乡村振兴战略的时代背景及其基本内涵

刘芦梅

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。改革开放特别是党的十八大以来，党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，连续出台指导“三农”工作的中央“一号”文件，既有力支持了新型工业化发展，又确保了国家粮食安全，农业农村发展取得了历史性成就，发生了历史性变革。习近平总书记在党的十九大报告中将乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列提出，具有重大的历史意义和现实意义。

一、乡村振兴战略的时代背景

乡村振兴战略是在对新时代中国特色社会主义的本质内涵进行科学凝练的基础上提出来的。这个新时代，是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，“三农”政策的演进、社会主要矛盾的变化、全面现代化建设新征程的开启，是实施乡村振兴战略的宏大背景。

(一)中央“一号”文件体现我国“三农”政策的演进，呈现出乡村振兴战略提出的历史背景

对当代中国来说，不论什么时代，“三农”话题在全局工作中都占有非常大的份量。1978年到1995年是全面启动农村改革的关键时期，也是中国农村发展最具活力的时期，从1982年开始到1986年，中央连续下发了5个关于“三农”的“一号”文件，旨在放活农村，放活农民，拉开了中国农村繁荣发展的序幕，其最大的功勋在于解决了8亿农民的温饱问题。

从1987年开始到2003年，中国改革的重心全面向城镇和工业转移，连续17年没有出台“三农”工作的中央“一号”文件。由于战略重点的转移，城镇产生了极大的吸附效应，人才、资金等各种生产要素开始迅速向城镇集聚。这一时期，农村整体状况下滑，人才流失、资金短缺、主要农产品产量大幅下滑，“三农”问题开始逐渐显现，如部分矛盾逐渐变得尖锐化并进而引发基层干群矛盾，基层农村群体性事件增加且有些事件进一步恶化，乡村组织“空心化”、基层政府公信力快速下降等，导致农村基层政权弱化。显然，乡村振兴不仅仅是经济问题，更是一个政治问题。湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平在2000年3月致信国务院领导，指出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。

2002年11月，党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展；2003年10月，党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首；2004年中央“一号”文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策，是推动后来实施“以工补农”、“以城带乡”发展战略的先声。可以说，2004年中央“一号”文件是“三农”政策的一个重要的转轨。2004年9月，党的十六届四中全会正式提出“两个趋向”①的重要论断。以2004年中央“一号”文件为基础，奠定了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的地位。从2004年到2016年，是我国“以工补农”、“以城带乡”的新时期，农业发展进入新阶段。

2016年中央“一号”文件开头第一句话就明确提出我国已进入新的历史阶段，而不是阶段性的变化。这是对我国农业发展进入战略转型关键阶段的重大判断，要求推进农业供给侧结构性改革，标志着我国农业农村发展思路发生重大转变。2016年中央“一号”文件提出在确保农业生产能力、农民增收、农村稳定三条底线的基础上，把改善供给结构、提高供给质量作为主攻方向。

党的十九大提出乡村振兴战略，将其作为抓重点、补短板、强弱项，特别是坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战的重要举措，可见，乡村振兴战略在我国国家战略中的重要地位。

(二)乡村振兴战略提出的基础：新时代社会主要矛盾发生根本性变化

在复杂事物的发展过程中，存在许多矛盾，其中必有一种是主要的矛盾，而其存在和发展规定或影响着其他矛盾的存在和发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，这个时期，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。乡村振兴战略的提出，是为适应新时代主要矛盾转化而提出的新要求。从主要矛盾转化看，城乡居民收入差距大，农业基础不稳固，农村社会发展滞后，城乡发展不平衡、不协调，是现阶段我国经济社会发展最突出的结构性矛盾，也是我国所面临许多问题的总病根。这些问题不仅制约了农业农村的发展，还影响了城镇化水平和质量的提升，是推动社会主义现代化国家进程无法回避的挑战。

(三)乡村振兴战略的提出体现了新时代历史交汇期的战略转型

从现代化角度看，现代化是全面现代化，全面现代化是要“四化”同步，而不平衡就表现在农业现代化与总体现代化不平衡，是短腿和制约因素。当前，我国正处于历史交汇期：既处于全面建成小康社会决胜期，又开启全面现代化建设新征程。显然，不论是决胜全面建成小康社会，还是现代化建设，城乡统筹一体化都是关键。党中央在实施乡村振兴战略这个历史交汇期，是对农村农业的全面提升、农民生产生活条件的全面改善。新时代历史交汇期，必须科学推进乡村振兴战略，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动乡村振兴健康有序进行，加快推进农业农村现代化。

二、实施乡村振兴战略的重大意义

党的十九大报告从国家战略的层面提出实施乡村振兴战略，与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略等并列成为国家基本战略。当前，实施乡村振兴战略对于全面建成小康社会、基本建成现代化国家、建设现代化强国和实现中华民族伟大复兴中国梦具有重要意义。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，明确实施乡村振兴战略的目标任务是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

(一)实施乡村振兴战略是解决我国社会主要矛盾的必然要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，持续加大强农惠农政策力度，扎实推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革，农业农村发展取得历史性成就，为党和国家事业全面开创新局面提供了重要支撑。

当前，我国社会主要矛盾发生根本性变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显，而这一矛盾在乡村最为突出。实施乡村振兴战略，是解决这一社会主要矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

(二)实施乡村振兴战略是全面建成小康社会的必然要求

习近平总书记在2017年年底召开的中央农村工作会议上指出，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

实施乡村振兴战略，就是要始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并通过采取更加有力的举措，切实改变农业农村落后面貌，补齐农村这块社会短板。这是新时代立足社会主义初级阶段基本国情，着眼于确保如期全面建成小康社会和基本实现现代化、实现国家强起来和中华民族伟大复兴作出的重大决策部署。乡村振兴战略，是新时代新征程大有作为的重大战略，是国家现代化和中华民族复兴伟业的重要组成部分。

实施乡村振兴战略，要加强党对“三农”工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立新发展理念，落实高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。

(三)实施乡村振兴战略是建成社会主义现代化国家的根本要求

中国现代化进程的一个重要特点就是工业化与城镇化不同步，工业化走在了城镇化前面。近年来，随着城镇化的加快推进，到2017年我国城镇化率已达到58.52%。按照目前发展趋势，到2020年、2030年我国城镇化率将进一步达到60%～65%，2050年将可能超过70%。我国以城镇为主的人口分布格局已经基本形成，城镇化发展迈入中后期转型提升阶段。观察世界其他国家的发展历程，各国在推进城市化进程中，普遍遇到了乡村衰退问题，一般情况下，城镇化率达到70%以后，城乡矛盾才能逐步得到解决。因此，在我国人口加速向城镇聚集的大趋势下，我国在深入推进工业化、城镇化的同时，避免出现乡村衰退问题，真正实现农业农村现代化，把乡村建设成为与城市共生共荣、各美其美的美好家园，是新时代全面建成小康社会和社会主义现代化建设的根本要求。

三、乡村振兴战略的基本内涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移贯彻新发展理念，坚决端正发展观念、转变发展方式，发展质量和效益不断提升。经济保持中高速增长，在世界主要国家中名列前茅。深入推进供给侧结构性改革，经济结构不断优化。农业现代化稳步推进，粮食生产能力达到12000亿斤。城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。

(一)必须坚持农业农村优先发展

2016年，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加大推进新形势下农村改革力度，加强城乡统筹，全面落实强农惠农富农政策，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。②

农业农村优先发展是乡村振兴的核心理念。目前，我国综合国力显著增强，具备了实施乡村振兴战略的物质技术条件。适应我国发展的阶段性特征，应坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，建立健全城乡融合发展体制和政策体系，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，让农业成为有奔头的产业，让农村成为安居乐业的家园，让农民成为有吸引力的职业。要把优先发展农业农村的决策部署落实到政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等方面，开创农业农村工作新局面。要把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，统一认识、步调一致，把优秀干部配备到农村，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。

(二)必须坚持农民主体地位，加快推进农业农村现代化

充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，不断提升农民的获得感、幸福感和安全感。

发展现代农业，要在稳定粮食生产、确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，加快构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍。增加农民收入，要构建长效政策机制，通过发展农村经济、组织农民外出务工、经商、增加农民财产性收入等途径，不断缩小城乡居民收入差距，让广大农民尽快富裕起来。在政策上，要考虑提高粮食生产效益、增加农民种粮收入，实现农民生产粮食和增加收入齐头并进，不让种粮农民在经济上吃亏，不让种粮大县在财政上吃亏。建设社会主义新农村，要规划先行，遵循乡村自身发展规律，补农村短板，扬农村长处，注意乡土味道，保留乡村风貌，留住田园乡愁。

党的十六届五中全会，曾对建设社会主义新农村提了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五句话20个字要求。党的十九大报告对实施乡村振兴战略也提了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五句话20个字要求。两个五句话20个字都是从经济发展、生态环境、文化弘扬、民主政治、群众生活等五个方面提出的，其实质都是从“五位一体”的角度提出的。但党的十九大报告对乡村振兴的五句话20个字要求，紧扣新时代社会主要矛盾的变化，紧紧围绕推进农业农村现代化展开。产业兴旺，就是要以推进农业供给侧结构性改革为主线，以构建现代化农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，促进农村产业融合发展，延伸产业链、价值链，提高农业综合效益和竞争力。生态宜居，就是要适应生态文明建设要求，因地制宜发展绿色农业，搞好农村人居环境综合整治，尽快改变农村污水排放、垃圾乱扔等脏乱差情况。乡风文明，就是要抓好移风易俗，反对铺张浪费，坚决制止农村婚丧嫁娶大操大办，规范乡规民约，树立文明新风。治理有效，就是要通过健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持系统治理、综合治理、源头治理，确保农民安居乐业、农村社会安定有序。生活富裕，就是要努力保持农民收入较快增长的势头，不断缩小城乡居民收入差距，让广大农民群众一心一意奔小康。

(三)必须坚持城乡融合发展

城乡融合发展是中国特色社会主义乡村振兴的重要举措。回顾中国现代化进程，处理工农城乡关系，从来都是贯穿中国工业化和城镇化进程的主题与主线。从党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”到党的十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断，推进了“工业反哺农业、城市支持乡村”；在党的十七大提出“形成城乡经济社会发展一体化”的基础上，党的十九大提出实施乡村振兴战略，首次将“城乡融合发展”写入党的政治报告，标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期。

“三农”问题的体制性根源在于城乡二元结构。为从根本上解决这一问题，习近平总书记多次强调，任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村；中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。习近平总书记在2017年底召开的中央农村工作会议上指出，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。这是根据我国社会发展趋势作出的重大战略判断，是我们党“三农”理论创新的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。

党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，就是要通过制度变革、结构优化、要素升级，实现新旧动能转换，在改革、转型、创新三个方面推动城乡地位平等、城乡要素互动、城乡空间共融。我们既要充分发挥政府的主导作用，大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，探索以基础设施和公共服务为主要内容的城乡融合发展政策创新，确保农业农村优先发展，也要充分发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，构建推动城乡要素双向流动与平等交换的体制机制。

要高度重视先进技术这个关键变量，特别是信息技术在城乡融合发展中加速破解城乡二元结构的作用。信息技术和网络经济已经极大地改变了城乡的空间距离，乡村不再只是提供农产品的生产基地。乡村在生态、文化、社会等方面的独特价值，对满足人民的美好生活需要有着越来越重要的作用。我们需要为新技术新产业新业态新模式在乡村的发展开辟广阔道路，使乡村的新动能加快成长，成为破解城乡二元结构的内生动力。

(四)必须坚持人与自然和谐共生，以绿色发展引领乡村振兴

必须坚持人与自然和谐共生，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴。落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。

一是，统筹山水林田湖草系统治理，把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复。实施重要生态系统保护和修复工程。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，分类有序退出超载的边际产能。扩大耕地轮作休耕制度试点。科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全水生生态保护修复制度。实行水资源消耗总量和强度双控行动。开展河湖水系连通和农村河塘清淤整治，全面推行河长制、湖长制。加大农业水价综合改革工作力度。开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化湿地保护和恢复，继续开展退耕还湿。完善天然林保护制度，把所有天然林都纳入保护范围。扩大退耕还林还草、退牧还草，建立成果巩固长效机制。继续实施“三北”防护林体系建设等林业重点工程，实施森林质量精准提升工程。继续实施草原生态保护补助奖励政策。实施生物多样性保护重大工程，有效防范外来生物入侵。

二是，加强农村突出环境问题综合治理。加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。加强农村水环境治理和农村饮用水水源保护，实施农村生态清洁小流域建设。扩大华北地下水超采区综合治理范围。推进重金属污染耕地防控和修复，开展土壤污染治理与修复技术应用试点，加大东北黑土地保护力度。实施流域环境和近岸海域综合治理。严禁工业和城镇污染向农业农村转移。加强农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任。

三是，建立市场化多元化生态补偿机制。落实农业功能区制度，加大重点生态功能区转移支付力度，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。鼓励地方在重点生态区位推行商品林赎买制度。健全地区间、流域上下游之间横向生态保护补偿机制，探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度。建立长江流域重点水域禁捕补偿制度。推行生态建设和保护以工代赈做法，提供更多生态公益岗位。

四是，增加农业生态产品和服务供给。正确处理开发与保护的关系，运用现代科技和管理手段，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，提供更多更好的绿色生态产品和服务，促进生态经济良性循环。加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。

(五)必须深入推进农村各项改革，破解“三农”发展难题

要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。完善农业支持保护制度，在增加农业支持总量的同时，着力支持优化农业结构，提高支农政策的效率。发展多种形式适度规模经营，积极培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。加快农业转移人口市民化，促进农民工在城镇落户，保障农民财产权益，促进农民工多渠道就业创业。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

(六)必须坚持党管农村工作，全面提升农村治理水平

乡村振兴，必须毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。

加强农村基层组织建设。以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动农村改革发展的坚强战斗堡垒。习近平总书记强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。“三农”政策棚架、农村干群关系紧张等问题，与我们基层党组织弱化有一定关系，各级领导干部要多到农村走一走、多到农民家里看一看，了解农民诉求和期盼，及时化解农村社会矛盾，真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题，做广大农民的贴心人。要把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。

农村稳定是广大农民切身利益之所在。全面提升农村治理水平 ，是乡村振兴的重中之重。农村地域辽阔，农民居住分散，乡情千差万别，加强和创新社会管理要以保障和改善民生为优先方向，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念。要形成农村社会事业发展合力，努力让广大农民幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。要推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治，引导广大农民自觉守法用法。

(六)让互联网推动农村发展、农业现代化，造福农民

网信事业代表着新的生产力、新的发展方向，在实施乡村振兴战略过程中必将发挥重要作用。党的十八大以来，我国互联网事业快速发展，网络安全和信息化工作扎实推进，取得显著进步和成绩。互联网越来越成为人们学习、工作、生活的新空间，越来越成为获取公共服务的新平台。

以互联网推动农村发展，要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为广大农民提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让农民在共享互联网发展成果上有更多获得感。农村互联网基础设施建设是我们的短板，要加大投入力度，加快农村互联网建设步伐，扩大光纤网、宽带网在农村的有效覆盖。做好信息化和工业化深度融合，发展智能制造，带动更多人创新创业；瞄准农业现代化主攻方向，提高农业生产智能化、经营网络化水平，帮助广大农民增加收入；可以充分发挥互联网优势，实施“互联网+教育”“互联网+医疗”“互联网+文化”等，促进基本公共服务均等化；发挥互联网在助推脱贫攻坚中的作用，推进精准扶贫、精准脱贫，让更多困难群众用上互联网，让农产品通过互联网走出乡村，让山沟里的孩子也能接受优质教育；加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让农民少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题。

(七)必须深入挖掘乡村振兴的多种功能和价值

挖掘乡村振兴多种功能和价值，统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，注重协同性、关联性，整体部署，协调推进。乡村振兴必须坚持因地制宜、循序渐进。科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路，尽力而为，量力而行，扎实推进。

注释：

①“两个趋向”的重要论断，即，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的趋向。

②《习近平：中国要强农业必须强，中国要富农民必须富》，中国网2016-04-29，http://news.china.com.cn/2016-04/29/content_38348373.htm.