的合法权益。一是做好各阶段的监督工作。前期阶段要做好PPP项目识别、准备和采购工作、项目合同的监管，确保做好项目采用PPP模式必要性和可行性论证；中期阶段要做好项目公司日常经营管理监督，从企业提供的产品、服务质量、对环境的影响等维度进行评价，保证公共服务有效供给；后期阶段要做好项目退出移交的监管。二建立部门联审机制。地方政府应按照多评合一，统一评审的要求，由发改部门和行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目进行联合评审，形成强大的整体工作合力。三是建立公众参与监督制度。发挥社会公众监督作用，在绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务质量和效率。

2.从“重建设”，向“重运营”转变

PPP项目的合作周期一般为10～30年，建设期仅两三年，运营期占据了项目整个生命周期的大部分比例。为保障PPP项目顺利进展，地方政府在选择社会资本合作方时应综合评估社会资本的专业能力。社会资本应满足相应的准入门槛，至少具备专业的运营能力，能够承担项目运营风险，且愿意长期合作。社会资本合作方也可由建筑工程公司与有运营能力的专业公司组成。如作为省级PPP示范项目，泉州公共文化中心PPP项目的社会合作方就由福建省第五建筑工程公司、泉州中侨(集团)股份有限公司、泉州源和创意产业园运营有限责任公司三家企业组成。

(二)借鉴经验，规范运作流程

1.建立PPP项目管理部门

财政部门已成立政府和社会资本合作(PPP)中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计等职责。省市两级也应建立PPP项目管理部门，统筹规划PPP项目的建立和实施，同时应充实业务力量，为推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，尤其是对各县的PPP试点项目适时开展跟踪指导和监管，帮助县级解决一些操作难题，推动PPP规范发展。

2.加强项目管控，实行“可进可出”的动态入库机制

不是所有的项目都适用于PPP，只有通过物有所值评价的项目采用PPP模式才有效率。地方政府应通过遴选机制，对所有上报项目进行筛选，选择一些边界比较清晰、市场化程度比较高、技术比较成熟、收益比较稳定项目纳入项目库并对项目进行科学管控。如江苏省按照财政部规定的5个阶段19个步骤，自创“六大要素”管控法：制定科学合理的实施方案、编制物有所值评价报告、开展财政承受能力评估、同级政府批复同意项目方案、省级PPP办公室审核备案、省级政府采购中心招标采购社会资本方。同时，对运作中出现问题的PPP项目应要求其退出。如2016年8月份，江苏省财政厅在PPP新项目入库的同时，核准退出了7个PPP试点项目。还有对省级PPP项目，江苏还建立PPP项目专人联络、定期报告机制，要求每个试点项目指定一名联络员，负责与省财政厅PPP办公室联络，每个月都要向省财政厅PPP办公室报告试点进展情况。对每一个项目进行管控，避免部分地方以PPP之名扩大地方政府债务，保障了试点项目规范运行，有效纠正不规范做法。

3.强化资金支持

PPP项目周期很长，社会资本融资难度大，一些地方政府不断探索融资渠道支持PPP项目发展。一是设立PPP融资基金。如2015年，江苏省率先在全国组建了规模为100亿元的PPP融资支持基金，引进专业团队管理，通过股权、债权等多种形式，按市场化方式运营。二是给予项目补助。如江苏省2016年6月出台了《政府和社会资本合作(PPP)项目奖补资金管理办法》，明确对于列入财政部、省试点示范的PPP项目，在规定时间内规范实施落地的，省财政将按社会资本方出资的资本金金额的1%～5%给予奖补，单个项目最多可获得省财政2000万元的奖补资金。

(三)加强合同管理，平等履行合同

1.加强合同管理

一是科学订立合同。在PPP项目全生命周期内，地方政府与社会参与方要签署一系列的的书面合同明确各自的的权利、义务、风险分担、利益补偿等内容。尤其是在风险分担方面，合同应根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险。如江苏徐州制定了风险由最适宜的一方来承担的原则，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。二是加强合同的审核。财政部下发《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(财金[2016]92号)第十六条规定：“采购结果公示后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准”。地方政府相关部门应做好PPP合同的审核。

2.遵守合同，平等合作

在PPP项目中，政府和社会资本是平等主体，是一种伙伴关系。地方政府及有关部门要认真履行在PPP项目中依法签订的各类合同。对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，要依法判令补偿财产损失。

(四)加大专业人才培养，发挥外部专家机构作用

1.加大专业人才培养

政府相关部门应积极邀请专业知识丰富的专家学者为相关人员定期开展PPP模式相关内容的培训，经常组织学习发改委和财政部发布的各类PPP项目操作指南，组织到先进地区考察学习。同时，在PPP项目的实施过程中，相关人员也应发挥“干中学”精神，直面产生的问题，积极探寻解决方案，提升实践操作能力。

2.发挥外部专家机构作用

政府应树立“专业的事交给专业的人去做”的理念，在推广PPP模式中应注意动员社会各种力量以保证决策的科学性。一要建立外部专家库，弥补政府专业知识的不足。二要慎重选择咨询服务机构，要经多方比较，选择真正有实力的机构。